京津冀协调发展：北京的“困境”与河北的“角色”_河北经济论文

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      [中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2015)04-0005-07

      京津冀是新时期引领我国经济增长和转型升级、参与全球合作与竞争的战略平台，在中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”建设中具有无可替代的战略地位和十分突出的引领作用(李国平等，2014)。但是，京津冀的协同发展存在如下问题：首先是区域内部发展不平衡。无论工业化还是城镇化，河北均与北京、天津有较大差距。加之，由于直辖市在集聚资源方面具有明显的优势，各类人才资源都集聚到京津，使得京津与河北的不对称发展状态一直持续，并且这种落差较大的局面短时间内是很难扭转的。其次是京津冀城镇体系存在断层现象，大城市处于绝对优势，缺少发挥“二传手”作用的中等城市和小城市；京津冀三地之间的交通基础设施一体化工作也有待推进。最后是资源环境约束尤其是水资源供需矛盾和大气环境污染最为突出(肖金成，2014)。这三个问题背后的根本原因是北京的过度“膨胀”和河北与北京、天津发展差距的过大。为了解决北京的膨胀病，中央及北京有关部门正致力于疏解北京的“非首都核心功能”，试图通过产业的高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，以有效控制人口规模；河北则试图积极承接北京“非首都核心功能”及天津的产业转移。北京“非首都核心功能”能否有效疏解？河北在促进京津冀协同发展中应该发挥什么样的作用？河北推进京津冀协同发展的策略等，构成了本文的主要内容。

      一、北京疏解“非首都核心功能”的困境

      北京是全国产业功能、吸纳就业功能、人口集聚功能和社会服务功能最完善的城市，城市吸纳能力很强，由此导致人口增长过快。1990-2013年，北京常住人口由1086万人增加到2115万人(平均每年增加44.7万人)，年均递增2.9%；同期外来人口由53.8万人增加到802.7万人(平均每年增加32.6万人)，年均递增12.5%；外来人口占常住人口的比例由5.0%提高到38.0%，年均提高1.43个百分点。而北京的人口承载力是有限的，由此导致“大城市病”极为严重。尤其是大气污染物排放总量仍然超过环境容量，空气质量与国家新标准和公众期盼依然存在较大差距，大气污染防治形势十分严峻。未来北京市新型城镇化发展的主线就是着力解决城市吸纳能力强与承载能力弱的矛盾。在这种背景下，北京市提出大力推进“非首都核心功能”的疏解。

      (一)人口和劳动力为什么会向北京流动

      托达罗的人口乡村-城市流动理论告诉我们：人口流动的过程是人们对城乡预期收入差异而不是实际收入差异做出的反应。预期收入是按照城乡工作之间的实际收入差异和一个新迁入者获得一份城市工作的可能性来衡量的。即“预期收入=城市实际收入×在城市找到工作的概率”。如果迁移者预期在起初阶段找到有稳定工资收入的工作概率较小，但有希望随着自己在城市里关系的扩大，使这种概率逐步提高。那么，即使在最初或更长时期内预期的城市收入可能低于预期的农村收入，但对于迁移者来说，迁移仍然是合理的。

      2013年北京城镇单位就业人员平均工资水平为93006元，为全国各省(直辖市、自治区)的最高水平，周边的天津、河北、山东分别为67773元、41501元、46998元；同期北京的城镇登记失业率为1.2%，为全国各省(直辖市、自治区)的最低水平，周边的天津、河北、山东分别为3.6%、3.7%、3.2%(图1)。这是周边劳动力源源不断进入北京市场的根本动力所在，也说明了北京疏解“非首都核心功能”的艰巨性。

      

      图1 2013年北京及周边省(市、区)城镇单位就业人员平均工资及失业率

      资料来源：《中国统计年鉴(2014)》整理。

      (二)什么是北京的“非首都核心功能”

      严格来讲，“非首都核心功能”并不是一个科学的概念(丁成日，2014)。根据城市经济增长的基础模型理论(Export Base Model)，可以将城市的产业部门按照是否向城市域外“出口”产品和劳务而分成基础部门和非基础部门。基础部门是城市存在和发展的原动力，是服务于其它地区的产业；而非基础部门则是指那些只为城市内的消费而生产的部门。基础部门是自变量，非基础部门是因变量；基础部门决定了非基础部门的规模，从而决定了城市的规模。基础部门向非基础部门提供需求，城市经济的增长取决于基础部门和非基础部门的比例，这一比例越高则城市经济增长率越高(蔡孝箴，1998)。

      北京是我国的首都，是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，属于典型的“知识型+服务型”城市，在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势(李国平等，2014)。按照城市基础模型理论，北京的基础部门应该是体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的相关部门，如体现政治中心的中央国家机关；体现文化中心的图书馆、博物馆、展览馆、影剧院等；体现国际交往中心的交通枢纽、国际及国外驻华机构；体现科技创新中心的高等院校、科研院所、工程中心、技术中心等。因此，北京的“非首都核心功能”就应该是除了体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的其他部门。

      (三)北京的“非首都核心功能”很难疏解

      北京试图疏解“非首都核心功能”的出发点可以理解，问题是任何一个城市的存在不仅仅是单纯依托基础部门(即“核心功能”)，而不需要非基础部门(即“非核心功能”)。一个只向域内销售的商店的关闭并不意味着城市规模的缩减，而是另外一个新商店的开张，或者其他类似商店会扩大规模以填补空缺；只有一个向域外“出口”产品的企业的关闭才能导致城市经济规模的缩减(蔡孝箴，1998)。因此，在某种程度上讲，北京要想“消肿”只能从城市的基础功能(即体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的部门)开始。而寄希望于通过“非首都核心功能”疏解来治理北京日益严重的“大城市病”，无异于南辕北辙。即使通过行政手段勉强而为之，也是事倍功半，得不偿失(安树伟，2014)。

      既然北京的“大城市病”治理很难从自身的“非首都核心功能”疏解入手，那么必须在更大范围、更广视角来考虑。比较可行的出路，一是在京津冀范围内统筹考虑产业布局；二是着力提升北京周边中小城市的功能，即从根本上提高河北的经济发展水平，逐步缩小河北中小城市与北京之间巨大的收入差距和公共服务水平差距，进而起到拦蓄进入北京人口和产业的作用(闫程莉、安树伟，2014)。

      二、河北在京津冀协同发展中的地位与作用

      河北省提出河北在京津冀协同发展中的战略定位是“京津冀优化城市布局的支撑区、现代产业体系的支撑区、综合交通运输网络的支撑区、生态涵养保护的支撑区”①。我们认为，京津冀协同发展的根本难点在河北，河北在京津冀协同发展中不应当仅仅充当“支撑区”的角色，更不应该单纯地承接北京和天津的产业转移，而是要以提高地区整体发展水平和竞争力为核心，对接和落实国家顶层设计，强化省域统筹协调，充分发挥地方政府和企业的主体作用，全面缩小与京津的发展梯度，大力提升河北的综合承载力，积极承接产业转移，推进产业转型与提升，优化省域城市空间格局，着力抓好环境治理与生态建设，加速构建一体化的综合交通体系，强化公共服务和社会管理，推动体制机制创新，在京津冀协同发展中加快实现河北的绿色崛起。

      (一)支撑中国经济持续增长的新战略区

      在中国这样一个大国经济体，一定时期内存在部分区域处于经济快速增长阶段的可能性，它们对全国经济增长产生支撑作用，当这部分区域完成经济快速增长阶段而进入增速减缓和结构调整阶段时，另一部分区域则进入了经济快速增长阶段，接替前面的区域发挥对全国经济增长的支撑作用(覃成林等，2013)。改革开放以来，中国东部沿海地区形成了一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，支撑了国民经济持续增长。但在经历了起飞阶段的高速增长后，东部地区总体上已经处于工业化的后期阶段，大部分省份不能继续担当中国经济“区域领跑者”的角色。

      京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，未来将继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，在更高层次参与国际合作和竞争。这三大区域可以分为两个层次：一是珠三角地区和长三角地区，未来发展以转型升级为主；二是京津冀，兼顾经济增长与转型升级。河北作为京津冀的重要组成部分，与北京、天津的发展有较大梯度，是国家工业化和城镇化的重点承载区域，也是我国新一轮区域经济调整和经济总量扩张的主要区域。参照长三角和珠三角地区的发展历程，这些新战略区域在今后保持15年的快速增长具有非常大的可能性，有希望成为支撑中国经济持续增长的新战略区。河北要抓住机遇，加速从重工业向加工业和服务业的转型，重点发展现代制造业、综合服务业、原材料工业和现代农业(李国平等，2014)。

      (二)环渤海地区科学发展的核心区

      环渤海地区包括北京、天津、河北、辽宁、山东、山西和内蒙古，已成为我国人口集聚最多、创新能力最强、发展潜力最大的地区之一，在我国参与全球经济协作及促进南北协调发展中占据着举足轻重的地位。根据工业化进程的一般规律，从国家和地方的相关发展战略可以判断，今后一段时期工业仍将是环渤海沿海地区经济发展的主要推动力(陈吉宁，2013)。

      与长江三角洲、珠江三角洲等发达地区相比，环渤海地区水资源更加短缺，节能减排任务更加艰巨，生态环境保护压力更加巨大，化解产能过剩压力更加紧迫，区域间不平衡、不协调、不可持续的问题更加突出；区域协作水平低，行政分割导致的重复建设、恶性竞争问题较为严重，生产要素流动不畅，区域间产业分工格局有待进一步明晰，区域整体竞争力亟待大幅提升；重开发、轻保护的传统发展模式惯性依然很大，有利于科学发展的体制机制尚需完善，有利于促进区域资源要素整合、强化污染综合防治的区域合作机制仍然存在较大障碍。科学发展是环渤海地区经济再上新台阶的根本途径。

      河北地处环渤海地区的中心区域，也是环渤海地区的优化发展区域，更是环渤海地区实现科学发展的核心区。要抓住京津冀协同发展的机遇，推动区域交通共建、市场统一、产业对接、研究开发、金融服务、信息共享等众多领域合作。充分利用域内腹地广阔优势，推动在医疗、健康、教育等方面的合作，引导社会事业项目有序转移，疏解京津两大城市人口、就医、交通、环境压力。抓住北京功能重构机遇，主动承接北京工业、农业、物流、军工、专业市场等产业转移，实现以产业换空间，以空间换发展。

      (三)京津冀协同发展的重点推进区

      河北与北京、天津尚有较大的发展差距，2014年河北人均地区生产总值为39984元，相当于北京的40.0%、天津的38.0%；河北城镇居民人均可支配收入24141元，相当于北京的49.7%、天津的76.6%；河北农民人均纯收入10186元，相当于北京的54.0%、天津的57.5%。从地均GDP来看，京津冀核心区域为高值区，唐山、石家庄和邯郸为次高值区，其余区域则为低值区，“中心-次中心-边缘”的结构特征极为明显。由此导致在京津冀协同发展过程中，河北承接北京、天津城市功能转移的能力极为有限，制约了区域经济的一体化发展(李国平等，2014)。加之在北京、天津周围存在着一个巨大的贫困带，就像“穿貂皮大袄上面补了两个大补丁”，“与代表中国经济政治文化标志性的首都相差太远”②。

      增强京津冀的整体发展实力和引擎动力，关键是提升河北的发展水平。因此，河北要紧紧抓住京津冀协同发展的重大机遇，按照协同发展的要求完善城镇布局规划，着力打造承接京津功能疏解和产业转移的平台，促进综合交通网络的重点项目开工建设，坚决打好大气污染防治的攻坚战，尽快落实改善生态环境的目标和任务，在扶贫攻坚上取得突破性进展，优化承接产业转移的发展环境，使河北成为京津冀协同发展的重点推进区。

      把石家庄培育为京津冀区域发展“第三极”。强化石家庄区域性经济、金融、研发、教育中心作用，发挥石家庄高新技术产业基础好、新兴产业发展迅速、潜力巨大、承接转化能力强及对周围地区带动明显的优势，以战略、体制、模式和技术创新推进石家庄的转型升级、跨越赶超，加快促进人口、产业和服务要素集聚，增强城市承载服务功能和聚集辐射能力，尽快发展成为规模较大、发展质量较高、辐射带动能力较强的现代化都市，大力提升石家庄作为京津冀地区新增长极的功能，推动京津冀地区从“两核带动”转向京津石(家庄)“三足鼎立”、更加协调的区域发展格局，引领河北省实现中心突破、整体崛起(国家发改委国土开发与地区经济研究所，石家庄市发展和改革委员会，2014)。

      (四)世界级都市圈的重要支撑区

      2008年以来，京津冀地区在国家转型发展和科学发展的要求下，开始了新一轮的发展目标和发展战略的再确认。北京提出建设中国特色世界城市的目标，自主创新、建设全国文化中心等成为发展的重要内容；天津的发展重心进一步向滨海新区倾斜；河北提出了沿海强省战略，把沿海发展和环首都发展战略作为全省的发展重点。总的来看，“世界城市地区”③已经成为京津冀地区共同发展的目标(吴良镛等，2013)。

      京津冀发展目标是具有全球影响力的都市圈，这一目标与“世界城市地区”是相互促进的，京津冀世界级都市圈离不开广阔腹地的支撑。北京、天津无疑是京津冀都市圈的核心，北京在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势，要积极引导中心城区部分功能向城市副中心和周边地区有序转移；天津要在适度发展先进制造业的基础上，加快壮大服务业，实现制造业与服务业的双轮驱动(李国平等，2014)。河北省国土面积19万

，占京津冀地区的87.2%，拥有广阔的发展空间。但是，2014年河北省人口7384万人、地区生产总值29241.2亿元，分别仅占京津冀地区的66.8%和44.3%。这充分说明河北省的发展空间和潜力还比较大，要突出战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业集聚、科技成果产业化、生态安全建设等功能，积极承接京津城市功能和产业转移，发展成为京津冀都市圈的重要支撑区。

      河北作为京津冀都市圈的重要支撑区，以石家庄为中心的中南部地区要进一步吸引人口和产业的集聚，与北京、天津形成“三足鼎立”之势；沿海地区要加快推进港口合作和沿海通道建设，带动临港产业的集聚和港城的发展；同时对重要河流的入海口、滨海湿地、优质沙滩及其周边区域实施重点保护，并结合海岸带和近海海域保护功能的实施，引导滨海休闲旅游等相关产业的发展(樊杰，2008)；张(家口)承(德)地区是京津冀的生态保护与水源涵养区域，要完善生态补偿机制，积极开展以生态保育为中心的生态建设，建设成为京津冀地区生态休闲旅游目的地、绿色制造业基地、清洁能源基地和生态产品供给基地。

      三、河北促进京津冀协同发展的战略思路

      (一)突破发展战略

      “沿海的区位条件、中部的发展水平、西部的思想观念”是河北省经济社会发展的基本特征之一。河北与京津的经济发展水平、社会公共服务等存在巨大差距，京津冀协同发展的重点和难点在河北。把握京津冀协同发展的趋势，推进经济结构调整，提高发展质量效益，加强生态环境建设，保障改善民生，坚定不移走绿色崛起之路，努力建设富裕殷实和山清水秀的河北。

      (二)产业转型与升级战略

      河北省经济发展的质量效益不高、产业结构偏重、资源利用粗放、创新能力不足等深层次问题尚未根本解决；经济运行中化解过剩产能压力空前、产业转型升级阵痛加剧、部分企业生产经营困难、财政收支矛盾突出等问题日益凸显；大气污染等严重事关人民群众切身利益的问题解决得还不够好。以结构调整和转型升级为目标，瞄准高端产品和技术高端，突出创新驱动和工业化、信息化融合，加快培育发展战略性新兴产业，着力改造提升传统优势产业，加快发展现代服务业，大力发展现代农业，努力构建竞争实力持续增强、创新能力持续提升、高附加值产品不断涌现、特色鲜明突出的现代产业体系。

      (三)承载力提升战略

      与京津相比，河北综合承载力脆弱，除土地承载力和交通设施承载力略具优势外，水资源、环境容量、能源、市政设施等承载力整体落后(张贵，王树强，2013)。河北必须大力推进节能减排，提高资源环境的承载力。要认真贯彻国务院大气污染防治10条措施和京津冀实施细则，深入落实《河北大气污染防治行动计划实施方案》，突出抓好压钢、减煤、治企、控车、降尘等重点工作。加强与京津及周边地区协作，推进大气污染治理联防联控。落实好最严格的水资源管理制度，加大重点流域、饮用水水源地和地下水污染防治力度。实施生态修复工程，着力构筑京津绿色生态屏障。

      (四)创新驱动战略

      河北省“小农意识”、“安贫乐道”、“官本位”等传统观念仍然根深蒂固，领导干部“怕掉位、怕失面子的思想很浓”，公仆意识有所淡化，“注重规模声势和形式”；“等、靠、要”的传统思维方式和行事方式仍然存在，均制约着生产力水平的释放和经济社会的全面发展。

      在思想观念、科学技术、体制机制、发展模式等领域推进全面创新，树立创新意识，营造创新环境，激发创新行为，迸发创新活力，在自主创新、合作创新和科研成果转化方面发挥示范作用；推进与京津地区等创新机构的合作，充分发挥高校、科研院所的科技资源优势，加快建立官、产、学、研相结合的创新合作机制，加快产学研联盟建设，支持有条件的企业建立研发平台，加快建立创新研发体系和科技创新公共服务平台，实现高端引领；发挥科技创新引领产业发展的作用，加强关键技术研发应用，集中力量攻克一批具有自主知识产权的共性关键技术，实施钢铁产业技术升级、制造业信息化、文化科技创新、节能减排、大气污染防治等重大科技专项，提高科技成果转化率和产业化水平。

      ①周本顺：“牢牢把握京津冀协同发展的重大机遇 努力使河北形成新的经济增长极——在河北省推进京津冀协同发展工作会议上的讲话”，2014年3月27日。

      ②习近平总书记2014年2月27日在京津冀协同发展座谈会上的讲话。

      ③“世界城市地区”，又称为“全球城市区域”，它包括国际性的中心城市和广阔腹地所形成的区域，并在此基础上存在区域内部以及地方性和全球性直接的广泛联系。“世界城市地区”表现出若干新的特征，如更大的规模、区域形态更加复杂化、内部差异性的扩大和更为密切的“全球-地方联系”。一些学者认为“世界城市地区”代表着城市发展新的阶段，在这个阶段中世界上的“世界城市地区”以复合的形式重新组织，并成为推动全球发展的新引擎。参见：任远，陈向明，[德]Dieter L

pple：《全球城市-区域的时代》，上海：复旦大学出版社，2009年，第2页。

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