摘要：规划实施是城市规划工作的重要环节，是落实空间规划、实现规划目标的手段和保障。以欠发达地区的代表城市—河南新乡平原新区为例，从市场主导下新区建设中暴露出的诸多问题出发，探讨影响欠发达地区新区规划实施的关键因素在于动力、经济、土地、导控及技术因素。以此为基础，结合平原新区既有的背景条件，借鉴国内外新区建设的经验和教训，分别从转变开发模式、重配土地资源、规划协同导控、完善保障机制等方面，提出规划实施的策略和建议，以有力高效的指导新区的开发建设。希望平原新区规划实施的实践能为其它欠发达地区城市新区的规划实施带来一定的指导和借鉴意义。
关键词：欠发达地区、城市新区、规划实施、平原新区
1.前言
随着我国城镇化水平的高速发展，各类型的城市新区如雨后春笋般在全国遍地开花。不论是大城市，还是中小城市，不论是东部沿海发达地区还是中西部内陆欠发达地区，不论是为解决“城市病”，还是为促进“城镇化”，建设新区不再是“热潮”，已成为一种普遍的城市现象。
回顾这些新区建设，即便有成功实施的浦东、曲江新区，但更多新区仍未成熟，城市建设相对滞后，规划实施难进行。如何推进新区的规划实施？本文以平原新区为例，对其规划实施的非正常现象进行分析和再思考，探讨影响欠发达地区城市新区规划实施的影响因素。同时，结合国内外新区建设的实践，重新探讨新区规划实施的路径。
2.欠发达地区规划实施的影响因素分析
2.1.“欠发达地区”的定义与特征
所谓“欠发达地区”，它是和发达地区相比较而言的。在百度百科里定义为“指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域。”
我国地域空间上，欠发达地区包括湖南、湖北、江西、河南、山西、安徽、四川、陕西、广西、宁夏、新疆、甘肃、青海、云南、贵州和西藏。这些地区一般表现为社会封闭，思想落后，市场观念淡薄，教育水平低、生态环境脆弱、地区的经济和社会发展受限。因此：经济贫困、社会贫困和生态贫困是欠发达地区的主要特征。
2.2.欠发达地区新区建设的主要问题——以平原新区为例
图2.1 平原新区区位图
平原新区隶属河南新乡，是欠发达地区的典型代表。新区位于黄河大桥以北，与郑州一河之隔，三座桥梁相连。距郑州市中心火车站20公里，新乡市中心45公里，焦作市中心35公里，居三市交会中心（图2.1）。
2.2.1.建设信心不足，意向入驻的企业流失
平原新区自2003谋划至今，经历了十多年的规划与建设，虽取得了一定的成绩，但城市建设仍处于起步阶段，新区建设依然信心不足。
截止2012年4月，新区仅完成部分主干路网的建设，中央生态湖、规划展厅、农商新天地、污水处理厂以及部分省科技机构建成并投入使用，以大型公建、先行产业为主导的建设项目如华兰生物医药、富士康原瑞电池等正在逐步开展，新区总建设量仅占总用地的20%（图2.2）。
图2.2 平原新区现状建设情况
新区建设成效不明显，大量意向入驻的开发商和企业流失，包括新区的开发主体泛华建设集团。在与新乡签订合作协议，编制完成《平原新区系统规划》、《平原新区产业规划》等一系列规划，以及历经两年完成中央生态湖的建设之后，泛华集团撤出了平原新区，致使新区处于两难局面。
2.2.2.编制规划较多，缺乏指导实施的规划
建设过程中，新区编制的相关规划多，包括总体规划、各类详细规划及专项规划，但缺少最重要的、用于管理审批并指导规划实施的控制性详细规划。
新区经审批的法定规划仅有《原阳县城乡总体规划（2010-2030）》，土地出让、城市建设都以其为前提和基础，也以此审批各个出让地块的详细方案。各地块详细方案设计无可厚非，但落实到整个新区，城市形态缺乏秩序和完整性。这种跳过《控规》直接以《总规》指导方案设计的城市建设方式，是一种粗犷式的管理模式，不利于城市的健康发展。
2.2.3.圈地行为泛滥，开发商把控主动权
平原新区选址项目中除了少量用地开始施工，绝大多数用地仍处于闲置状态，新区的圈地行为比较严重（图2.3）。
开发商以少量的定金取得新区土地，却搁着等待时机成熟再开发，或伺机炒作等待土地增值。开发商把控着这些用地的主动权，而城市管理者相对比较被动，也致使平原新区建设推进缓慢。
图2.3 平原新区项目选址情况
2.2.4.技术水平有限，高品质建设无法保障
一方面，新区管理人员的专业水平有限。在审查开发商提供的方案时，从微观入手，关注建筑形态、屋顶形式、建筑色彩，忽略了整体的城市空间形态。另一方面，规划局负责新区相关规划工作的技术人员少，包括局长在内的三个管理人员，不仅要组织新区各类规划的编制工作，同时也要负责建设项目的选址、定点、审查规划设计总图，参与详细规划的评审、建设工程设计方案等。
2.3.欠发达地区新区规划实施的影响因素
深入剖析平原新区规划实施主要问题的本质原因，归纳影响欠发达地区新区规划实施的重要因素在于动力机制、经济条件、土地资源、规划导控以及技术水平。
2.3.1.动力因素
强烈的动力机制是新区建设的前提条件。我国新区建设的动力来源于三个方面：城市自身发展的需求、重点区域发展战略的需求以及某些政治因素的主导。任何一方面动力不足都会影响新区建设的顺利推进。
平原新区的提出源于区域发展的需求，但有别于国家成功建设的天津滨海新区，其区域优势、政策支撑以及城市自身条件较薄弱，城市建设动力不足。
（1）区域优势较弱，竞争力不强
2009年以来，河南省先后设立了郑州、开封、平原等15个新区，数量之多，政策优势逐渐减弱，新区之间的竞争压力加大。平原新区南部的郑东新区规划面积150平方公里，处于快速建设阶段，新区虽已形成，但人气与活力不足（图2.4-1）；北部新乡处于城市外扩蔓延的建设阶段，亦未成熟（图2.4-2）。位于两者之间的平原新区，在城市经济、公共服务，亦或是享有的政策都不如郑州和新乡，城市的吸引力较弱。
图2.4-1 快速建设中的郑东新区图2.4-2 蔓延扩张的新乡
（2）自身基础条件的限制
平原新区隶属新乡，却距新乡市中心45公里，属于飞地型新区，空间上的距离致使其不可能依托老城发展，必然要求自身建设成完整的系统。然而，规划50平方公里空间范围内人口仅9.8万，人口基数小，对未来城市人口的聚集带来很大压力，而城市建设在剥削优美环境的同时也带来了大量的失业人口。因此，人口少、用地多的基础特征在给新区创造机会的同时，也限制了新区的建设发展。
2.3.2.经济因素
国内外新区规划实施经验表明：能否筹集足够的资金是直接关系新区规划实施成败的关键。平原新区规划实施之所以出现上述种种问题，最直接的原因还是资金的缺乏，其它众多欠发达地区新区建设亦如此。
（1）经济实力有限
2012年全国省域经济综合竞争力评价结果显示：河南排名第十五，处于全国综合竞争力的中游区，其经济总量为9810.14亿，全省人均GDP为31753.45元，低于全国平均水平，属经济不发达地区[1]（图2.5-1）。
新乡GDP总量排在河南省第五位，人均GDP在省内排名第十一位，处于省内中下游水平（图2.5-2）[2]。不论是在全国还是河南省内，新乡都属于经济贫困区，政府财政拨款建设新区的实力有限。
图2.5-1 河南省地级市GDP排名（亿元）图2.5-2 河南省地级市人均GDP排名（美元）
（2）融资渠道单一
新区采取了私人资本参与的融资渠道，但效果并不乐观。一是参与的私人企业之间缺乏招标与竞争，政府选择优质企业的权利较小。二是由于融资渠道的单一，政府承担着企业撤资后建设资金紧张的巨大风险。泛华集团的进驻，原本可加速新区的开发建设，但其中途撤离反而影响了新区的开发。因此，多渠道的融资方式也是影响新区实施的重要因素。
2.3.3.土地因素
土地是新区空间建设的基本物质平台。对于经济欠发达地区，土地资源恰恰是新区建设的最大优势。因此，有效配置土地资源是新区建设成功的重要因素。
50万人的平原新区未来是一个功能完整的城市。然而，新区的圈地行为忽略了预留足够的土地空间以满足不同的城市功能。此外，土地价值高的中央生态湖周边被低密度的地产开发占据不仅影响城市空间形态，更是一种不合理的土地资源调配方式（图2.6）。
大量的圈地行为以及土地的非集约化发展，使平原新区走向了粗犷式发展的道路，与现阶段提倡的土地集约高效开发的理念相悖，也使得大量土地的使用与城市功能不匹配，不利于城市的可持续发展。
2.3.4.导控因素
规划实施的导控是指导空间落实的直接要素，它包括设计控制和管理把控，两者相辅相成、缺一不可。要保证完整、高品质的城市空间形态落实到城市建设中，导控因素必不可少。
图2.6 中心区低密度居住区开发示意
我国城市规划体系中，最直接且最有效指导城市建设的规划仍然是具有法律效率的控制性详细规划，而平原新区恰恰缺少此规划。开发商以总体规划为基础拿地编制详细规划，缺少对城市及周边环境的考虑。
图2.7 绿地集团方案示意
没有控制性详细规划，也就缺少管理审批的依据。在这种既没有规划依据，又没有审批依据的情况下，绿地集团的地产开发为满足地方规定居住容积率不小于1的要求，中间设置别墅，沿路设置高层的方案（图2.7）审批通过是在情理之中。
2.3.5.技术因素
技术贯穿在新区策划、城市运营、规划设计以及实施建设等整个过程中，任何一个环节技术不到位，都会导致新区建设的失败。
从规划的角度来分析平原新区审批通过的众多详细方案（图2.8），方案设计基本没有原则性的错误，但众多方案自身缺少特点，更不用说创意和特色，方案也未体现平原新区打造科技生态城的目标。目前新区开展的核心区城市设计，规划理念及方案设计都是高质量的，但规划能否落实，下阶段管理技术的把控是关键。
图2.8 新区现有详细方案设计示意
3.规划实施策略与建议
从影响规划实施的因素着手，结合平原新区既有的现实背景，学习和借鉴国内外新区规划实施的经验和教训，尝试提出指导平原新区规划实施的策略与建议。
3.1.寻求适合平原新区的开发模式
3.1.1.开发模式向“政府-市场协作型”转换
2010年，泛华建设集团与平原新区签订合作协议推进新区的整体开发建设，这也意味着平原新区走的是市场主导型的新城开发道路。然而，实践中暴露的问题使得新区的规划实施承担着巨大风险，新区的开发建设纯粹以市场为主导是不可行的。但是，平原新区自身动力、经济、技术因素的限制又不足以支撑政府主导开发。因此，过分的依赖市场或者政府某一方的开发模式不适合平原新区，“政府-市场”协作型的开发模式才是平原新区建设的适宜途径。
香港在新市镇建设中采取了“政府一市场”协作型的开发模式。新市镇的建设由政府统一协调，编制相关规划、开发建设计划以及新市镇的控制性详细规划。整个过程中，规划设计由政府规划署负责统筹，建设实施由拓展署负责推进，具体建设由香港政府推动私人机构参与。大型基础设施的建设采用政府控股、市场经营的模式，即政府拥有基础设施的全部股权，由经营公司以商业形式经营，经营公司可以获得政府的补贴和优惠条件。经营公司的董事会成员由政府任命，鼓励民间资本参与，以整合政府和市场的力量，确保了规划的实施以及新城的有序开发[3]。
学习和借鉴香港的经验，平原新区该阶段必须发挥政府在开发建设中的角色，明确并充分发挥各部门的职能，避免由市场主导规划建设产生的问题，降低新区建设的风险。
3.1.2.融资渠道向多元化转变
平原新区凭借政府自身财力显然难以承担所有的建设项目，新区发展的关键还得依靠融资。但前期建设暴露出的弊端要求平原新区必须调整现有单一的融资模式向多元化的融资渠道发展。
（1）寻求金融机构的贷款支持。政府应该做好新区建设的工作，积极争取向省内外银行贷款，获得省内金融机构的融资支持，甚至可放眼境外，争取世界银行、亚洲银行的支持等。昆明利用世界银行贷款综合治理滇池、通过国际金融机构的支持，建设新区基础设施，取得了良好成效[4]，值得学习。
（2）项目融资。这是投资银行的一项创新型业务，主要依赖于项目的现金流量和资产，以项目的资产作为抵押，把项目预期收益作为偿还债务的主要来源。对于新区一些大型工程项目，如310省道的改建、107复线的调整等可采取该方式。
此外，还可通过资本市场运作，将大量社会闲散资金引导到新区建设中；或者采取BOT、TOT等方式融资。
3.2.重新调配平原新区的土地资源
3.2.1.清理整顿并收回不合理利用的国有土地
图3.1 政府设想实际运行
新区过度的“圈地现象”助长了土地市场的投机行为，更影响平原新区的正常开发建设。新区应大力杜绝圈地行为的发生，对现状土地进行清理整顿，将已圈地且与城市发展不一致的国有土地，政府可高价收回，重新配置新区的土地资源。
众所周知：曲江新区在建设的历程中，政府曾设想：外资建设、外商经营、服务外宾，将土地分割为52个商业项目，逐一“招商引资”，以期利用外部民间资本完成开发，最终实现城市价值的提升。而在实际的运行中，投机商通过投入少量资本获得政府批文，申请银行贷款之后以高价转让，获取高额差价（图3.1）。这种囤地圈钱的行为导致政府对土地失去控制，六年内共融资6000万元，基础建设项目仅完成一条路和芙蓉园里的半个湖，曲江陷入僵局。直到《曲江宣言》的提出，政府重新制定曲江新区规划，并开始对区内土地进行清理，三年时间里高价收回国有土地使用权，以市场化手段完成了清理整顿[5]，并塑造了国内新区的典范。
借鉴曲江新区的经验，平原新区收回的土地资源应该根据《平原新区总体规划》重新调配，将用地与城市发展功能结合，以适应城市发展的需求。
3.2.2.采取市场招投标方式招商提升土地价值
2007年出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让[6]。但实际上，平原新区绝大多数用地未招标挂牌出让。
为了确保平原新区宝贵的土地不被长期圈占、摞荒闲置，建议政府对新区土地，特别是重点地区的经营性土地采取招标挂牌的方式出让。这些重点地区的经营性土地包括中央商务区、行政中心区、凤栖湖商业服务区以及核心区内的商品住宅等，严格在市场机制作用下，采取招拍挂的形式出让，以充分发挥土地价值。
3.3.充分发挥不同导控手段的作用
3.3.1.加强控规与城市设计的协同导控
图3.2 重点控制区
为了保证平原新区的空间品质及有序的开发建设，规划在以往控制体系的基础上，更加强调城市设计的作用，避免“纯技术”的指标管理。通过控规与城市设计的协同作用，分层次、分区域编制管理审批的模式来高效引导和控制新区建设。
规划将新区强制性与引导性控制要素分别落实到控规的分图及城市设计导则中，两者共同指导规划审批。同时把核心区分为一般控制区和重点控制区进行导控（图3.2），根据不同的分区建立相应的实施机制。
重点控制区是功能混合区，能够塑造丰富多样的空间环境，是城市中的标志性节点和城市名片。这类地区的控制在遵循常规控制的基础上，强化其开发设计指引、空间结构指引、公共空间、建筑设计及交通组织指引（图3.3）。一般控制区是功能形态较为单一的区域，处于城市非核心地带，功能以居住或公共服务配套为主，其控制遵循常规性的控规与城市设计要求，通过控规分图和设计导则指导城市建设。
图3.3 重点区控制示意
3.3.2.把握弹性以协调利益的博弈与平衡
平原新区的利益冲突点集中在管理者与开发商，如何平衡两者的利益是保证新区高品质环境的关键。规划尝试通过弹性控制来协调各方利益。
“弹性控制”体现在：一是用地功能的兼容控制。为了确保城市产业项目的进驻，规划在不影响城市发展的基础上，允许部分一类工业用地兼容二类工业用地；对城市重点战略地区，如中央生态湖北侧行政中心区，用地为商务设施用地兼容商业用地；核心区南侧科研用地，现状为厂房式的办公用地，考虑远期城市发展需求，兼容商务设施用地。二是开发强度的区间控制。在常规用地控制容量上限的基础上，同时控制新区用地开发的下限，发挥土地高效集约利用，同时也保证城市的整体空间形态。
3.4.完善新区规划实施的保障机制
（1）定期的技术培训，培养平原新区的专业技术人才
平原新区在城乡规划主要工作岗位上的管理人员对内容专业化，缺乏形象内容，大量的数据显示地块开发指标的控规分图，很难完全读懂。所以对规划实施管理人员的技术培训就显得尤为重要，尤其是对于具体操作的管理人员来说，加强城乡规划学科基本理论和技术的培训，提高其对规划成果的“阅读能力”，不仅可以提高工作效率，还能防治城乡规划盲目实施问题的出现。
（2）制定相关的优惠政策，提升平原新区的吸引力
为进一步推进平原新区规划实施的顺利开展，政府在财政税收、土地利用、设施配套、住房建设、吸引人员入住新区等方面也应制定相应的政策。例如，在吸引人口和产业的优惠政策方面，可在规划实施初期采取建造简易低廉住宅等措施。在土地政策方面，可尝试制定“土地强制征用”的相关法律政策。
（3）增加规划实施的评估反馈机制
在平原新区建设的初期阶段，完善规划实施的评估反馈机制显得尤为重要。新区首先要健全新区管委会下属各职能部门间的信息反馈、规划局内部的信息反馈、规划局与开发商间的信息反馈以及保证公众对规划实施的信息反馈。此外，新区也要定期对建设项目进行评估，通过评估与反馈实现对于实施实践经验的总结，为平原新区后期的规划实施工作打下良好的基础。
4.结语
项目组在编制《平原新区控制性详细规划与核心区城市设计》的过程中，深刻感受到平原新区城市建设的困难以及项目自身的难以推进。因此，在项目继续推进的阶段，基于平原新区前期规划实施暴露出的主要问题，论文分析了规划实施的影响因素，对症下药的提出解决策略与建议，并在项目后期给予实证性的应用，以高效的指导规划实施并推进新区的开发建设。
当然，平原新区只是众多欠发达地区的典型代表之一。我们有理由相信新区所面临的问题不再是其自身特有的现象，而上升为欠发达地区城市
新区的一种普遍现象。借助于平原新区的实际案例，论文也希望为欠发达地区城市新区的规划实施探寻一条可行性及适宜性的道路。
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论文作者:陈君丽
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第22期
论文发表时间:2018/11/14
标签：新区论文; 平原论文; 城市论文; 政府论文; 土地论文; 新乡论文; 欠发达地区论文; 《建筑学研究前沿》2018年第22期论文;