中国在难民问题上的非传统安全风险与应对研究
宋宏梅1张金平2
(1. 福建师范大学社会历史学院， 福建福州 350007;2. 西北政法大学反恐怖主义法学院， 陕西西安 710063)
摘 要 ： 难民问题是当前突出的全球性危机，对中国的非传统安全风险已初现端倪。在中国国际地位上升和积极开展“一带一路”建设的重要时期，更多地参与难民问题的解决和承担国际义务，既是国际社会的期待也是中国内部改革和战略调整的需要，因此，对难民问题的非传统安全风险研究是一项亟需关注的探索性研究。将难民问题视为一个系统性过程，结合总体国家安全观，可以在全过程中分析存在的不同倾向的非传统安全风险。难民问题以采取处置措施为界线可分为前后两个阶段，第一个阶段是难民的产生和认定，第二个阶段是难民的处置。第一个阶段主要存在的安全风险在于海外利益安全、政治安全和国土安全，第二个阶段主要存在的安全风险在于社会安全和经济安全。非传统安全风险研究可以为中国安全化、法制化、战略化难民问题的解决提供前期探索性研究基础和建议。
关键词 ： 中国； 难民问题； 非传统安全风险
随着中国大国地位的提升和“一带一路”倡议的逐渐开展，中国加强国际参与既是国际社会的广泛期待也是自主的重大国家战略选择。加强国际参与必然需要为国际社会贡献更多的公共产品，也不可避免地承担更多的国际责任。在中国“走出去”的重要时期，全球性危机涌现，面临越来越多且类型各异的非传统安全风险，其中难民(refugee)问题尤为突出。“阿拉伯之春”后，来自中东的难民激增，而来自非洲的难民因为非洲的各种问题也持续增加，因他们与欧洲地理位置接近而涌向欧洲。欧洲国家在政治、经济和社会等多方面对难民的承受力已近饱和，加之恐怖袭击，西方公众对难民的态度日趋不友好。近些年中国的非传统安全形势因为周边国家的问题，已经多次遭遇各种不同形式的难民问题考验，难民问题构成的非传统安全风险已初现端倪。
观察近些年中国对难民问题的应对存在明显不足，总体呈现短期性、被动性，缺乏长效性、主动性。过去对难民问题长期执行略为模糊的政策，从而减少了部分国际负担，但这一政策已经不合时宜。一方面它不符合现今加强国际参与的战略大方向，另一方面也导致本国相关国家安全风险控制体制、难民法制和长期战略规划落后，难以应对近些年涌到国门前的难民问题及其存在的风险。2018年4月2日，国家移民管理局正式挂牌。根据《国家机构改革方案》要求，难民事务由国家移民局主管。2018年12月在美国反对的情况下，中国支持联合国大会先后通过了《移民问题全球契约》(Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration)和《难民问题全球契约》(Global Compact on Refugees)，可以看出中国开始重视难民问题。
本文从总体国家安全观出发，尝试在难民问题的全过程中，研究中国存在的系统性非传统安全风险。在安全风险分析的基础上，对更好地解决难民问题和承担国际责任做出初步的研究和思考。
一、非传统安全与总体国家安全观
20世纪60年代，以卡尔·多伊奇(Karl W.Deutsch)、理查德·福尔克(Richard A.Falk)等人为代表的理想主义学派在美国复兴，主张重新认识和重视世界秩序、国际制度以及非国家行为体。[1]卡尔·多伊奇专门论述过掌握权力的精英如何作为非国家的国际关系行为体。这些思想影响安全领域的研究视野，安全的威胁不再只是传统上针对国家和政权的战争与革命，大量其他事项转化为安全问题。福尔克将地球面对的威胁总结为战争制度、人口压力、资源短缺和环境压力，并且认为在根本上这些威胁都是环境破坏所派生的，而环境破坏又是有缺陷的政治制度所必然导致的。[2]在欧洲国际关系学领域最负盛名的英国学派有着浓厚的社会建构主义色彩，在现实主义的基础上，大量继承和吸收理想主义思想。英国学派的代表人物巴里·布赞(Barry Buzan)在安全学领域同时也是哥本哈根学派的代表人物，他与奥利·维夫(Ole Waever)以及亚普·迪·怀尔德(Jaap de Wilde)，在1998年的《新安全论》(Security: A New Framework for Analysis)一书中将传统安全和非传统安全视为整体安全。该书将安全分为军事、政治、经济、社会和环境五个领域，并分别指出其中宏旨。[3]
中国对非传统安全的认识经历了一个与时俱进的发展过程。马克思主义政治学认为，政权居于国家的核心地位，毛泽东、邓小平等老一辈马克思主义者对政权和政治安全有过丰富的论述。邓小平提出的坚持四项基本原则就是重要的国家安全战略思维，尤其是其中的“坚持人民民主专政”。“运用人民民主专政的力量，巩固人民的政权，是正义的事情，没有什么输理的地方。”[4]当时已经开始将国际和国内结合起来从整体上思考国家安全。邓小平提出:“应当把发展问题提到全人类的高度来认识，要从这个高度去观察问题和解决问题。”[5]中共十六大报告首次明确提出非传统安全 ：“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖主义危害上升。”[6]此后，经历十七大、十八大报告等重要文件，非传统安全在国家战略中的地位不断上升。中共十九大报告提出总体国家安全观，明确要求“统筹传统安全与非传统安全”[7]。至此，非传统安全在国家安全战略中的地位与传统安全已经大致相当。
从总体国家安全观的纵向发展看，是马克思主义时代化、中国化在安全领域的最新体现。总体国家安全观坚持马克思主义观点，继承了老一辈马克思主义者的国家安全战略思想，在它囊括的十二个安全领域中，首当其冲的是政治安全。要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位。[8]从总体国家安全观横向发展看，是对现代社会更多不同类型安全风险的系统性回应。2015年7月1日开始实施的《中华人民共和国国家安全法》第二条明确规定 ：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”[9]因而，总体国家安全观中的国家安全是“大安全”，既是一种安全的状态也是一种维持这种状态的能力。它“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、 信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”[10]。总体国家安全观的要义是总体观，传统安全和非传统安全是有机结合的统一体，它囊括了上述十一个安全领域加上海外利益安全共十二个安全领域，是一个总体，不能在各领域进行传统安全和非传统安全的机械化划分。政治安全既包括属于传统安全的政权安全也包括属于非传统安全的人权干涉、意识形态安全和涉外安保等。国土安全除包括传统安全的领土统一也包括非传统安全的边境边防安全等。
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其次，公共卫生安全风险。在东南亚，疟疾是一个常见疾痛，中缅边境缅甸一侧的国内流离失所者营地和当地村庄的情况更加严重，年疟疾发病率分别为每千人38.8例和127.0例(流离失所者营地发病率低于当地村庄，主要因为国际机构援助营地的蚊帐浸泡过长效杀虫剂)。“将国内流离失所者营地的疟疾干预战略扩大到周边村庄，对边境地区的疟疾控制，特别是对中国的总体消灭疟疾至关重要。”[19]缅北地区还是艾滋病等多种传染病的重灾区，难民来回越境，公共卫生安全风险较高。
二、难民的产生和认定存在的非传统安全风险
国际社会一般按照难民产生的原因将难民分为四类 ：政治难民、战争难民、经济难民和环境难民，这是广义上的难民。狭义上的难民则是法律意义上的难民，它在国际法上有明确规定。1951 年《关于难民地位的公约》(Convention relating to the Status of Refugees)将难民定义为: “现居住在原籍国或惯常居住国之外的地方；因种族、宗教、国籍、隶属于某一特定社会集团或政见关系，有确凿理由害怕遭到迫害；不能，或者因为惧怕迫害而不愿接受原居留国的保护，或返回到那里。”[11]1967年的《关于难民地位的议定书》(Protocol Relating to the Status of Refugees)再次确认了公约的难民认定，同时强调难民不止是公约所规定的1951年1月1日之前的难民，将难民救济作为国际社会长期义务确定下来。从公约的规定看，难民的定义是狭义的，主要是政治性的，即“政治难民”。随着国际关系实践的发展，难民的范围扩大。1969年，非洲统一组织制定了《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》(the Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)，1984年部分拉丁美洲国家制定了《卡塔赫纳宣言》(Cartagena Declaration on Refugees)，这两份有关难民的重要国际文件，重申了公约的难民认定并且将战争(包括内战)、普遍性暴力、大规模侵犯人权等加入作为难民认定的因素，丰富了政治难民的外延，并且确立了“战争难民”的难民地位。这两个文件是区域性文件且后者对缔约国不具有法律强制力，然而两个文件成为战争难民认定的重要法律依据，其所规定的难民被联合国难民署纳入保护范围。在中国，外籍人士的难民身份申请是递交给联合国难民署驻华代表处，由该代表处先行认定是否属于寻求避难者(asylum seeker)，然后进行难民身份甄别审查和发给难民证件，中国承认联合国难民署驻华代表处认定的难民，因而也意味着间接认定战争难民。经济难民和环境难民缺乏国际法的强有力支持，因而其难民身份的法律依据不足，一般视为“非法移民”(illegal immigrant)，不享有“不推回”原则(Principle of Non-refoulement)等难民享有的国际法权利。在中国，此类人员属于“非法入境、非法居留、非法就业”的“三非”人员。
有鉴于此，本文所谓的“难民”是指有较强法律依据、具有国际社会共识的政治难民和战争难民，结合中国现行的难民处置，本文中的“难民”也包括联合国认定的寻求避难者，但不包括经济难民和环境难民。
(一)难民的产生威胁中国海外利益安全
难民问题不是普通的非法越境，该问题从研究角度有必要转化为重大非传统安全问题，从而有利于风险预判。在总体国家安全观涵盖的十二个安全领域中，难民存在的非传统安全风险从高到低可以分三级。第一级是现实的、有一定影响范围的安全风险，即本文论述的海外利益安全、政治安全(非传统安全部分)、国土安全(非传统安全部分)、社会安全、经济安全。第二级是现实的、影响范围很小的安全风险，有生态安全和文化安全。难民营地周围通常因为难民就地取材而变为不毛之地，存在生态安全风险，但难民营地占地有限，且自由出入受到限制，影响范围小。一些激进的宗教和政治思想在难民中传播，也存在文化安全风险，但中国幅员辽阔，传统文化根基厚实，主体民族人口众多，且具有强烈的世俗精神，同时学校教育普及，文明开化，这一风险影响范围也小。第三级是无现实的安全风险。首先是军事安全，这里不排除个别情况下出现的暴力事件和边境摩擦，但这都不构成军事意义上的安全风险。其次是科技安全、信息安全和核安全，与中国有关的难民尚不会构成这些高科技领域的安全风险。
紧缺岗位在六大产业中的分布情况上，大数据的紧缺岗位占比最大，比例为31%;其次为智能制造、文化科技融合、大健康和创新服务产业，占比在14%-16%之间；生态产业占比最低，为8%。
总体国家安全观以人民安全为宗旨，越来越多的公民出境旅行、留学和工作等，海外公民的安全和维权是国家海外利益的重要内容。中国的海外利益不仅体现在人民安全上，也体现在越来越多的对外投资上。习近平在2014年末宣布，到2025年中国对外投资将达1.25万亿美元，届时将成为仅次于美国的第二投资大国。[13]与中国当前海外利益不断增加形成鲜明对比的是，“一带一路”沿线多个国家和地区陷于战乱和难民潮中。中国在叙利亚有巨额投资，但“阿拉伯之春”后叙利亚陷入多年战乱，产生了二战后最严重的难民潮，对中国投资利益冲击较大。据联合国难民署2018年6月发布的年度报告显示，截至2017年底叙利亚难民数量高达630万。[14]除了叙利亚，缅甸南部的若开邦因经济以及宗教、种族、暴力等多种原因，2012年开始重现罗兴亚难民潮。邻国孟加拉基于历史和国际社会的支持等原因大量接受罗兴亚难民，目前已严重超出负荷，大量难民缺乏营地、流离失所，罗兴亚难民问题日趋严重。然而若开邦是中国“一带一路”沿线地区，连接若开邦皎漂深水港至中国昆明的线路是“一带一路”重要的交通基础设施。在缅甸，中国绕过马六甲海峡的油气管道项目经过克钦邦的地方武装控制区，近些年缅甸政府军进攻克钦地方武装，克钦难民多次涌入中国境内和滞留中缅边境，威胁到中国的海外利益安全。国际上的战争动乱本身就构成中国海外利益安全威胁，而难民越境和滞留边境则加剧这种威胁。一方面，中国若规避接受难民则削弱中外双方长远关系的基础和中国的国际形象以及在当地的持久影响力，有损海外利益安全。另一方面，中国若大量接受难民则难以应对后续风险和安置及归化的问题，同时可能削弱国内民意对中国拓展海外利益的支持，也构成海外利益安全风险。总之，“一带一路”沿线国家和地区的难民产生和中国的两难应对威胁着中国的海外利益安全。
(二)政治难民认定存在的政治安全风险
这里的风险主要在于与政权安全无关的其他非传统安全部分。1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定，中国在保留个别条款的情况下加入《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》。中国作为上述两个文件的缔约国，意味着在国际法上承认政治难民并对其承担法定义务。中国的《宪法》第32条第2款规定 ：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利”。因而，庇护政治难民也是国内法义务。然而，在现实国际政治中，政治难民的认定受意识形态因素影响较大，西方国家和中国对政治难民的认定有不同的标准，西方国家掌握话语权易于以此为借口攻击中国人权状况。而中国在对外关系中坚持五项基本原则，不干涉他国内政，认定政治难民就必须依法给予庇护，这通常会引起难民来源国的外交压力，被指为干涉内政。中国的选择是两难的，均需面对外部压力带来的政治风险，包括国际舆论引发内部意识形态安全风险。如来自朝鲜的非正常入境人员(主要是所谓的“脱北者”)，朝鲜方面要求中国遣返，而联合国难民署认定他们为难民，韩国和国际社会也要求中国依国际法给予他们难民待遇，适用“不推回”原则。2014年后中国不再僵硬地执行遣返政策，对朝鲜非正常入境人员采取相对弹性和多元的措施 ：部分容忍居留、部分争取安置第三国和部分视同难民。政治难民认定的政治安全风险不止来自国际关系领域，也来自这些非正常入境人员本身。2002年日本驻沈阳领事馆发生举世瞩目的朝鲜人闯馆事件，闯馆一度成为这类朝鲜人前往第三国的范例，尤其是在中国尚有上万朝鲜非正常入境人员藏身和滞留的情况下，这对中国的涉外安保构成威胁。[15]
(三)战争难民的认定存在的国土安全风险
这里的风险不是指针对领土统一的传统安全风险，主要指非传统安全中的警事民防性质的边境边防安全风险。中国未加入《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》和《卡塔赫纳宣言》，对战争难民并未承担明确的法定义务。但是联合国承认这两个文件和战争难民，并要求成员国提供帮助。中国基于人道主义也参与了对战争难民的救济，但是战争的动因没消除前，认定战争难民就必须给予难民待遇，某种程度上会被理解为在冲突双方中偏袒一方。中国基于人道主义在缅甸国内冲突时，允许缅北的克钦族和果敢族等难民入境避战，给予准战争难民的临时保护，得到国际社会的认可，但是边防安全风险上升。一方面，缅甸部分人士指责中国为缅北的少数民族地方武装提供后方，这种观点与缅甸方面炮弹落入中国境内造成中国公民伤亡的行动存在一定的关系，这是较为高危的边防安全风险。另一方面，中缅边境的跨境民族基于民族感情在民间给予缅北难民帮助是无可非议的，但若国家层面公开认定克钦避难人员为难民，则存在中国边民卷入冲突的安全风险。2013年大量克钦难民逃到中缅边境，作为同一民族的中国境内景颇族涌向口岸隔着国界声援缅甸克钦族，呼吁缅甸政府军停止进攻。中国边防动用大量边防武警在口岸劝堵，避免中国居民越境卷入冲突引发边防摩擦。中缅边境有着多个跨境民族，缅甸国内这些少数民族和缅甸中央政府互不信任，战火时起，中国方面为保护边境和边民安全，业已增加驻军和飞机巡逻，但在风险控制和法制等相应条件不成熟情况下，对战争难民的认定容易加剧国土边境边防风险。
三、难民的安置和归化存在的非传统安全风险
难民进入国境后，后续的安排无非遣返(repatriation)、安置(resettlement)和归化(naturalization)三种。这和难民自身意愿有关，但和接受国政策有更大关系。遣返分为自愿遣返和强制遣返两种，前者符合国际法和人道主义原则不存在问题，后者一般是在接受国未认定或否定入境者难民身份的情况下进行，因而不存在(入境者为经济难民和生态难民情况下)或者回避履行国际义务和违反难民“不推回”原则的问题。对于安置，本文认为可以分为三种方式 ：安置第三国、容忍居留和设置边境营地。一般而言，难民安置主要指安置第三国，然而随着难民危机日趋严重，欧洲的难民接受已经饱和，对任何难民接受国而言，安置第三国越加困难和不现实，更多的安置是以接受国容忍居留和设置边境难民营地为主。归化是指难民融入接受国，它涉及难民在安置第三国和归化之间的选择意愿以及接受国能够给予何种居留身份、难民家庭经济独立能力和下一代教育等等复杂的问题，是一个长期的过程。
三种方式安全风险各不相同，遣返方式对接受国一般不构成后续安全风险，但强制遣返会遭到人权舆论的批评，影响国际形象，个别情况下强制遣返的难民规模过大也会发生暴力冲突。安置方式的安全风险要视安置的具体方式。安置第三国对最初接受国来说也没有安全风险，容忍居留在中国的实践中目前社会安全风险尚未显现，但设置边境营地则存在长期的安全风险。归化方式一般都有严格程序，直接的安全风险低，但归化的是否理想则决定了潜在安全风险的高低。下文将探讨难民安置和归化中存在的安全风险。
难民安置是接受国安全的重大挑战，在中国容忍居留是一种行之有效的安置方式。历史上，中国接受超过30万的“印支难民”，主要是华人，因而当时更多比照难侨提供救济，并未设置难民营，采取容忍居留的方式，将他们分配到广东、广西、福建、海南、江西和云南的国营农场和工厂中。现今他们已逐渐融入当地，大多拥有中国的身份证件。近些年，对在华朝鲜非正常入境人员可以认为部分采取容忍居留的方式，也未集中到某一庇护场所，至今总体上没有对社会安全构成威胁。容忍居留这种安置方式对难民构成有一定要求，如中国接受的“印支难民”主要是华人，在文化习俗等各方面融入居留地社会并无太大障碍。朝鲜非正常入境人员则因为其数量在世界难民潮中属绝对少数，以及他们当中大多有一定文化，有守法意识。容忍居留这种安置方式的社会安全风险目前尚未显现，但适合的人群有限，且需具备相应社会条件，如计划经济体制，政府有分配人员到国营企业的制度便利；政府有部分执行难民待遇政策的意愿等。
(一)难民安置存在的社会安全风险
过去的粮食供应主要是在农业层面保证基础农作物的稳定供应，解决温饱问题。为解决温饱问题，国家一直集中在推动生产规模的扩大以及在农作物生产水平、集约化的粮食集散地和物流等方面的工作，以此来降低粮食价格并保障基本食品的经济性。中国是人口大国，同时也是粮食进口大国，因此对世界粮食商品化结构和粮食价格等贸易动态已采取高度重视，关注的焦点主要集中在地方环境平衡和各地社会结构协调发展，这些焦点的集中体现就是各地区的城市化进程。传统上人们将城市化进程等同于经济社会发展水平，因此在不同的经济社会发展阶段粮食供求体系具有不同的特点和变化趋势。
设置边境营地是更常见的安置方式，大多数情况下难民突然涌入亟需紧急庇护场所，但产生难民的原因长期无法消除，难民源源不断，难民聚集的庇护场所最后形成难民营。中国境内没有长期的难民营，缅甸边民进入中国，主要是临时避战，局势平稳后绝大多数自愿返回，中国只是基于人道主义提供紧急庇护所，起到临时难民营的功能。克钦难民问题时间较为持久，中国说服克钦地方武装在其控制区内建立国内流离失所者营地，中国提供援助。[16]难民群体的社会问题是联合国难民署和所有难民接受国的共同难题，人员混杂、证件不齐、来回越境、毒品枪支流通、传染病流行等构成社会安全风险。这些风险与难民潮相伴而生，已经在中国近些年多次的紧急庇护行动中表现出来。
在洞庭湖湿地旅游资源的开发中，要紧密结合市场需求，有计划地进行旅游资源的开发利用，并灵活地加以调整，保证不盲目的开发利用。此外，对洞庭湖的管理要有法可依，建立具有政治影响力的协调决策机制，避免过多漏洞，区域发展合力，形成全面高效的管理体制，合理开发。
政府过多干预融资平台日常管理，平时监督不够，最多的还是干预及融资和建设任务的施压。融资平台缺乏危机管理，从公司领导到内部职员，更多关注项目的增加、资产规模的扩大、融资的增长，风险意识不足，缺乏系统的风险预警体系。
首先，社会治安风险。难民涌入和来回越境冲击原本有效的边境管控，并且缅北地区是世界毒品重要产区，缅北边民吸食鸦片习以为常。“据中国国家禁毒委员会办公室与缅甸中央肃毒委员会、老挝禁毒委员会合作开展卫星遥感监测数据显示，2015年至2016年生长季，缅甸北部地区罂粟种植面积66.5万亩，与上一季同比增长3.7%，可产600多吨鸦片或制成60多吨海洛因。……全国禁毒执法部门在批发环节缴获的‘金三角’海洛因、冰毒片剂分别占同期国内缴获海洛因、冰毒片剂总量的95.2%和87%。”[17]除了毒品，缅北常年战乱，枪支泛滥，当大量难民涌入，集中于紧急庇护所，难免裹挟毒品和枪支。在西藏等地发现果敢制造的枪支，这和果敢难民涌入应有一定关系。[18]
当今，对国家安全的认识发展使非传统安全涉及范围越来越广泛，同时难民问题日趋严重，已然成为全球性危机并且直接影响中国的国家利益，难民问题也自然转化为全球和中国突出的非传统安全问题。难民问题的全过程以采取处置措施为界，可以将其前后简化为产生和处置两个阶段，第一个阶段主要是难民的产生和认定，第二阶段主要是难民的安置和归化。本文从这两个阶段入手，对应总体国家安全观中十二个安全领域，讨论系统层面存在的非传统安全风险。
(二)难民归化存在的经济安全风险
难民是否归化，取决于三方面。第一，接受国是否有政治和经济需要。韩国接受朝鲜人归化主要基于政治需要，为了制度斗争和统一北方；西方国家接受非洲难民归化主要基于经济需要，为了吸收低端劳动力。接受国的需要是动态变化的，20世纪60-70年代泰国政治上需要老挝的“自由战士”，经济上需要劳动力，因而努力改善难民营条件，接受部分老挝苗族难民归化，但80年代后这些需求已经消除，泰国则说服联合国以“人道”方式降低难民营生活条件，以便挤出难民。[20]第二，难民归化意愿。大多数情况下，难民归化接受国的意愿强烈，但接受国本身是贫弱的领国时，难民更希望以此为中转站，移民到富裕的西方国家，因为难民归化是中下层家庭几近唯一的合法移民渠道。第三，国际社会的期待和压力大小。
通过现场实验后所得数据处理结果与实际开挖后结果以及地质勘查结果对比，对TGP 206A地质超前预报的准确性及其可靠性两个方面进行分析。
就这三方面看，中国目前在前两方面缺乏大规模接受难民归化的动力，但在第三个方面则有较大压力。第一，中国在政治上坚持不干涉他国内政的原则，在经济上劳动力仍然充沛，国内缺乏大规模接受难民归化的民意基础。第二，一部分难民更愿意前往第三国，如在华朝鲜非正常入境人员更愿意以难民身份归化韩国。一部分难民更愿意返回本国，如1992-1997年间大约3700名在华老挝难民要求返回老挝，在中老两国和联合国难民署的帮助下实现自愿遣返，而留下的800多名老挝难民则融入了中国的生活。第三，中国的国际地位上升，国际社会对中国在难民事务上承担更大责任有强烈期待，国际社会对中国压力越来越大。总之，中国对难民归化态度保守，最为核心的原因是缺乏经济需要，但对难民归化开放一定口径是大势所趋，这种可能的调整其主要风险存在于经济安全领域。
首先是短期经济安全风险。中国经济体量大，一定数量的难民临时涌入不会在国家层面造成即时经济安全风险，但存在地方性的短期经济安全风险，尤其难民潮入境频发的云南省，本身就是相对落后的西南省份。第一是财政压力。“云南省临沧地区为了安置缅甸难民，仅难民的饮食费用一项就花了近300万美元……中央财政应尽全力支持，以减轻作为少数民族贫困地区的云南中缅边境地方政府的财政压力。”[21]第二是物价波动。每一波难民涌入初期导致边境地区物价上涨数倍，在政府干预下才能恢复秩序，地方性的短期的经济安全风险较高。第三是贸易停滞。双方国界管理比较宽松，便于双方边民来往和商贸，有田野调查发现，“边境区域有近五成的人们有到对方工作过的经历”[22]。为了管控难民出入，边境口岸管理缩紧，个别情况下出现短期关闭，贸易履约、劳务往来等受到影响。
其次是长期的经济安全风险。难民归化需要接受国投入巨大的成本，尤其是未成年人。第一，未成年人享有更多的法律保障，因而需要在成长和教育上配备更多的经济资源。中国签署了《儿童权利公约》(Convention on the Rights of the Child)等未成年人保护的国际公约，因而对难民儿童也承担更多的保护义务，如《公约》规定的保护对象是“18岁以下的任何人”，难民儿童自然在《公约》适用范围。大多数西方国家在经济上设立未成年难民的经济补助计划，中国近来在数地试点难民儿童小学入学，试点的过程除了教育的尝试外，也应为可能的经济负担提供预判。第二，需要细致的社会性监护，因为难民家庭父母大多缺乏较好的监护能力，未成年人成长过程中易受不良社会组织影响。在美国，苗族难民的下一代教育就是不少家长的困扰。受不良社会组织影响，“一些男孩反学校、反家庭、质疑教育实现社会流动的作用”[23]。第三，需要更多的教育投入，使适龄未成年人尽可能及时地进入接受国国民教育体系，系统学习在接受国生存发展所需的文化和能力。难民一般都以家庭为单位，携童是常见的，而归化是系统性程序，对难民儿童的投入是长期且成本高昂的，归化的难民人口达到一定数量则存在经济安全风险，
四、应对体系 ：安全化、法制化、战略化
中国周边国家过去产生难民越境的相关因素，至今并未消除，亟需从总体国家安全观出发，对难民问题全过程的系统性风险进行深入研究，进而建立起安全化、法制化和战略化的应对体系。
(一)安全化
随着中国国际影响力和“一带一路”建设的延展，海外利益安全日趋重要。习近平在2014年11月的中央外事工作会议上强调，要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。[12]
(二)法制化
近些年中国对周边国家难民的权宜应对除了减少一部分国际责任外，也导致了针对难民问题的法制建设严重落后，整个危机处理系统协调不畅，应对水平不高。难民问题是客观存在，而且日趋严重，有必要从法制角度对难民种类进行认定，同时建构起甄别、遣返、安置和归化的法定程序，使难民应对和管理有法可依。民政部早在2013年就开始起草难民地位确定程序和管理条例，至今尚未推出。这些年和难民间接有关的立法和直接有关的机构逐渐完备起来，已经具备法制化的基础性条件。
中国对在华外国人的入籍和取得永久居留权的认识，经历了从管控到管理的转变过程。2004年出台了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，2012年出台了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，2017年4月1日，全国统一实施外国人来华工作许可制度，将原来的外国专家证、外国人就业许可证统一为外国人在华工作许可证，一人一号，终生不变。现今，中国初步建立起比较完整的“绿卡”制度，也规定了入籍归化的优先权利，这一政策以吸引高知识和高净值人群为主，设置了门槛，难民分流、难民接收、救济和归化不在此政策范围内。
《中华人民共和国出境入境管理法》第 46 条规定: “申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”但根据上法制定的《中华人民共和国外国人出境入境管理条例》，完全未涉及难民，其中第15条规定的居留证件五个种类，更是与难民无关。2018年4月2日，国家移民管理局正式挂牌。根据《国家机构改革方案》要求，国家移民管理局协调拟定并组织实施移民政策，负责外国人停留、居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，并牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，承担移民领域国际合作等。难民管理成为国家移民局明确规定的重要职能之一，立法和出台细则的需求日趋紧迫。
(三)战略化
中国国力有限，对超出能力范围的国际义务采取规避战略仍然有其价值。政治难民和战争难民有较强的法律依据，一味规避，损害国际影响力。但是仍要继续坚持不承认经济难民和生态难民，避免签署扩大难民身份适用范围的国际文件。规避属于中短期策略，从长远看，中国更需从战略角度主动应对难民问题，化问题为机遇，争取更多话语权和其他利益。
1. 投资机会
此时此刻，我忽然有种错觉，这富丽堂皇的剧场，在昏黄的灯光下，恢宏的音乐声中，俨然变成了一座华丽的屠宰场。
在做好规避风险的前提下，参与甚至主导难民问题的解决可以创造投资机会。中国当前就应对罗兴亚难民问题提出投资若开邦的方案，这就是主动的战略性行为。不仅可以从根本上解决罗兴亚难民问题，还可以为中国企业创造“走出去”的商机。中国贸易促进会在2019年3月发布来自缅甸媒体的报导，称2019年若开邦投资展览会在丹兑(Thandwe)市额布里(Ngapali)海滩地区成功举办之后，国内外企业开始筹划有关投资开发工作，估计投资总额会达到50多亿美元。[24]2018年下半年意大利新政府上台后，成立了中国特别工作组，并发表政府声明，旨在加强与中国在非洲的投资合作，从源头上缓解非洲难民问题。应对难民问题不仅仅是国与国之间互相推卸的责任，也可以是国与国之间发展合作的契机。
2. 吸引人才
美国在二战中接受大量犹太难民，其中许多杰出的人士为美国的发展做出巨大的贡献。战后美国接受的东南亚难民，几无人才资源，但他们的后代也出现了一些杰出企业家、科学家等精英。难民不只是人口负担，根据具体情形，通过严格的甄别程序，主动吸纳其中的人才资源，符合中国吸引海外人才的需要。长期以来，申请中国难民身份的主要是，因国内局势无法回国的已在华外国人，高学历留学生是重要群体。上世纪90年代末，约73名来自索马里、布隆迪、卢旺达的非洲留学生在中国寻求难民身份。[25]到2016年初有超过500名在华外国避难者，等待联合国驻华办事处难民身份确认，难民身份一经最后确认则通过联合国安置第三国，而已经被甄别为避难者的也有拥有博士学历等高学历人员。[26]对未成年难民的教育，上文已经提及，归化成本高昂。但是未成年人对原生国家的成长和文化记忆少，能更有效地转化为接受国额外的从事低廉工作的劳动力，并且部分成长为精英。
3. 政治影响力
以乙肝表面蛋白测定的OD值为纵坐标，对应的HBV DNA(病毒载量)对数值为横坐标进行相关性分析。结果显示，Pre-S1Ag、Pre-S2Ag及HBVLP的OD值与HBV DNA水平正相关(r=0.82、0.76、0.70，P ＜0.01)。见图1。
中国在与“一带一路”沿线国家双边关系上主要依靠经济发挥影响力，沿线部分国家国内局势变动对“一带一路”建设和中国利益冲击很大，根本原因在于中国对其政治影响力较弱。目前全球的难民问题绝大多数与“一带一路”沿线国家有关，通过更多参与难民事务，承担更多责任，可以提升对“一带一路”沿线国家的政治影响力。首先，人道主义形象有助于争取当地舆论和民心。其次，难民回国后对中国的宣传以及本身对中国的感情，都是中国政治影响力的依托。可以认为，难民问题是中国提升在“一带一路”沿线国家政治影响力的较好着力点。
五、结语
[4][5] 《邓小平文选》第3卷，北京 ：人民出版社，1993年，第285,50页。
注释 ：
[1] [美]卡尔·多伊奇 ：《国际关系分析》，周启朋等译，北京 ：世界知识出版社，1992年，第88-97页。
[2] Richard A. Falk, This Endangered Planet :Prospects and Proposals for Human Survival . New York: Random House, 1971, p.98.
本次沙坑护坡采用植被铅丝笼护岸。该模式是传统铅丝笼护岸的变革，它整体性好，抗冲能力强，适应不同岸坡，石缝间隙利于生物生长，铅丝寿命10～15年，但岸坡灌木长成之后，其根系将替代铅丝起捆束卵石作用。铅丝笼护坡厚40 cm，坡比为1∶2.5，护脚厚100 cm，宽200 cm。
[3] Barry Buzan, Jaap de Wilde, Ole Waever, etc.， Security :A new framework for analysis .Boulder Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1998,p.7.
建立符合中国国情，具备中国特色，在全过程中应对难民问题的国家安全体系,是外部树立负责任的人道主义大国形象和扩展国家影响力的需要，更是内部全面依法治国和推动法制改革的需要。习近平在2014年2月7日接受俄罗斯媒体采访时指出 ：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这就要求我们胆子要大、步子要稳。”[27]当前，应对难民问题的国家安全体系的建立和改革也同样进入深水区，有必要在风险研究和预判的基础上，制定和完善法制，主动构建相应战略，在提升国际形象和影响力与承担国家安全风险之间实现平衡。
[6] 十六大报告辅导读本编写组 ：《十六大报告辅导读本》，北京 ：人民出版社，2002年，第478-479页。
[7] 习近平 ：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017年11月5日，http://politics.people.com.cn/GB/n1/2017/1105/c1001-29627201.html，2019年4月2日。
[8] 习近平 ：《全面提升防范应对各类风险挑战的水平 确保国家长治久安人民安居乐业》，《人民日报》2017年1月13日，第1版。
[9] 《中华人民共和国国家安全法》，2005年8月5日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-08/05/content_20927.htm，2019年4月2日。
[10] 习近平 ：《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日，第1版。
[11][14] 联合国难民署网站， http://www.unhcr.org.cn,2019年4月1日。
周围神经鞘瘤患者早期采用X线、超声技术进行检查，但实际诊断难度较大，影像学技术的发展，使得CT诊断技术、MRI诊断技术逐渐在周围神经鞘瘤诊断中得到应用，比如MRI诊断技术有较高的软组织分辨率。结合本文研究结果，CT检查技术、MRI检查技术均可用于周围神经鞘瘤的临床诊断，且能够区分与鉴别病灶的良恶性，为疾病的后续治疗提供了重要依据。
[12] 《中央外事工作会议在京举行》，《人民日报》2014年11月30日，第1版。
[13] 《中美经贸关系发生深刻转变》，《光明日报》2015年2月1日，第5版。
[15] 据多个资料显示，早在2012年在华朝鲜非法入境人员已有上万人，如 ：China preparing to repatriate group of North Korean defectors -South lawmaker ，BBC Monitoring Asia Pacific; London [London]17 Feb 2012。
[16] 未越境进入他国的本国难民，大多数情况下不被视为国际法意义上的难民，而称为流离失所者(internally displaced person)。
[17] 《2016年中国毒品形势报告》，2017年3月27日，http://www.nncc626.com/2017-03/27/c_129519255_2.htm，2019年4月3日。
[18] Ganesan, N.，“Ethnic Insurgency and the Nationwide Ceasefire Agreement in Myanmar”，Asian Journal of Peacebuilding ， Seoul， vol.3, Iss. 2(Nov 2015)，pp.273-286.
[19] Zhou Guofa， Lo Eugenia，Zhong Daibin， Wang Xiaoming，Wang Ying et al.，“Impact of interventions on malaria in internally displaced persons along the China-Myanmar border: 2011-2014”，Malaria Journal ，London， vol. 15 (2016).
（45）籍師：上清三洞經籙太極執法真宰靈寶領教真人都天大法主嗣漢四十三代大師張守初。（《太上玄天真武無上將軍籙》，《中华道藏》30/584）
[20] 宋宏梅 ：《泰国的老挝苗族难民问题》，《东南亚南亚研究》2016年第3期。
[21] 陆 云 ：《缅甸克钦、果敢难民问题对中国边疆安全的影响与对策思考》，《大理大学学报》2017年第1期。
[22] 于海利等 ：《缅甸果敢难民涌入对中国边境地区的影响》，《热带地理》2015年第4期。
将3 kg等摩尔比的NaCl-KCl空白盐装入石墨坩埚中，并将其放入井式炉中加热熔解，称取4.44 g海绵钛加入底部带孔的石英管，待熔盐熔化后插入熔盐，分批加入约1 mL和4 mL四氯化钛，待反应完全后，进行测试。测试结束后，将未反应的海绵钛进行洗涤、过滤、烘干机称重，海绵钛失重1.23 g。反应原理见式(1)、式(2)。
[23] Niobe Way, Judy Y. Chu ，Adolescent Boys :Exploring Diverse Cultures of Boyhood . NYU Press ，2004，p.20.
[24] 《对缅甸若开邦的投资总额可望达到50多亿美元，中国国际贸易促进会》，2019年3月6日，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4013/2019/0306/1135585/content_1135585.htm，2019年4月3日。
[25] 吴 慧 ：《国际法中的难民问题》，《国际关系学院学报》1998年第4期。
蜡熟末期是小麦的最佳收获期[6]。如果到了完熟期收获，不仅不能增产，相反还可能减少一定的产量。所谓蜡熟末期就是麦穗上的麦粒还没有完全变黄变硬，质地很像蜡质，用指甲能掐断。此时麦田外观总体已经变黄，但茎秆仍有弹性，不易折断，穗子及穗下茎变黄，最上一个节及附近叶鞘仍微带绿色。80%～90%的籽粒变为黄色，胚乳蜡质状，稍硬，还有10%～20%的籽粒腹沟呈黄绿色，此时麦粒的含水量为25%～35%。
[26] 《联合国难民署 ：在华难民生活艰难》，2016年1月18日，http://www.chinadaily.com.cn/interface/zaker/1142822/2016-01-18/cd_23134570.html，2019年4月1日。
[27] 《国家主席习近平接受俄罗斯电视台专访》，2014年2月9日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0209/c64094-24303725.html，2019年4月2日。
收稿日期 ： 2019-04-18
作者简介 ： 宋宏梅， 女， 辽宁营口人， 福建师范大学社会历史学院博士研究生；
张金平， 男， 山东菏泽人， 西北政法大学反恐怖主义法学院教授、 博士生导师。
中图分类号 ： D815.6
文献标识码 ： A
文章编号： 1002-3321( 2019) 04-0047-08
[责任编辑 ：石雪梅]
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