关于政府采购管理工作若干重要问题的思考，本文主要内容关键词为：政府采购论文,管理工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1996年我国开展政府采购工作试点以来，特别是《政府采购法》颁布实施以来，政府采购管理工作经过探索、试行、总结、推广、完善等过程，现已进入稳定发展阶段。2005年全国政府采购规模达到2927亿元，比2004年增长37％，是1998年的94倍。湖北省2006年实现政府采购规模97.9亿元，是2001年的7.5倍。政府采购制度改革推动了制度创新，有力地促进了惩防腐败体系建设，同时通过政策扶持和示范，有效地促进了社会经济的宏观调控。温家宝总理在2007年十届人大五次会议上所作的《政府工作报告》中指出：“完善自主创新激励机制，落实鼓励和支持自主创新的财税政策、金融政策和政府采购制度。”今后一个时期，政府采购工作应以温家宝总理指示为指导思想，巩固政府采购工作成绩，切实解决政府采购管理工作中的一些重要问题，进一步推动政府采购制度改革向纵深发展。本文拟对政府采购管理工作中的若干问题提出一些思考与建议。
一、关于规范
规范是政府采购改革的一项重要目标，是政府采购工作的生命，在深化政府采购改革过程中，在上规模的同时，要围绕规范化建设，采取切实有效的措施和方法，进一步提高改革的质量和效果。从政府采购制度特点出发，其规范包括文件规范、程序规范和环节规范三个方面。
1.文件规范。采购文件是政府采购工作的载体，要保证其规范。一是格式要统一。招标、竞争性谈判、询价等不同方式的文件要统一，招标公告、标书、评分表、中标公告、合同等文件格式要统一。二是措辞要严谨。对采购文件要精心琢磨，做到严谨、易懂、易操作，切忌模棱两可，意思含糊，使人产生歧义。三是内容要合法。采购文件的内容要符合法律法规和制度的规定，每条内容都要有制度依据，不能心怀侥幸，冒险违规，打擦边球，更不能出现歧视性、倾向性内容。
2.程序规范。确保程序规范是政府采购工作的最基本要求，程序规范与否是政府采购活动成败的关键。首先要制定操作规程。按法律法规制度的要求，制定操作程序，并将程序公开。如公开招标规程、竞争性谈判规程、询价规程、单一来源采购规程等。规程中要明确时间限制、地点设置、咨询渠道、手续办理程序等。其次要严格按制定的规程操作。按下达计划、采购公告、制定标书、开标、评标、定标、中标公告、合同确认等步骤依法运行。第三要确保重点程序的监督检查。一是时间限制。必须按规定挂满时间，不能随意缩短时间。二是采购方式。确定的采购方式一般不能随意改变，如要改变必须按规定报批。三是评委抽取。必须随机抽取，严格保密，并检查评委的公正性，对分数进行分析，对于异常的分数应研究并提出处理意见。四是合同履行。对合同履行要跟踪检查，确保采购结果落实到位。五是质疑投诉。妥善处理质疑和投诉。
3.环节规范。政府采购过程可以分为需求环节、招标环节、投标环节、评标环节、中标确认环节、履行合同和验收环节等6个主要环节。在程序规范的基础上要确保环节的规范。在需求环节，应提供公平、准确、符合客观实际的需求，不得设置特殊的技术参数，不得抬高或降低门槛，不得设置技术陷阱，不得模糊技术要求。在招标环节，采购代理机构应发布明确的招标信息，印发规范的招标文件，按监管机构下达的采购方式制定采购方案。在投标环节，供应商应根据招标文件制定标书，在规定的时间内提供标书。在评标环节，应保证评标委员会的公正、公平。采购人和采购代理机构不得干扰、诱导评委，评委不得出具不适当意见。在中标确认环节，应按法律法规规定和招标文件约定确定中标供应商，采购人应及时确认中标结果，采购代理机构应及时公布中标结果，并妥善处理质疑事项。在履行合同和验收环节，采购人要及时与中标人签订合同，并按约定按时履行合同，不得刁难、拖延。
二、关于效率
实行政府采购制度以来，政府采购效率一直是社会各界，尤其是采购人所关注的焦点。政府采购周期长、效率低成为社会议论的热点。效率一般是指在执行一项措施、政策或制度的过程中，所费与所得之间的对比关系。就政府采购而言，其效率可从微观效率和宏观效率两个层次上来衡量。微观效率是就具体的采购行为而言的，采购花费的资金成本越少，时间越短，微观效率就越高。宏观效率分为规模效率、人员效率、政策效率和管理效率。其中，规模效率是指政府采购在整个财政支出或国民生产总值中占有一定比重时，政府采购的节支效率才能很好地发挥出来。人员效率主要是对政府采购人员素质和人均采购额的大小进行衡量，政府采购人员素质越高，人均采购额越大，人员效率也就越高。政策效率主要是看政府采购政策是否科学、是否适用。管理效率主要适用于评价政府采购管理体制及机制是否高效。
目前社会主要从微观效率上对政府采购制度进行评价，而没有从宏观效益上去考虑。从微观效率上看，政府采购周期长，对比传统的采购方式效率低是客观存在的。未实行政府采购制度之前，因为没有相关制度和程序的约束，采购人直接到市场购买即可，一手交钱一手交货，因此采购时间较短，效率相对较高。政府采购制度的建立增加了采购程序，意味着采购过程较未推行政府采购制度之前要长。所以，政府采购周期长是制度设计本身所付出的代价。但是，从宏观效率来看，政府采购在保证政府采购制度的价值诉求、实现公共利益最大化，保证政府采购效益、实现社会公平等方面起到了巨大的作用，相对传统采购方式，其宏观效率大幅度提高，真正体现了政府采购制度的政策功能、效益功能。
尽管如此，提高政府采购微观效率仍然是政府采购的工作任务。政府采购微观效率，一般是指工作量与工作时间的比率，即采购量和采购作业时间的比率。那么，提高政府采购微观效率就可从增加采购量，减少采购作业时间等方面来进行。
1.增加采购量。主要有两种方法：(1)捆绑采购。即将各单位申报的采购计划捆绑，定期采购，对于通用类货物如汽车、计算机，可采用1个月或1个季度采购一次的方式。(2)区域联动。对于通用类货物可采用市县联合、县县联合等方式，打破条块界线，统一招标，资源共享。
2.减少采购时间。从理论上说，减少采购时间是有限的，完成规定程序的时间是不能减少的。但可在法律法规制度框架内，优化运作程序，系统地、平衡地提高各个环节的运行效率。在此基础上，建立电子化政府采购系统，推行电子化政府采购，从根本上解决政府采购运行时间问题。电子化政府采购系统主要包括采购信息发布系统、电子招标系统、电子订货系统、电子合同管理系统等。建立电子化政府采购系统是我国政府采购工作的发展方向，它的作用不仅在于节约采购时间，提高采购效率，还增加了透明度，降低了价格和管理成本。目前，德国要求从2006年1月起，联邦一级政府的所有通用货物和服务必须通过政府统一开发的电子平台采购。韩国已形成了由电子招标、电子订货、电子合同和电子支付构成的一个完整的电子化政府采购系统。墨西哥2003年实现政府采购的网上订货，如今电子化政府采购占总采购量的70％以上。
3.协议供货。协议供货办法，是指通过统一招标，定品牌、定价格、定期限、定服务条件，并以协议形式固定下来，然后通过文件形式将相关内容告之各采购单位的一种采购办法。协议供货一是减少重复招标，降低采购成本；二是满足采购单位使用的多样性和及时性；三是规范采购行为，提高采购效益和效率。协议供货制度是建立在公开招标方式上的一种采购办法，它具有一次招标、多品牌中标，采购人可随时多次采购的特点，实现了政府采购的规范、效益和效率三者的最佳结合。
三、关于政策功能
《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括环境保护，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”这是政府采购制度发挥政策功能的法律依据。政府采购的政府主体性和社会公共性特征，决定政府采购不仅仅是完成公共物品的采购任务，也不仅仅是节约政府财政资金的问题，而是必须从社会公共大局出发，围绕国家要实现的总体社会经济目标，通过政府采购政策性手段，实现一种全方位、系统的公共服务目标。
1.促进自主创新。自主创新是关系我国社会经济发展大局的问题，可以说，在现代市场经济社会，自主创新能力直接决定国家经济竞争力，成为经济发展的主要根基。政府采购作为一种公共采购模式，有责任从公共利益出发，通过优先、优惠、强制采购自主创新和具有知识产权的产品和服务，激励自主创新事业的发展。政府采购中政府的主导作用，决定政府可以通过政府的政策能力达成激励自主创新的目标。政府可以通过相关法律政策的强制性规定，促使政府部门投资与消费发生的采购，必须优先优惠采购自主创新产品和服务。政府采购在激励自主创新方面的功能作用，并不仅仅限于政府政策和政府资金的直接影响，更重要的是能够充分发挥政府在社会中的示范和引导效应。政府在自主创新方面的优先、优惠政策措施，在影响供应商的生产与消费行为的同时，也会对其他社会主体的采购行为产生示范和引导效应。实际上，政府采购的示范效应可能大大高于政府采购政策与资金本身所发生的直接作用，形成一种正向的倍数影响效应。
为贯彻落实国务院有关文件规定，发挥政府采购对自主创新的促进作用，财政部2006年发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》，对各级财政部门落实促进自主创新政府采购政策提出了指导意见。意见要求，各级财政部门要认真研究构建政府采购自主创新制度体系，并配合科技等部门推进自主创新产品认定体系建设工作；积极探索政府采购环节中体现自主创新政策要求的有效方法；在一定采购范围内或选择一些采购项目进行试点，在采购文件的制定和评审方法上，可增加优先采购自主创新产品的具体条件、优惠幅度等；采购活动中树立国货意识，提出针对采购人和采购代理机构的相应要求，为建立购买外国产品审核体系和进口产品管理办法创造条件，并研究建立对采购自主创新产品的有效激励机制。
政府采购促进自主创新的功能可以从以下方面实施：第一，加强预算控制，优先安排自主创新项目。采购人在编制年度部门预算时，应当标明自主创新产品。财政部门在预算审批过程中，在采购支出项目已确定的情况下，优先安排自主创新产品的预算。第二，自主创新优惠采购。对于自主创新和拥有自主知识产权的产品和服务，政府可以以高于其他同类不具有自主创新产品的价格采购。以价格为主的招标项目评标，在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品。其中，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除。自主创新产品企业报价不高于排序第一的一般产品企业报价一定比例的，将优先获得采购合同。以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分因素并合理设置分值比重。第三，自主创新优先采购。经认定的自主创新技术含量高、技术规格和价格难以确定的服务项目采购，可以在报经财政部门同意后，采用竞争性谈判采购方式，将合同授予具有自主创新能力的企业。第四，实行唯一性采购。对于一些涉及军事机密和国家安全的产品或服务，或对于国民经济发展、对于某个行业发展等具有决定性作用的自主创新产品，采用单一来源方式采购。第五，固定比例规定。国家重大建设项目以及其它使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，应该将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件，并明确采购自主创新产品的具体要求。在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60％。不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。第六，首购和订购。国内企业或科研机构生产和开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，政府进行首购，由采购人直接购买或政府出资购买。政府对于需要研究开发的重大创新产品或技术，应当通过政府采购招标方式，面向全社会确定研究开发机构，签订政府订购合同，并建立相应的考核验收和研究开发成果推广机制。
运用政府采购机制激励自主创新是一项复杂的工作，它需要多方面的配合和共同的推进。首先需要建立严密的自主创新产品和技术的界定体系，避免实际操作中因为界定不明而出现问题；其次是需要建立客观公正的自主创新的评价与评估标准体系，包括评价标准、评价和认定机构，以及评价认定机构的权利责任体系。
2.倡导绿色采购。所谓“绿色采购”，是指法律承认的国家机关、事业单位和团体组织等利用财政性资金进行采购时，在技术、服务等指标同等的条件下，优先购买对环境影响较少的环境标志产品。通过政府绿色采购，引导全社会的可持续消费，是国际上应对可持续发展的一个重要战略。2002年联合国全球可持续发展峰会的声明中明确提出，“有关国家和地方政府应推动政府采购政策改革，积极开发、采用环境友好产品和服务”。
事实证明，由政府机构推动绿色采购是卓有成效的，欧洲委员会2004年3月31日正式启用了“政府绿色采购手册”。美国1991年发布总统令，规定政府采购绿色产品清单；加拿大的环境责任采购法案要求政府使用环境标志产品；日本2001年开始实施绿色采购法；韩国2004年底颁布了鼓励采购环境友好产品法。
我国财政部和国家发改委2004年发布了《节能产品政府采购实施意见》，并发布了《节能产品政府采购清单》，2006年财政部和环保总局联合发布了《关于环境标志产品政府采购实施意见》，并于2007年发布《环境标志产品政府采购清单》。这是我国充分发挥政府采购政策，倡导绿色采购的举措。必将给我国经济和社会带来巨大影响。
政府绿色采购的实施方式需要在实践中不断摸索，根据世界各国的做法，大致有绿色清单法、绿色标准法、绿色权值法、绿色优惠法、绿色成本法、绿色资格法、周期成本法等方法。
四、关于国货
《政府采购法》第10条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。购买本国产品是世界上实行政府采购制度的国家制定政府采购法的基本原则和主要目标，目的就是通过立法保护国内政府采购市场，保护国内产业，支持本国企业的发展。
1.《政府采购法》规定要求采购国货的原因。
(1)政府采购性质的需要。政府采购作为政府支出的安排和使用，是公共管理支出的一个重要手段，是政府特殊的宏观经济调控工具。政府采购考虑的不仅包括产品的性价比，更承担着支持发展民族产业的重任，支持国货理应成为政府采购工作的重点。
(2)国际惯例。美国利用政府采购实现了多项社会经济目标。一是购买美国产品。美国国会于1933年颁布了《购买美国产品法》，要求美国联邦政府采购要购买美国产品，并明确原产地规则界定美国产品。二是扶持中小企业。10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6％，小型企业为12％。三是其他目标，包括提供就业机会，保护特殊产业，对外限制等。德国尽可能地将采购合同授予本国企业。据欧盟通报，在1995年至2003年间，德国多次将地方政府污水处理和能源供给项目，采用单一来源方式将合同授予本地企业，而未在欧盟范围内公开招标。2003年德国内部97.4％的合同授予了本国企业。日本充分利用国内法律和WTO规则保护本国企业。在政府采购协议中利用例外条款，制定保护措施，默许地方政府和特殊法人采用不公开、不公平的做法保护本国企业中标。日本保护本国产业的例外条款主要有三项：一是以有偿转让为目的取得的货物或为转让该货物所必须直接确定的服务合同；二是以防卫厅经费采购的货物合同；三是货物采购合同或者特定服务采购合同涉及国家秘密的。规定以上例外项目不适用日本政府采购法律，可以不履行WTO《政府采购协议》规定的公开招标义务。法国将60％份额的政府采购合同授予中小企业。印度政府规定，政府各级官员，包括总统和总理在内，都必须使用国产汽车，严禁使用进口汽车。
(3)国家安全需要。许多产品涉及到国家安全，如军事、安全、公安、信息技术等产品都与我国的经济发展和国家安全紧密相关，这些产品不能采用他国产品，只能采购国货。这一点世界各国都非常重视。我国联想参与美国政府采购，要与美国司法部、国土安全部签订“国家安全协议”，而且不能直接向美国政府销售产品，而必须通过第三方代理销售。联想必须接受美国安全部门对其信息系统使用情况的检查，不能直接向美国政府提供售后服务；等等。
2.在政府采购中支持国货的建议。
(1)建立国货认定制度和购买外国产品审核制度。《国家中长期科学与技术发展规划纲要(2006-2020年)的若干配套政策》明确要求，我国要建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。
(2)制定相关配套法规。制定《政府采购法实施细则》，或借鉴美国做法，出台专门的《购买中国产品法》等，明确购买国货的可操作性的要求。
(3)制定购买国货的激励政策。对购买国货的单位给予适当的奖励，在资金上给予适当的支持。
(4)在政府采购过程中坚持国货优先原则，采购人在需求时应以国货优先，对排斥国货的条款应予废除。在评标环节，对国货应给予优先分数，在价格上应给予优惠照顾。监管机构应坚持凡是国内有的产品，不得购买外国产品的原则。
(5)对违反采购国货的采购主体应明确其需要承担的法律责任，一旦发现要严肃处理。如合肥市国资委成立的国有独资公司——新开投资公司在购买电梯时要求欧美原装进口案；江西省高等级公路局为昌泰高速公路采购沥青路面、修补设备、洒布车等设备时，在“技术规格”一栏中标明是“国外知名生产厂家原装产品或在国内投资组装”案。经媒体披露后都得到了查处。
五、关于源头治腐和治理商业贿赂
坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。政府采购制度从1999年开始就是作为从源头上防治腐败的制度改革和创新。
党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中明确指出，推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。随着政府采购制度的建立和完善，采购人、采购代理机构和供应商之间将逐步建立相互制约、相互监督的机制，政府采购活动的公平、公开和透明的特征将越来越明显，必将有效地避免和消除政府采购过程中因信息不对称、暗箱操作造成的腐败现象，从而净化采购环境，促进廉政建设。
政府采购制度是从源头治腐的层面上提出来的，在实施过程中，确实也起到非常重要的防腐作用。但是，巨大的利益驱动，使得少数人在政府采购活动中进行幕后金钱交易，施行商业贿赂。而采购的各个环节存在的大量权力寻租的机会，给供应商行贿提供了可乘之机。由于政府采购领域商业贿赂的隐蔽性，给查处带来很大的难度。但从理论上反证，当事人的一些表现可以发现其中的线索。采购人受贿后一般表现为：在需求上指定品牌，设置特殊的技术参数，提高或降低资质要求；在采购方式上以时间紧，采购项目特殊等理由找借口规避公开招标；在评标时强行或拉拢评委灌输意图，发表倾向性意见诱导专家；在招标结果出来后，如果中标供应商不是自己“意中”人时，便以考察为名刁难供应商，或迟迟不签合同，或盎惑未中标供应商对中标供应商质疑和投诉，借此拖延成交时间，或强迫中标供应商放弃中标，或提出种种不切实际的条件，或直接提出“回扣”要求等等。采购代理机构受贿后一般表现为：在招标前通风报信，泄漏招标信息；在制定评分标准时，设置特殊标准，在评标现场发表带倾向性意见，影响评委；与采购人一起串通，或与评委串通；当评审结果不是“意中”人时，反复要求评委对中标供应商的投标文件进行再审查，或提出现场考察要求等。评审专家受贿后一般表现为：不认真履行职责，发表倾向性评审意见，与供应商串通或迎合采购人，出具不适当意见，泄露评审过程中的细节情况等。监管部门受贿后一般表现为：透露采购信息，非法干预采购过程，影响中标结果，对采购事项不及时做出处理或违法违规作出处理，对投诉予以打压等。供应商除了行贿外，有时也收受采购人的贿赂，一般表现为：放弃中标、撤销质疑和投诉等。
政府采购领域商业贿赂不仅破坏了市场经济秩序，更损害政府形象，降低政府威信。需要采取严厉措施加以治理。(1)加强教育。(2)完善制度。(3)强化监管。(4)对采购人、代理机构、评委违规进行严厉查处。
六、关于集中采购机构
从性质上说，集中采购机构属政府采购代理机构。但集中采购机构是特殊的代理机构，它的特殊性主要体现在：(1)集中采购机构是非营利事业法人，而其他代理机构则是营利法人。(2)集中采购机构是各级政府设立的，而其他代理机构则不是政府设立的。(3)集中采购机构代理业务是法定的，具有强制性，纳入集中采购项目必须委托集中采购机构代理，而其他代理机构只能由采购人选择委托业务，且是目录以外的项目。从集中采购机构的特点可以看出，集中采购机构是政府采购执行的主体机构，对政府采购工作的质量和形象起着至关重要的不可替代的作用。因此，提高集中采购机构的代理质量，规范集中采购机构的代理行为，是政府采购工作的重要任务。
为了完成政府采购的法定任务，集中采购机构要加强自身建设，完善内部管理制度，强化人员培训，不断提高综合素质和业务技能，真正起到主流引导的作用，树立公正正义的主流形象。目前主要要抓好四方面的工作：
1.抓规范。主要是保证程序上的公开、公正、透明，采购文件的合法、准确、完整。要建立报告制度，报备制度等；制定招标规程、竞争性谈判规程、询价采购规程、单一来源采购规程等；实行项目负责制、轮岗制度等。
2.抓管理。主要是建立内部控制制度。一是明确、合理地制定政府采购活动的决策和执行程序，决策程序中不能包括执行程序，决策与执行相互监督、相互制约。二是明确建立不相容岗位的内部制约，具体包括组织采购与评标定标相分离；评标定标与签订审核采购合同相分离；签订审核采购合同与项目验收相分离；项目验收与采购评估相分离。三是明确各个内控环节的控制要点，掌握控制方法。内控环节主要包括需求核对、立项、采购方式、采购文件、评标办法、评委及评标、公示、质疑处理、合同、档案、项目执行情况跟踪、项目总结评估等。
3.抓效率。主要是积极探索电子化政府采购，开展县县联动、市县联动为主要形式的区域联动试点，试行对通用类货物的捆绑采购。同时进一步改进工作作风，提高工作效率。
4.抓廉洁。加大反商业贿赂的力度，加强思想道德建设和职业道德教育，树立正气，打击歪风。建立学习制度，加强干部培训，组织考察。
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