我国社会保险基金的入市与政府监管，本文主要内容关键词为：社会保险论文,我国论文,基金论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保险基金入市是社会保险基金运营投放模式的一种，其投放的基金不是全部，而仅是其中，暂时闲置的资金。入市的目的是为了社保基金的保值增值，以期积累、结余资金以多元投资组合的形式，由专业基金管理公司投放到证券市场进行投资。
自从1993年十四届三中全会提出社会保障体制改革方案后，我国的社会保障体系取得了很大的进展。但由于历史遗留问题以及人口老龄化程度的提高，我国社会保障体系存在的潜在风险突出，未来支付压力很大。要减小社会保障支出的负担和风险，一方面要通过多种方式和偿还、补充社会保障基金收入，如变现部分国有资产充实社会保障基金、征收社会保障税、发特种国债等；另一方面则要求对社会保障基金进行有效管理和营运，实现社会保障基金的保值增值。我国社会保障基金的营运管理上不仅存在诸如挪用资金、私设小金库、甚至贪污私分人为问题。而且基金投资渠道单一，保值增值手段有限。目前我国的社会保障基金按规定在留二个月的支付准备后只能购买国债（约占80%）或存入银行（约占20%），不得进行其他投资，这种单一的投资选择明显不利于社会保障基金的保值增值。尤其是近年来我国股票市场发展迅速，投资股市的收益大大高于投资国债、存款的收益，因而国内建议允许社会保障基金进入股市的呼声日益高涨。
一、社保基金入市的重大意义
（一）有利于实现社保基金的有效营运和保值增值，从而为社保基金提供坚实的支付保障。在我国，社会保障基金投资于国债和银行存款实际收益很低，在某些年份甚至为负值。根据官方预计，我国当前社会保障基金中10%的个人缴费率(Contribution Rate)可预期提供相当于退休前工资35%的养老年金。如果将实际工资增工率设为7%（较为合理的水平），那么上述缴费率和替代率(Replacement Rate)则意味着社保基金的实际报酬率仅为4%，远远低于符合我国当前和今后经济发展状况的资本边际收益率（一般估计在10%以上，如12%左右）。如果扩大社会保障基金的投资渠道，将其部分投资于股票市场，最终会提高其收益率，而收益率上升意味着在社保基金缴费率不变情况下，社会保障支出额增大或享受相同的社会保障收入只需更小的缴费率。例如，将当前社保基金4%的收益率提高为8%，就可使替代率由35%升至60%的同时缴费率由10%降为5%。
（二）社会保障基金入市有助于壮大机构投资者队伍，为资本市场健康稳定发展起有利作用。目前我国机构投资者在账户个数上只占0.37%，持股市值只占总市值的10.6%，证券市场缺少机构投资者，容易造成大户人为操纵、散户盲目跟风，加剧证券市场投机性和不稳定性。而机构投资者规模较大，不易经常进出股市，投资趋于长期化从而能起到稳定股市的作用。中国养老基金总额将达1.8万亿美元，成为世界第三大养老基金，发展前景非常广阔。另据有关方面估计，5年之内我国社会保障基金的总规模将突破3000亿元，如果社会保障基金的80%应付日常支付，仅将其余20%用于投资证券股票市场，将使股市机构投资者规模新增600亿元，比目前所有证券投资基金的总规模还要大。
（三）有利于促进金融立法和监管的建立及完善。社会保障基金的入市对金融立法和监管提出了更高的要求，促使监管方面更好地维护市场的公正性，保护投资者的利益。社保基金的大规模入市增加了证券市场的复杂性，客观上推动了监管当局必须提高执法水平。
二、政府对社保基金监管的原因和内容
（一）原因
1.从目前看，第一，我国证券市场发育尚未成熟，投资风险较大。两个股票交易所和股票种类之间没有形成统一的市场，很多股票表现不错但交易不频繁。股票市盈率过高，隐含较大的风险，还有国有股和法人股不能交易等。第二，国债发行市场化程度低，发行利率偏高，短期和长期国债比重较小，企业债券长期发展不起来，投资者无避险工具。第三，管理者素质不高，证券监管部门还存在不同程度的行政干预，会计师事务所、律师事务所等监督作用没有得到充分发挥。
2.社会保险基金本身的要求。社会保险基金一方面是为了帮助劳动者抵御风险的基金，它直接关系到社会的安定，因此，社保基金首先要考虑安全性；另一方面我国社保基金管理体制和运行机制不健全，缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，社保基金安全存在隐患，被挪用、占用的现象严重。据劳动与社会保障部、审计署、财政部共同对社保基金进行的全面清查表明：从1986年至1998年年底全国有上百亿元社保基金被违规动用，虽然已收回和纠正35%，但仍有几十亿资金尚未收回和纠正，这严重损害了政府的声誉，影响了人们对社会保险制度的信心。
（二）内容
当政府是出于某种内部的目的而决定对社保基金实施某一管制措施时，其结果往往可能是报酬递增的。为了鼓励对社保基金的融资，政府往往会实施税收上的优惠政策，但为了防止基金滥用这个政策，政府又不得不制定和实现更多的管制措施，从而使政府管制的范围越来越大，强度也越来越高。
当没有监管或监管较松时，监管成本会很低甚至为零，但市场的无序和混乱会降低社会保险效用；随着政府监管严格程度的提高，在成本不断上升同时，社会保险效用不断提高；但过分苛刻的监管，则会因新市场开发困难，增大社保基金管理者的机会成本，而监管成本上升带来的却是社会保险制度产品和服务供给的下降。进一步分析，并非政府对社保基金监管越严，监管效果就越完整有效。随着政府监管制度的完善，监管成本逐渐下降、市场效用逐渐上升。根据理论分析，在我国资本市场监管制度尚不完善的现实条件下，相对放松对社保基金的监管是有利于加快我国社保基金保值增值，其前提是社保基金制度及政府监管制度框架的建立健全，政府监管不仅是在性质上、更应该是在实践中的间接监管、主动监管。如果能建立完善的资金监控系统。切实保证社保基金管理者在未来具有偿付能力，其能够维护社会保障信用，形成有序、高效的社保基金市场环境的。积极的管制措施有三种，第一种是对社保基金的资产的市场价值的监督；当基金的积累小于一个事先规定的最小积累水平的时候，政府就要考虑如何对其进行处置；第二种方式是对社保基金的资产选择的约束；第三种则是设立一个与风险大小相一致的保险费率，即如果基金要持有较高风险的资产组合，那就必须支付较高的保险费用。
在实践中，政府要健全社保基金的监管体系，具体措施为：第一，尽快建立健全各级社会保险机构的审计和稽核机构，建立社保审计监督制度，组建一支有事业心和敬业精神，熟知国家对社会保险的各种方针、政策规定，而且懂得财务审计工作，又在业务技术上具有一定水平的专业人才队伍，提高社会保险审计稽查业务水平，社会保险管理机构要在基金收缴，拔付过程中，不断完善规模制度，健全内部监督机构，严格履行基金管理环节上的岗位责任制，避免贪污、挪用、私分基金等问题的发生，社保基金管理机构还要将基金的收支、使用、管理等情况及时向社会公布，让企事业单位和劳动者个人知晓有关情况，自觉维护自身的合法权益，形成全社会舆论监督氛围。第二，政府通过政策和国家立法对社保基金管理机构进行严格的管理和监督。如规定基金的投资范围，以保证社保基金经营无风险或小风险，检查社保基金机构的经营状况以提高基金投资收益率。如果经营机构当日增值率达不到法定最低水平，政府规定必须从机构自身积累中贴补，如经营机构长期达不到最低增值率，政府责令其停业。第三，加强对基金运营的监管。独立的基金管理公司的成立要根据明确的标准由社保基金的监管机构审批，其日常业务要受监督机构的严密监管，投资组合须符合有关规定，同时，还要完善有关基金营运、监管的法律和制度框架，规范基金市场参与者的行为，加强市场参与者的自律能力；提高基金营运的透明度，基金投资成本，收益和其他重大事项应及时向公众披露，便于基金持有人监督。第四，将监管内容分为对市场准入资格的监管和对基金日常运做行为的监管两大部分。对市场准入资格的监管由社会保险基金理事会行使，主要内容有对社会保险基金入市的条件及对运营社会保险基金的市场主体的资格条件的制定和监管，主要是审查发起人、基金管理人和基金托管人的资格和条件。监管机关应对有，关的资本要求、人员资格要求、组织结构要求、内部制度要求、报表要求等进行审批。只有运营主体达到了一定的资格条件后才应允许从事运营社会保险基金的业务。对基金日常投资行为的监管仍由证监会负责，主要包括对基金管理公司自身投资的限制、对投资对象的限制、对募集及宣传行为的限制等。
综上所述，我国是一个发展中国家，资本市场发展时间不长，资本市场不完全性问题突出，社保基金管理机构的充分发展仅仅依靠市场机制，往往不能有效地发挥其自我协调功能。因此，政府应该发挥的作用就是推动社保基金市场的制度创新，促进或补充社保基金部门的协调功能。
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