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与时俱进、勇于创新是改革开放以来中国广告业发展与监管的主旋律。1978年至今将近30年的时间里，与广告业密切相关的外部经济、政治、社会、文化、法律、消费等环境都发生了巨大的变化，作为广告业三大活动主体的广告主、广告公司和广告媒体也已初具规模和特色。在此情况下，面临已经到来的第十一个五年经济发展期，研究中国广告业发展与监管战略具有重要的现实意义。
在国家工商行政管理总局、广告司、工商行政管理学会以及各省市自治区工商行政管理局、广告处(商广处)、广告协会等各级组织和领导的大力支持下，在近1年的时间里，课题组面向全国16个省市自治区发放调查问卷，实际收回有效问卷2108份(针对广告主、广告公司、广告媒体、广告受众、广告管理部门、行业专家六类对象)；专家访谈及小组座谈140多人次；查阅国内外正式出版文献1500多份，运用理论与实证相结合、定性与定量相结合的研究方法，对上述问题做出了初步研究和回答。
一、中国广告业目前存在的六对基本矛盾
1.速度与质量的矛盾
从发展速度来看，1981至2006二十六年间，我国广告行业营业额从1.18亿元增长到1573亿元，年均增长率为31.9％；广告经营单位从0.12万户增长到14.31万户，年均增长率是20.3％；广告从业人员从1.6万人增长到104万人，年均增长率是17.4％。三者的增长率都高于同期GDP的增长率15.5％(见图1)。通过计量经济模型分析可以发现，广告行业营业额的增长率与广告经营单位数量的增长率和广告从业人员的增长率存在强正相关性(见图2)。也就是说，26年来广告经营单位数量和从业人数的高速增长，直接导致了广告行业营业额的高速增长。
这说明目前中国广告业的增长属于粗放型增长，主要体现在四个方面：一是产业增长的技术含量不高。根据保守测算，在广告业的增量中，低技术含量的媒介代理型业务收入占了至少80％的比例；二是行业进入门槛低；三是广告经营单位的核心竞争力缺乏；四是行业美誉度不高。问卷调查结果显示，对于一般广告，信任程度比较低和非常低的消费者超过了39％，而信任程度比较高和非常高的消费者不到8％；对于名人广告，信任程度比较低和非常低的消费者超过了43％，而信任程度比较高和非常高的消费者仅在8％左右；只有不足19％的消费者认为本地区违法广告的严重程度比较轻，认为比较严重和非常严重的则超过26％。
2.规模与结构的矛盾
从行业规模来看，中国广告业历经20多年的高速增长，初步形成一定发展规模。截至2006年底，全国共有广告经营单位(包括广告媒体、广告公司、网站及其它兼营广告企业等)14.31万户，比上年增加1.77万户，增长14.11％；广告从业人员104.01万人，比上年增加9.97万人，增长10.6％；广告营业额达1573.01亿元，比上年增加156.65亿元，增长11.06％。我国成为继美国、日本、英国、法国、德国之后的第六大广告市场。
从行业结构来看，目前广告产业内部存在严重不平衡现象，表现为“六多六少”。
一是广告经营单位数量多，但平均规模小。以2006年为例，全国在册的广告经营单位有14.31万户，但平均每户从业人员人数只有7.3人，户均营业额为109.9万元，人均年营业额为15.12万元。在华的外商投资企业外商投资企业的户均营业额为2664.18万元，是当年全行业平均水平的24倍，是个体私营企业平均水平的68倍。外商投资广告公司总人数是15936人，占全部从业人数的1.5％，人均营业额达到83.09万元，是行业平均水平的5.5倍，是个体私营企业平均水平的14.1倍。
二是产业下游一般制作代理型广告公司多，产业上游创意策划型广告公司少。目前全国14万多家广告经营单位中绝大多数从事的是简单的媒体代理和一般的广告物料制作等工作，这也是目前广告行业恶性竞争的一个重要原因。
三是特殊商品行业广告多，一般行业广告少。例如2006年广告投放前4位的行业房地产、药品、食品(特别是保健食品)、化妆品所在行业都是新闻媒体问题曝光和消费者投诉比较多的行业(见图3)。这与成熟市场经济国家的行业广告结构具有较大差异。
四是东部地区广告多，中西部地区广告少。例如，2006年，广东省广告业营业额达到242.9亿元，占全国当年行业总额的15.44％；北京市广告业营业额达到259亿元，占全国总额的16.47％；上海广告业营业额达到265.6亿元，占全国总额的16.89％；浙江省广告业营业额达到108.8亿元，占全国总额的6.91％，上述四省市的广告营业额就占到行业总营业额的63.7％。
五是商业广告多，公益广告少。1996年，党和政府有关部门开始组织主题公益广告宣传月，此后公益广告每年发布公益广告的数量不断攀升。但与数量巨大的商业广告相比，公益广告数量极少，且质量有待提高。
六是一般广告多，优秀广告少，能够在国际上获奖的广告少之又少。目前国内企业和机构策划制作的广告质量高者不多，参与国际广告赛事的获奖作品非常少。即使是获奖的作品，也一般是外资广告公司在华分部提交的作品。真正出自本土广告公司和本土广告策划人的作品少之又少。
3.外资准入与市场反垄断的矛盾
根据我国加入WTO时的承诺，从2005年12月开始，全面放开对外资广告公司进入中国市场的限制。调查表明，跨国广告公司在广告策划水平、广告制作水平、资金规模、内部管理水平、媒介管理水平、经营理念、人力资源等方面值得本土广告公司学习借鉴(见图4)。因此，更多跨国公司的进入，为广告业发展带来资金和先进的营销理念与方法。
2005年以来，外资进入国内市场呈现加速趋势(见表1)，从表1可以看出，2006年外商投资广告企业的立项审批数量相对2005年增长了102.8％。外资大举进入国内广告业，势必引发国内广告行业洗牌。本土广告公司数量众多但个体弱小，而跨国公司的广告公司单体实力具有较强优势。此外，广告公司先进的运作理念，资本实力，充足优质广告客户源和强大的媒体购买实力等都对国内广告公司造成了强大的冲击。这必然导致广告行业内跨国广告公司逐渐占据垄断地位。
最近两年广告行业需要关注的一个现象是，跨国媒介购买机构(公司)在中国市场扩张提速。例如，2006年，阳狮媒体集团(Publicis Groupe Media)旗下全新的战略业务单位——博睿传播(China Media Exchange)正式在北京和上海成立，通过整合阳狮集团旗下两大强势品牌，实力传播和星传媒体在中国的媒介购买业务，博睿已成为中国目前最大的媒介购买公司。全球权威媒介代理评估机构RECMA的数据表明，博睿2005年的媒介代理购买量就以已经达到110亿元。跨国公司购买机构进入中国，势必会对国内媒体的管理控制带来重要影响，可能引起信息及文化安全问题。
4.人才需求与供给的矛盾
经过20多年的发展，中国已逐步建立比较健全的广告教育体系。截至2005年底，已建立了大学、中等教育、技术教育等各层次的广告人才培养体系，共有230多所高校开办广告学等相关专业(见表2)、近500所高校开办广告学等相关课程。但这并不能满足广告业快速发展的需要。
表2 中国开设广告专业的高等院校数量分布情况(截至2004年)
资料来源：课题组根据《中国广告年鉴(2005)》资料整理
广告人才需求与供给的矛盾主要表现在三个方面。一是中高级人才供给不足，这必然导致人力成本居高不下，人才流动性大。根据调查测算，目前至少有39.3％的广告公司存在优秀人才频繁流失的问题。二是人才供给方式相对单一，高校培养方式占据主导地位，广告从业人员的二次培训普遍不足；三是高校供给的广告专业学生综合素质距离广告经营单位的实际需求还有较大差距，反映出高校广告专业的师资队伍、教材体系及教学方法方面存在不足。
5.产业高度关联性与日趋边缘化的矛盾
通过计量经济模型分析，可以发现三个明显特点，一是从总量来看，1981-2005年广告业年度营业额与GDP和社会消费品零售总额存在强正相关关系(见表3)。二是从增长率来看，广告营业额的增长同样与GDP和社会消费品零售总额的增长存在强正相关关系(见表4)。1981-2005年，GDP与社会消费品零售总额的变动幅度基本趋同，广告业营业额的年均增长率分别是GDP和社会消费品零售总额年均增长率的2.18倍和2.26倍。三是从产业关联来看，广告业营业额增长与房地产、药品、食品、化妆品和汽车等14个行业的增长密切相关。这些证据表明，广告业的发展与宏观经济和其他产业的发展具有重要关联性。
说明：[**]表明相关系数在0.01水平上显著数据来源：同上
与此相对，近年来广告业却面临被逐步边缘化的危险，具体表现在六个方面。一是广告业在国民经济中的定位，始终处于游离状态。关于广告业的定位业内有多种看法。国家十一五年规划纲要中，在商务服务业中仅仅提到了一句话：“推动广告业发展。”而在其它相关文件中又有不同提法。二是广告业参与和促进关联产业发展的积极主动性不足，在汽车、轻纺、房地产、旅游等行业会议上，很少能看到广告业的主动参与。三是广告业对于自身在新经济中的地位和作用认识不足。例如2004年国家统计局发布的《文化产业及相关分类》以及2005年出台的《文化及相关产业指标体系框架》将广告业定位于文化创意产业，可是广告业自身却并没有做好准备。四是广告业在支持本土企业走出国门，参与国际市场竞争方面做得很不够。五是广告业自身参与国际广告业的交流与沟通方面做得很不够。在许多国际广告的评委队伍中，很难看到本土专家的面孔。六是广告业对于自身的认识边缘化，存在自我封闭的不良倾向。这六个方面的问题，很大程度上都是广告业自身缺乏主动参与意识造成的。
6.市场化运行机制与转型期管理体制的矛盾
作为市场化程度比较高的一个行业，广告业有着自己独特的市场运行机制。但在目前我国计划经济向市场经济转型时期，相关管理体制明显不适应广告行业发展需要。主要体现在五个方面：一是广告法律体系的滞后。例如《广告法》1994年颁布以来，广告经营创新不断，新问题随之而来，但是《广告法》却迟迟不能得到修订。二是广告监管手段与方式的滞后。三是政府在充当“市场有形的手”的时候，对于广告业的越位管理与缺位管理并存。例如对于户外广告，多个部门交叉管理；对于手机短信广告、网络游戏中的植入式广告的监督管理缺失等。四是现有媒体的管理体制没有很好解决政治职能与商业职能分离的问题。五是现有的弱小产业保护体制不健全。行业内已经有专家研究表明，如果不采取合理的产业支持与保护政策，未来大陆广告业很有可能会像从前我国台湾和香港地区的广告业一样，被外资全面垄断。
二、中国广告业的定位
1.广告业的性质定位
综合相关研究，未来5年乃至更长一段时间，广告业的定位应当是：广告业是在创意经济中占据重要地位的一类现代服务业。理由如下：
(1)现代服务业一般认为是在工业化比较发达的阶段产生的，主要依托信息技术和现代管理理念发展起来的，且信息和知识相对密集的服务行业。其基本特征可以归纳为“三新”、“四高”、“五性”。“三新”是新技术、新业态、新方式；“四高”是高技术含量、高人力资本、高附加值、高集成性；“五性”是技术性、集群性、新兴性、高附加值性、人员高素质性。
(2)目前广告业的发展，越来越多地体现出现代服务业的上述特征。广告业的发展离不开新媒体技术、新的广告形式、新的传播方式，也因而具有高技术含量、高人才成本、高的投入产出比和高的知识集成性。从目前东部地区广告企业分布状况来看，也能发现技术性、集群性、新兴性、高附加值性和高人员素质性的统一。
(3)广告业在市场调研、策划、创意、制作、发布、反馈等环节组成的闭环价值链上连接和整合着影视、网络、文化、出版、动漫制作等多个产业领域，这些技术所在行业都属于创意经济的重要组成部分。从此意义上讲，广告业在创意经济中占据重要地位。
2.广告业的发展阶段定位
依据产业发展的相关理论分析和专家调查结果，中国广告业的发展阶段应定位于成长期。理由如下：
(1)中国广告业的发展离不开其赖以存在的经济环境，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划》中指出，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，广告业的众多相关产业发展也处于成长期，因此，中国广告业虽然经过了25年的快速发展，但仍然处于成长期。
(2)从广告媒体环境来看，我国广告媒体的发展仍然处于成长期，因此广告业的发展也必然处于成长期。
(3)从广告受众特征来看，我国消费者对广告的认识、判断和维权等心理和行为尚处于不成熟期，因此，广告业发展同样不成熟。
(4)从产业发展速度来看，中国广告业虽然整体速度有所放缓，但是行业整体增长速度仍然在两位数以上，综合研究表明我国未来5年的广告业收入增速度大约在10-15％之间。
(5)从产业规模来看，虽然中国广告业的整体规模较大，但是相对GDP的比例仍然只有1％左右(特别说明：经与国家统计部门沟通，由于中国广告业收入的统计口径与GDP的统计口径不一致，所以直接计算占GDP比例的说法是不合适的，另外中国广告业的统计途径与国外也存在差异，因此不能简单进行横向比较)。
(6)从产业集中度、单个广告公司规模等相关指标来判断，中国广告业仍然处于成长期。
三、中国广告业发展的对策建议
1.发展思路
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会重要战略思想，以“积极发展，科学监管”为主线，以体制创新、机制创新为先导，以发展文化创意产业为契机，进一步拓展广告产业链，完善广告产业体系，探索现代广告运营模式，提升广告业国际竞争力，实现广告业又快又好的发展。主要体现为六个方面：(1)积极发展，学习创新；(2)培育品牌，做大做强；(3)注重创意，提升品质；(4)整合资源，集成优势；(5)完善标准，规范秩序；(6)科学监管，法制先行。
2.发展目标
(1)总体目标
广告业的总体战略目标是：到2010年，建立法制环境基本完善、广告活动主体规范经营、政府监管与行业自律并重、社会监督力量不断增强的广告业新体制；基本完成广告产业体系的合理布局，初步形成若干特色鲜明、竞争力强的创意产业集群，提升广告业在国民经济和社会发展中的地位和作用。
到2015年，建成环境更加和谐、布局更为合理、结构更为优化的广告产业体系；培育一批具有国际竞争力的中国广告企业，使广告业成为国民经济和社会发展的重要力量。
(2)具体目标
广告业具体发展目标是2015年，广告业营业额达到4586亿元(预期性指标)，相对GDP比例达到1.5％左右；形成3-5个广告创意产业集群；重点扶持20家左右具有国际竞争力的中国广告公司；新兴媒体广告营业额比重占到行业营业总额的60％左右；省级以上媒体公益广告发布数量增加到10万件次/年以上；广告中高级人才比例达到从业人员总数的10％左右。
广告业具体监管目标是：2015年，建立比较完善的广告经营活动主体诚信评价体系，建立比较完备的广告法律体系；建立更加有效的广告监管管理体制；广告行业秩序进一步规范。
3.重点任务
广告业发展的重点任务是：(1)构建广告创意产业新体系；(2)支持新媒体广告业发展；(3)探索建立现代广告运营新模式；(4)完善广告监管体系。
4.政策建议
(1)加快体制和机制创新，推动广告业积极发展
建立统一协调的广告业发展管理机制，对广告业发展进行宏观指导，负责重大问题的协调和决策。进一步理顺各部门的管理权限，各负其责，相互配合，加强对广告业的监管和指导。
明确国家广告管理机关、协会等机构的职能分工与定位，主动适应WTO的规则，妥善处理政府在广告经济活动中有为与无为的关系。
协调清理多种收费问题，逐步消除不利于行业发展的制约因素，例如目前在全国广告业开征的文化事业发展建设费，各地(相关部门)在户外广告管理中征收的各种名义的管理费用，税务部门关于广告主广告费用支出比例的限制等。
集中突破重点课题。采取项目管理方式，整合有限资源，集中力量研究解决行业发展中遇到的重要问题。
(2)加大科技创新力度，增强行业发展动力
支持广告新材料新装备的技术创新。创意设计装备的开发与升级技术，是广告业高层次的技术创新，涉及数字媒体、动漫设计等多领域技术。要利用各地已经建立的创意产业基地平台，从多渠道筹集基金，对上述技术研发进行跟踪支持。支持开发环保型广告材料，支持开发能够降低成本的替代广告材料，支持开发利用新广告材料，提高广告传播效果
推动新技术在行业管理中的应用。完善广告业基础统计技术；建立广告公司信息管理系统；建立健全广告监管全国联网数据库；建立健全广告监管绩效管理系统；建立健全广告业数据申报制度，统一广告收入申报责任人，统一数据来源和采集标准。
(3)发展产业集群，优化广告业机构
支持鼓励本土具有一定优势的广告公司、广告主或广告媒体充当价值链核心企业，整合价值链上下游相关资源，建立区域性或者业务性创意产业基地。依托广告创意产业基地发展创意产业群，依托广告创意产业群发展中国广告创意产业走廊，以广告创意走廊为基础，优化产业结构，打造核心竞争力。
依托长三角、珠三角等地的制造产业群，建立以上述地区企业为服务对象的广告创意产业集群。
广告创意产业群在基地建设上应借助有关省市已设立的创意产业园区平台；在策划制作上充分利用最新创意技术；在业务发展上应当围绕广告价值链核心企业展开；在地理布局上，应当与国家制造产业群分布、创意产业群分布基本一致，既连成一线，又各具特色，形成广告创意产业走廊。
(4)培育和壮大骨干企业，提高行业竞争力
支持广告企业通过合资、合作、发行债券、股票等方式进行融资，鼓励有条件的本土广告公司在境内外上市融资，规范发展，提高行业竞争力。
会同相关主管部门，支持以三类广告活动主体中某两类或三类为核心，通过合资、合作、相互参股等方式组建紧密型广告集团或者广告价值链，形成广告行业的中坚力量。
同时，以上述企业为中坚，推行健康增长模式，在企业发展与行业自律方面发挥标杆和表率作用，规范行业秩序，提高行业整体竞争力。
(5)加强法制建设，完善广告法律体系
适应广告业的发展变化，积极推动《广告法》修改完善；围绕修改后的《广告法》，对全国各省市地方法规和相关行业配套法规进行集中梳理，补充有关法规，修订有关条款。
统一广告监管执法标准与操作规范，保证依法行政和依法监管的效率和效果。
(6)完善监管体制，进一步规范广告业发展
探索完善广告业“政府监管、部门配合、行业自律、社会监督”的监管体制。
建立广告公司诚信经营的评价体系，建立市场退出机制，规范行业秩序，优化行业环境，提升行业诚信度。
优化广告管理流程。建立广告监管快速反应机制。创新广告监管方法和工具。充分依据有关法规条款，严格监管，从重处罚，提高广告违法成本。发挥行业协会在组织广告活动主体、促进行业发展，加强行业自律等方面的作用。
协调有关部门，向大众普及广告素质教育，提高普通消费者对于违法广告的辨别能力。降低维权成本，提高消费者监督广告的热情和能力。
(7)继续加强对外开放与交流，不断拓展发展空间
允许外国广告公司以独资身份进入中国广告市场，重视外资广告公司对于本土广告业发展的影响。依法规范外资广告企业在中国市场的经营行为。
支持国内广告经营单位参与高层次国际广告赛事，推动国内广告业与发达国家和地区的广告业交流合作，鼓励国内广告企业参与国际市场开拓。
(8)加强人才培养与交流，扶持广告业发展
优化广告教育结构，扭转职业教育和广告教育层次参差不齐的现状。加强高校广告师资力量和教材体系建设，创新广告教学方式，促进现代科技在广告教学中的运用。
以广告创意产业基地为依托建立广告实务型人才培养基地。
建立专门的行业专家库，对重点地区、重点领域、重点企业广告现象与问题进行跟踪分析，帮助政府有关部门进行决策参考。
落实广告专业技术资格认定工作。建立广告专业技术资格认定组织体系，组建技术资格评定专家委员会，编制专业技术培训教材，有序推进广告专业技术资格培训，稳妥细致做好技术资格认定评审工作。
加强广告业管理队伍建设。
建立广告人才数据库系统，建立人才信息档案，为广告业发展提供人才服务支撑。
总之，“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位。对于中国广告业来说，既是难得的机遇，也是严峻的挑战。面对经济、政治、社会、文化、法律、市场等多种环境的转型，中国广告业的发展思路需要与时俱进，不断创新。课题组相信，通过集思广益，科学规划，有序推进，中国广告业一定能够在世界广告业中走出自己的稳健，走出自己的特色，走出自己的辉煌！