“十三五”时期我国现代农业的发展趋势、思路与任务_农业论文

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      “十二五”时期我国已跨入中高收入国家行列，国民经济进入中高速增长阶段，现代农业稳步发展，重要农产品供给保障能力逐步增强。“十三五”规划是我国全面建成小康社会决胜期，农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展要求更加紧迫，保障粮食等重要农产品有效供给与资源环境承载能力的矛盾更加突出，要立足国情农情，顺应时代要求，走出一条中国特色新型农业现代化道路。

      一、“十二五”时期我国现代农业发展回顾

      “十二五”时期以来，党中央、国务院始终将解决好“三农”问题作为全党工作和全部工作的重中之重，不断深化农业体制机制改革，加大财政支农力度，在各级政府和亿万农民的共同努力下，现代农业建设取得了突出成就。

      (一)农业经济发展水平显著提升，结构和质量持续改善

      “十二五”时期，面对国际金融危机持续发酵和国内经济换挡转型的严峻挑战，国家持续强化强农惠农富农扶持政策，农业经济总量保持平稳较快增长。2015年，第一产业增加值60 863亿元，“十二五”时期年均增长4.1%，与同期国内生产总值增速同比下滑3.4个百分点相比，第一产业增加值增速还略快于“十一五”时期，成为国民经济稳增长的重要基础(见图1)。同时，随着退耕还林等农业结构调整政策实施和城乡居民农产品消费需求变化，推动农业产业结构不断优化。2014年，林业和渔业占农林牧渔业总产值比重分别为4.2%和10.1%，比2010年分别提高0.4个百分点和0.8个百分点。此外，农业经济发展质量进一步提高，农产品质量安全水平稳定向好，生态农业建设成效显现，“十二五”时期农产品质量安全例行监测总体合格率保持在96%以上，2015年水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥和农药利用率分别为35.2%和36.6%，分别比2013年提高2.2个百分点和1.6个百分点，①为“十三五”时期化肥和农药零增长目标奠定了坚实基础。

      

      图1 “十一五”时期以来国内生产总值与第一产业增加值增速对比

      数据来源：国家统计局网站。

      (二)重要农产品产量稳步增加，粮食生产实现“十二连增”

      在国家中低产田改造、高标准农田建设、农业科技推广、农业生产补贴和农产品价格支持政策的共同作用下，我国粮食综合生产能力持续提高，棉油糖肉等重要农产品产量稳定增长。“十二五”时期，我国粮食产量连续登上两个千亿斤台阶。2011年，粮食产量首次突破11 000亿斤大关，2013年又突破了12 000亿斤大关，2015年，全国粮食总产量达到创纪录的62 143.5万吨，比2010年增长13.7%，连续第三年保持在12 000亿斤以上，实现了粮食产量“十二连增”，稻谷、玉米等部分粮食品种甚至出现了阶段性产大于需，库存压力与日俱增。同时，2014年，棉花、糖料产量分别达到617.8万吨和13 361.1万吨，分别比2010年增加3.6%和10.3%，油料和肉类产量分别达到3507.4万吨和8706.7万吨，提前达到了“十二五”农业农村经济规划目标。

      (三)农业物质技术装备条件进一步改善，农业信息化取得突破性进展

      通过持续财政投入和积极引导社会资本参与，我国农业基础设施建设成效显著。2014年，全国耕地灌溉面积9.68亿亩，比2010年增加6.9%，累计新增农田有效灌溉面积0.7亿亩，比“十二五”农业农村经济规划目标高出0.3亿亩。“十二五”时期，国家加大农业科技研发及成果转化力度，加快基层农技推广体系建设，出台实施农机购置补贴政策，推动科技对农业支撑能力不断增强，农业机械化水平迈上新台阶。2014年，农业科技进步贡献率和农作物耕种收综合机械化水平分别达到56%和61%，比“十一五”期末分别提高4个百分点和9个百分点，提前一年完成“十二五”农业农村经济规划目标。随着“互联网+”现代农业深入实施，我国农业信息化取得突破性进展，为农业经济实现跨越发展提供了新动力。2014年，国家农业物联网应用示范工程和区域试验工程成效显现，426项农业物联网产品、技术和应用模式已经辐射应用到农业产业链全过程，12316全国农业公益服务热线年咨询量达2000多万人次。②

      (四)新型农业经营主体不断发展壮大，农业组织化水平持续提高

      “十二五”时期，从中央到地方均高度重视新型农业经营主体发展，并通过涉农项目优先、新增农业补贴倾斜、建设用地指标单列、税费优惠减免、信贷融资支持等措施，扶持壮大新型农业经营主体，促进了规模化产业化经营主体数量和质量明显提升。截至2014年年底，各类农业产业化经营组织达35.4万个，带动农户1.24亿户，分别比2010年提高38.8%和15.9%。其中，龙头企业12.6万家，实现年销售收入8.6万亿元，分别比2010年增长27.3%和72%。同时，2014年，农民专业合作社达到128.9万户，户均出资额211.82万元，分别是2010年的3.7倍和1.8倍；家庭农场超过87万家，各类农业社会化服务组织超过115万个。

      (五)农业新业态方兴未艾，农村一、二、三产业融合发展具备一定基础

      随着新技术在农业领域的深入渗透和大众旅游时代的到来，农村电子商务、休闲农业等新业态呈现井喷式扩张，成为“十二五”时期农业农村经济发展的新亮点。截至2014年年底，我国涉农类电商企业达到3.1万家，其中涉农交易类电商4000家，农产品电子商务交易额超过1000亿元，③全国农家乐超过190万家，乡村旅游特色村10万个，年接待游客超过12亿人次，乡村旅游营业收入达3200亿元。④同时，农业产业化稳步推进，农产品加工业保持平稳增长，为农村一、二、三产业融合发展奠定了良好基础。2014年，规模以上农产品加工业企业超过10万家，农产品加工业产值突破18万亿元，与农业总产值之比由2010年的1.7∶1提高到2014年的2.1∶1。

      (六)农产品优势产区框架基本形成，农业生产要素空间配置不断优化

      通过深入实施《全国优势能产品区域布局规划(2008-2015年)》，主要农产品生产和农业经济布局逐渐向优势产区集中，“七区二十三带”优势农产品生产格局初步形成。2015年，全国粮食产量前五位的黑、豫、鲁、吉、苏占全国比重39.1%，比2010年提高0.9个百分点。2014年，棉花产量位居首位的新疆占全国比重59.5%，比2010年提高17.9个百分点，全国糖料产量前三位的桂、云、粤占全国比重86.6%，比2010年提高1.9个百分点。

      二、“十二五”我国现代农业发展存在的主要问题

      (一)粮食综合生产能力不强，农业产业结构不合理

      到2015年，我国粮食产量已实现“十二连增”，但增产的资源环境代价高，部分产能靠种植结构调整(高产玉米替代低产大豆)实现，农田基础设施建设欠账较多，粮食质量安全隐患突出，耕地占补平衡后等级下降。农业物质装备水平不够高，科技创新和推广应用能力不强，农业劳动力科技素质有待提高，“互联网+”现代农业覆盖面偏低，农产品成本不断升高，农业面临成本“地板”抬升和国际价格“天花板”下沉的双重挤压。农业产业结构不尽合理，现代产业体系尚不健全，优良品种区域化、规模化生产水平不高，部分农产品生产过度集中，存在新的风险隐患。

      (二)农村一、二、三产业融合水平偏低，农业社会化服务体系功能较弱

      目前我国农村一、二、三产业融合发展层次较低，产业融合链条短，附加值偏低，利益联结松散，合作方式单一，农业多功能挖掘不够。要素瓶颈约束突出，农村产业融合项目用地难，融资既贵又难，缺乏专业型人才和复合型人才支撑。主体带动能力较弱，有实力的新型经营主体少，部分新型经营主体结构单一、管理粗放、经营能力不强、创新能力不足。管理体制和政策障碍较多，管理体制僵化，办事效率低，缺乏统筹规划和安排，部分政策生产导向过强、消费导向不足。相关基础设施建设滞后，许多地区与农村产业融合发展相关的农村供水、供电、供气条件差，道路、网络通讯、仓储物流设施等不发达，与城镇基础设施互联互通衔接性不强。农业社会化服务体系不健全，总体服务水平较低，服务内容比较单一，服务管理不够规范，新型农业服务主体发育迟缓，难以适应现代农业生产发展的需要。

      (三)农业可持续发展困难较多，农产品质量安全压力大

      目前我国耕地保护依然薄弱，农业面源污染比较严重，19.4%的耕地、70%的江河湖泊受到不同程度的污染，长江三角洲和珠江三角洲等农产品主产区，土壤重金属污染形势严峻。粗放式生产还比较普遍，2010-2014年，三种粮食平均每亩化肥用量从22.98公斤增加到24.08公斤，增长4.8%；农膜用量从0.17公斤增加到0.22公斤，增长29.4%。同期，棉花每亩化肥和农膜用量分别增长20.9%和10.1%，甘蔗每亩化肥和农膜用量分别增长12.9%和31.4%，两种油料每亩化肥用量增长4.4%，农膜用量未增长⑤(见表1)。据有关研究，我国单位面积化肥施用量明显高于国际水平。随着播种面积增加和单位面积使用量增长，“十二五”时期全国化肥施用量、农膜用量都显著增加，农用薄膜回收率偏低，农药有效利用率也较低，加剧了农业面源污染。农业机械难以满足保护农业生态的要求，低碳农业发展滞后，农业的生态功能未充分发挥。我国农产品监管问题依然突出，生产经营者的农产品质量安全科学知识不足，法制观念单薄，自检能力薄弱，小规模分散经营方式不利于标准化安全生产；虚假绿色标识屡禁不绝，消费者对无公害、绿色农产品认知度低；政府安全监管不到位，管理体制不顺，监管体系不完善，手段依然落后，监测没有实现全程覆盖。⑥

      (四)农业对外开放质量不高，农业走出去困难较多

      

      数据来源：国家发展改革委价格司，全国农产品成本资料汇编2015，中国统计出版社2015年7月。

      目前我国农业开放水平不高，对统筹利用国际国内两个市场、两种资源战略的认识有待深化，尚未形成有效利用国际农业资源和市场的战略机制，没有掌握必要的国际农产品市场与价格话语权。缺乏对农业国际化战略的总体规划和统筹管理，农业对外开放政策体系还不完善，利用外资管理制度还不健全，农业产业安全管理存在一定隐患。农产品国际市场风险管理机制亟待加强，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。⑦农产品国际竞争力下降，农产品出口信贷落后，相关政策及措施不完善，生产企业的出口意识不强，国际贸易配套服务体系不完善。农业走出去缺乏整体规划，境外企业管理与运营体制转轨滞后，尚未有效接轨国际投资和国际竞争规则，人才和信息缺乏。⑧

      (五)农业支持保护方式存在缺陷，价格支持政策亟待完善

      虽然“十二五”时期农业财政投入逐年增加，但与“四化同步”的发展要求相比，在农村义务工大幅减少的背景下，我国农业财政投入依然欠账很多，体制机制不合理，导致农业基础设施和公共服务的供需缺口不小。2008-2014年，以支持农业生产支出和四项补贴为主的农业支出从3290.5亿元增加到6248.1亿元，占财政支出的比重却从5.3%下降到4.8%；⑨虽然占农业增加值的比重从9.8%上升到11.9%，但明显低于先行工业化国家以工补农阶段的比例。⑩目前我国支持农业的金融保险政策随着每年的中央一号文件出台了不少，但不少政策覆盖面窄，有些政策滞留在试点探索阶段，有些政策则浮在文件纸面上，难以落地，现代农业缺资金和高风险化解难仍然是老大难问题。我国粮棉油糖生猪等重要农产品实行最低收购价和临时收储相结合的价格支持政策，在成本不断上升、国内价格持续高于国际价格的市场环境中(见图2)，国外农产品不断涌入国内市场(见专栏1)，国家收储粮棉等重要农产品的数量急剧上升，财政负担猛增，高价原料冲击农产品加工业，企业经营困难，现行价格支持政策难以为继。

      

      

      图2 2003年以来国内外主要农产品价格差异变化图

      注：根据价格监测中心数据整理而得，价差为同类农产品国内批发价格减去配额内进口到岸完税价。

      (六)农业基本经营制度改革滞后，制约现代农业发展

      以农民集体所有、家庭承包经营为特征的土地承包制度能够基本适应不同生产力发展水平的要求，但平均分配导致的耕地细碎化小规模经营与现代农业的规模化、专业化经营要求相矛盾，严重阻碍现代农业发展。党的十八届三中全会已明确了土地承包制度的改革方向和重点领域，但一些关键环节尚有待突破。土地承包经营权保持稳定并长久不变的具体实现形式探索多年，只有成都探索将土地承包经营权期限注册为“长久”，包括重庆在内的统筹城乡改革试验区等其他地方都按照第二轮承包期为准，未有实质性突破，新型农业经营主体对流转土地后的长期投资顾虑重重，大多采取短期流转行为，对规模化经营阻碍作用日趋凸显。农村土地所有权、承包权和经营权三权分置的办法尚属于部分地方探索，尚未形成规范的制度安排，覆盖面有限。由于土地承包权不稳定，势必影响附着其上的土地经营权稳定性，不利于土地经营权流转和用于抵押贷款。

      三、“十三五”我国现代农业发展趋势

      (一)重要农产品生产能力将稳步提高

      “十三五”期间，随着强农惠农富农政策力度的持续加大，农村土地制度、产权制度、农业经营体系等重点领域和关键环节改革向纵深推进，支撑现代农业发展的物质基础和政策条件更加牢固，农业有望在惠农政策推力、技术进步动力、农村改革活力的共同作用下，继续保持稳定发展态势，尤其是高标准农田建设和农技推广体系建设加快，重要农产品生产能力将逐步提高。但同时，多年持续增产导致的资源透支和环境污染问题的负面影响会加快凸显，农业资源要素的弦将越绷越紧，农产品产量在高基数上快速增长的难度加大，土地休耕、土壤修复等导致部分生产能力退出，农产品种植面积将有所调减，产量增速也会出现下降。综合考虑多种因素，粮食等重要农产品产量可能出现波动，但仍有望保持平稳态势。到2020年，粮食综合生产能力有望稳定在6.2亿吨以上。在推动农产品生产能力提升的因素中，国家将不断加大物质技术装备投入力度，机械对劳动力的替代、社会化服务对家庭劳动的替代现象将越来越显著，物联网、分子育种、先进装备制造等高新技术在农业领域的应用将更加广泛，到2020年农作物耕种收综合机械化水平预计达到70%，农业科技进步贡献率将达到60%以上，农业标准化和信息化水平将逐步提高；同时，借助各级政府不断出台的扶持政策，新型农业社会化服务体系将更加完善，农业生产环节外包、土地托管等将成为重要趋势，新型农业经营主体在现代农业发展中的重要作用将进一步凸显，农业组织化程度将不断提高。到“十三五”期末，部分地区新型经营主体能够成为农业生产的主导力量，农业产业化组织带动农户将达到1.55亿户。

      (二)农业结构性失衡局面将有所改观

      过去多年来，过度追求粮食增产和快速工业化，造成农作物比价关系失衡、工农产品价格失衡，最终导致农业结构出现整体性失衡，主要表现为农业区域布局和资源禀赋不匹配、粮经饲结构不合理、产加销脱节等，不仅影响农业整体竞争力提升，也积累了不少风险。“十三五”期间，农业结构失衡局面短期难以根本扭转，但随着“大食物安全观”的逐步确立以及农产品比价关系回归合理化，种植业内部结构调整步伐将有所加快；随着农业产业链和价值链建设的积极推进，以及新技术、新模式的广泛应用，粮经饲统筹发展水平将不断提高，农林牧渔结合程度将不断加强，种养加一体化水平将不断提升，农业产业体系更加健全，品种结构失衡问题将会有所改善。同时，随着永久基本农田的划定，粮食功能区和重要农产品保护区建设的加快，部分地区城镇化、工业化侵占农业生产空间，放弃农业生产的现象将得到遏制和减少，农业生产区域结构也将有所改善。

      (三)农业绿色化发展水平将稳步提升

      “十三五”时期，用绿色理念发展农业的共识将进一步深入人心，市场需求升级、生产技术进步、监管制度完善等，将推动农业加快向低碳循环方向发展，农业绿色化发展水平将不断提高，农业生态文明建设将迈上新台阶。到2020年，农业碳排放量有望控制在3亿吨以内，农业面源污染得到有效控制，农业生态环境改善成效显现。一方面，随着收入水平的持续提高，城乡居民消费需求不断升级，不仅要吃得饱更要吃得好，对农产品质量安全的关注度和要求不断提高，对安全、优质农产品的需求增多，消费者“用脚投票”导致的市场需求变化，将倒逼农业生产调整，推动农业低碳化、循环化发展。另一方面，随着农业可持续发展机制的逐步完善，农药、化肥使用量零增长行动的深入开展，测土配方施肥、绿色防控技术等不断推广应用，大水大肥的粗放式农业发展模式将得到转变，农业清洁生产水平将得到提高；同时，随着农业投入品生产、经营、使用标准和技术规范体系的不断健全，国家对农产品质量安全监管力度的不断加大，农产品质量安全风险防控将更加强化，有利于推动农业生产方式绿色化。

      (四)农村一、二、三产业融合程度将显著提升

      产业融合已成为世界范围内产业发展不可阻挡的潮流，新的产业革命正在不断孕育，农村产业融合也将不可避免地汇入这一历史性潮流当中。近年来，我国已发展出链条延伸、功能拓展、技术渗透等多种农村一、二、三产业融合发展模式，形成了订单农业、股份合作等形式多样的利益联结机制，从中央到地方也出台了不少支持农村产业融合发展的政策措施，极大地推动了农业新业态的快速发展。“十三五”期间，随着制度改革向纵深推进，城乡统一市场体系不断形成，市场配置资源的决定性作用进一步发挥，城乡要素自由流动的障碍逐步破除，以技术、资本为代表的现代生产要素、新的商业模式和业态，将全方位、大规模向农村渗透，势必带来农业生产方式和组织方式的深刻变革；同时，城市人口增加和消费结构升级，为扩大农产品消费需求、拓展农业功能提供了更为广阔的空间，也为农业实现规模化生产、集约化经营创造了条件。在国家产业融合支持政策和示范性平台的带动下，生产要素重新配置带动的供给结构变化和消费升级带动的需求变化，将共同促进农业产业链和价值链建设，推动农业产业链条延伸和农业功能不断拓展，农村一、二、三产业融合将真正进入大发展时期。到“十三五”期末，农村一、二、三产业融合发展的总体水平将明显提升，形成一批集约高效、联结紧密的产业集群，新型业态产值和普及率显著提高。

      (五)农业对外开放将进一步扩大

      “十三五”期间，随着“一带一路”等国家重大战略的深入实施，农业对外开放步伐将进一步加快，引进来和走出去同步发展，农业对外开放的深度和广度将进一步提高。更高层次的“引进来”，有利于更好地利用国际市场和资源，更好地利用国外先进生产技术、机械装备及高端人才等现代要素，缓解国内紧缺农产品供求紧张关系，减轻国内资源环境压力；更大规模的“走出去”，有利于拓展农业发展空间，提升我国在全球农业价值链分工中地位，增强我国利用国际资源调控国内农产品价格的能力。但同时，国内外主要农产品价格倒挂的趋势短期不会改变，国际农产品对国内市场压力加大，部分产品对外依存度会不断走高，从而给国内主要农产品价格调控带来更大压力；国际农产品市场投机炒作及传导影响也会加深，农产品出口贸易摩擦增多，农业对外投资竞争压力会进一步加大。

      四、“十三五”加快现代农业发展的对策措施

      种种迹象表明，我国已经从重要农产品紧平衡进入到结构性、阶段性过剩阶段，粮食产量、进口规模、库存总量呈现递增态势，棉花库存居高不下，油料、糖料等农产品出现了一定程度的产能过剩，为此，必须加快调整农业发展的着力点，集中围绕农业供给侧结构性改革发力施策。

      (一)发展现代农业的主要着力点

      1.稳量提质。我国粮食已经实现了十二年的连续增产和三年的连续跨上6亿吨台阶，标志着我国重要农产品综合生产能力大大提高。“十三五”期间，需要放弃产量最大化目标，从保数量转变为保质量，适当控制国内粮食等重要农产品的生产数量、规模，并主要依靠科技投入和单产提高。建立国家粮食安全不受任何影响的新的发展方针，形成以提高重要农产品质量为核心的社会共识，在巩固国家粮食安全战略支撑的同时，更加强调品质和质量，确保量质齐升。在重要农产品供给数量充足的基础上，使品种和质量契合消费者需要，真正形成产量稳定、结构合理、保障有力的农产品有效供给。

      2.品牌增效。我国粮食等重要农产品数量已经基本满足市场需求，必须把品牌建设放到更加突出的位置，从增产增效转到品牌增效上来。在“十三五”期间，大力推进重要农产品品牌战略，依靠创新品牌来实现效益提升，构建重要农产品经济效益不断增加的基础。特别是大米、小麦、玉米等谷物产品，应把提高经济效益，建立在产品品牌创建和不断提升影响力的基础上。促进粮食等重要农产品产区，在稳定产量的同时，积极树立优质产区品牌形象，提高产品竞争力和扩大市场容量。以品牌创效益，以品牌赢市场。推动粮食等重要农产品品牌建设和产品效益的协调统一。

      3.绿色发展。按照中央提出的五大发展理念，在未来五年甚至更长时期内，以创新农业发展模式，建立生态环境容量和资源承载力约束条件下的新的农业增长框架，把环境保护作为实现农产品稳定增长、农业产业可持续发展的内在因素，建立农业发展和环境要求相匹配的绿色发展目标，推进农业发展过程的绿色化、生态化、清洁化。优先建立农业绿色发展支持体系，依法保护和改善生态环境，大幅度减少化肥、农药、农膜等农业生产资料的使用量，把现代先进的科学技术融入农业的绿色发展中，完善绿色发展的管控体系，增加绿色发展的扶持。

      4.适度规模。我国农业发展进入到了一个新的阶段，传统的以家庭经营为主体分散化的生产方式需要加以改变，代之以多种形式的适度规模经营。通过农业适度规模经营，推动农业生产组织化程度的提高，加快发展新型农业经营主体，更好地解决“怎样种粮”、“谁种粮”和“种好粮”的问题。实现农业多种形式规模化经营基础上的集约化、专业化和区域发展，进一步提升农业综合生产能力和农业的综合效益，加快构建农业产业链的形成基础，创造农业产业交叉融合的支撑条件，显著提高农业劳动生产率、土地生产率和资源利用率，奠定农业稳定持续发展和保障国家粮食安全的可靠基础。

      (二)发展现代农业的主要政策措施建议

      1.稳定和保护粮食综合生产能力，优化农业产业结构和布局。要始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，基本稳定粮食播种面积，适当调整粮食产区布局，探索建立粮食生产功能区，优化粮食品种和品质结构，着力提高粮食单产，提高粮食质量安全水平，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加强粮食主产区和后备产区生产能力建设，依托周边东南亚国家丰富的水田优势和睦邻友好的外交优势，深化稻谷生产与加工合作，缓解南方稻谷产区休养生息期间的增产压力。着力提升农业科技和物质装备水平。要大力推进农业科技自主创新，加快实施转基因等农作物新品种培育重大专项，构建现代农作物种业体系，推进农业新品种新技术推广和集成应用。大力推进标准化生产，加强高标准农田、畜禽规模化养殖场(小区)和标准化池塘建设。加快农机化建设，扶持智能农机装备研发及推广应用，重点推进山地丘陵农业机械化。完善农业信息化服务体系，建设农业智能生产示范基地和园区，大力发展网络化、智能化、精细化的现代农业新模式。建立健全农业防灾减灾长效机制，提高应对自然灾害和重大突发事件能力。

      要加快农产品价格形成机制的改革，理顺农产品之间的比价关系，依靠价格杠杆引导农业生产结构和布局的调整。加强重要农产品生产保护区和优势产业带建设，巩固棉花、油料、糖料等工业原料作物生产，增强蔬菜稳定供给能力，推动畜产品、园艺产品的规模化、标准化生产，推进水产健康养殖。加快重金属污染严重产区从食品作物向非食品作物种植调整，重点支持发展绿色、有机农产品。引导农产品加工业向种养业优势区域和城市郊区及县域集中，促进产业集聚和优化升级。

      2.积极推进农村一、二、三产业融合发展，加快构建新型农业社会化服务体系。鼓励农村产业融合多模式并存发展，推进种养结合型、链条延伸型、农业功能拓展型、技术渗透型和复合型融合发展，引导农村产业空间有机融合，促进农产品加工业和休闲农业等集群化发展。增强经营主体推进农村产业融合发展能力，支持新型经营主体发展壮大，激发供销社、信用社、邮政系统参与农村产业融合发展的动力，提高农户参与农村产业融合的能力，引导不同类型经营主体分工协作、优势互补。积极培育新业态，实施“互联网+”现代农业行动计划，大力发展农村电子商务，探索搭建电商产业园，大力发展智慧农业和休闲农业，提升设施农业发展层次，鼓励社区支持农业、农业众筹、个性化定制农业等新业态发展。构建农村产业融合发展的公共服务体系，建立健全多元化公共服务平台，引导服务组织增强服务能力。建立紧密型利益联结机制，完善订单协作型利益联结机制，推广股份合作型利益联结办法，推动产销联动型和链式利益联结，建立农村产业融合的风险防范机制。创建农村一、二、三产业融合发展试点示范区，实施“百县千乡万村”示范区建设工程，建立示范区管理和服务模式，发挥示范区辐射引领作用。加强农村基础设施建设，重点突破农村交通设施瓶颈，夯实产业融合发展的农业基础，配套建设农村二、三产业基础设施。(11)

      要健全农业公共服务机构，重点加强村级服务站点建设。加强农作物重大病虫害监测预警和防控能力建设，健全动物防疫体系。积极培养新型农业经营主体，鼓励农民专业合作社、新型职业农民、专业服务公司、农民经纪人、龙头企业及各类工商资本提供多种形式的农业生产经营服务。加强农业信息资源开发，建立统一的种养、流通信息链。发展农产品现代流通方式，完善农产品流通体系。

      3.大力发展生态友好型农业，健全农产品质量监管体系。要完善最严格耕地保护制度、集约节约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，着力提高制度执行力。按照生产能力不降低的原则，完善耕地占补平衡制度。深入开展农业资源休养生息，重点推进重金属污染地区土壤修复与治理，继续实行退耕还林还草，基本建立生态补偿机制。全面深化农业面源污染治理，全力推动节水、节地、节药、节肥、节能、节种等节约型农业。按照作物生产可持续要求改进农业机械设计，开发对土壤和景观影响小的智能、简单、精准、高效、实用的农业机械。推动低碳农业技术研发及应用，逐步建立农业碳汇交易市场，强化农业生物资源养护，加强退牧还草地区草原生态保护。加快发展生态休闲观光农业，优化城乡绿地空间格局，完善农业生态功能。

      要坚持源头治理、标本兼治，用最严谨的标准、最严格的管理、最严厉的处罚、最严肃的问责，净化农产品产地环境，建立农产品产地环境监测网络，实行农产品投入品使用监管制度，加快农业标准化和清洁化生产，实行分区域分阶段休养生息，根据耕地和水资源污染严重程度划定食用农产品生产禁止区域，开展集中修复行动。进一步扶持各省综合检测中心和市县级检测站建设，推进县级农产品质检站建设全覆盖，启动乡镇速测室建设。强化例行监测和质量普查，扩大农兽药残留、水产品药残、饲料及饲料添加剂等监控范围，及时消除风险隐患。重点开展水稻、油菜、蔬菜、茶叶、水果、食用菌等农产品的安全种植及检测技术研发。构建覆盖全国的检测技术研发和推广网络。建立农产品质量安全风险评估制度和运行机制，强化全国农产品质量安全监测数据分析处理平台建设，全面实施风险监测计划，动态掌握风险隐患。完善农产品质量安全突发事件应急预案，建立快速反应机制。

      4.提升农业对外开放水平，加快农业走出去步伐。抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划，探索建立全球大宗商品交易中心，建立健全农产品进出口调控机制。(12)推进出口农产品质量可追溯体系建设，引导涉外银行开展农产品出口信贷创新，完善以出口信贷担保为重点的农产品出口金融支持体系。(13)要进一步明确走出去国别、区域，以及合作开发建设等重点，积极有序谋划走出去战略全局，建立健全综合协调机制。加快制定农业走出去战略规划，明确重点区域，主攻周边，巩固非洲，拓展拉美，力争局部率先突破。鼓励采用资源开发、市场开拓、对外投资、技术合作等方式，重点进入仓储物流、营销网络、粮食生产基地等关键领域，提高农业走出去成效。完善财政、金融、税收和保险等境外农业投资政策支持体系，设立国家农业走出去专项发展基金，建立和完善相关法律法规，创造规范有序的制度环境。推动有条件的地区加快农业走出去，鼓励和平等支持国有和民营企业更多更快地走出去，培育世界级粮商和农业公司。

      

      5.着力完善农业支持保护政策体系，提高农业竞争力。加大财政支农力度。加快提高财政支农比例，创新财政投入方式，优化财政支农结构。规范涉农部门支持农业发展的职能和方式，全面推进财政预算编制环节整合各级涉农资金，规范引导类、应急类农业专项资金。

      完善金融保险支持政策。健全农业金融政策体系，充分调动大型金融机构支农积极性，扩大小微金融机构覆盖面，支持农民互助金融组织发展，提高农业金融政策执行力。借鉴美国联邦土地储备银行制度，研究涉农政策性银行增加土地银行职能；采取奖补等措施，鼓励涉农政策性银行为集中连片规模化的土地承包经营权长期流转提供低息贷款支持。加大涉农金融产品开发扶持力度，支持互联网金融为代表的新型金融业态参与现代农业建设。提高粮食、生猪等政策性保险的补贴标准，重点支持农民合作社、家庭农场、种养大户、农业企业等新型农业经营主体的保险，提高重要农产品保险赔付率。拓宽涉农保险保单质押范围，推进农民合作社开展互助保险试点，扩大农产品价格保险试点范围，鼓励各地政府联合保险公司创新地方特色优势农产品保险产品。

      健全重要农产品价格支持政策。“十三五”期间，按照市场定价、价补分离的原则，采取差价直补和定量收储相结合的方式，(14)进一步完善棉花和大豆目标价格制度，降低运行成本，提高补贴效率，适当下调玉米临时收储价格，创造条件将玉米纳入目标价格制度，逐步探索将目标价格制度扩大到稻谷、小麦等重要农产品领域。扩大粮食、生猪等农产品目标价格保险范围，稳定生产者收入。

      加强农产品贸易边境保护。充分利用WTO边境保护措施，围绕我国重要农产品，加强反补贴、反倾销措施和“农业协定”中特殊保障措施的触发条件及应对办法研究，借助大国地位，联合具有共同贸易政策诉求的新兴工业化国家，形成统一政策立场，通过WTO多边谈判机制，建立基于农业资源禀赋的公平贸易规则，争取享受类似欧盟和日韩等农业资源短缺型国家的边境保护措施。借鉴日本和韩国加入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)经验，在与各国自贸区谈判中，按照有保有放的原则，放开一般农产品贸易，确保口粮免受进口产品冲击。(15)

      6.健全农村土地承包经营制度，夯实现代农业发展的产权制度基础。加快完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，参照城市建设用地使用权70年和到期自动续期的法律规定，明确“长久不变”的土地承包期为70年，承包期届满后自动延长，实行“长久不变”与土地确权登记颁证挂钩，满足条件的流转土地核发土地经营权证。推动农民自主开发又无土地承包经营权的“黑地”规范化管理，在符合土地利用规划前提下，鼓励村集体按照“谁投资、谁承包”的原则与农户签订土地承包经营权合同，同时根据土地确权颁证办法为该类承包地发放土地承包经营权证。引导和规范工商资本流转土地，建立健全土地流转风险防范机制。扎实开展土地承包经营权抵押、担保，防范潜在风险。探索建立土地承包经营权市场化退出和集体经济组织回购等机制。

      ①王宇、潘林青：《我国三大主粮化肥、农药利用率明显提升》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/02/c_1117336011.htm，2015年12月2日。

      ②屈冬玉：《合力推动“互联网+”现代农业》，http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201511/t201511074893512.htm，2015年11月7日。

      ③张红宇：《农业产业化：新形势、新任务和发展取向》，载于《农村经营管理》2015年第9期。

      ④刘东、张晓庆：《政策资金双管齐下：万亿级乡村旅游消费站上风口》，载于《21世纪经济报道》，2015年10月14日。

      ⑤2010-2014年，两种油料农膜用量尽管2014年与2013年和2010年一样，没有增长，但2011年和2012年均比2010年有所增长。

      ⑥郭雪霞、王海、郭海枫：《中国农产品质量安全监管问题分析与对策研究》，载于《世界农业》2014年第9期。

      ⑦程国强：《我国农业对外开放的影响与战略选择》，载于《理论学刊》2012第7期。

      ⑧曾庆学：《提高农业对外开放水平的对策研究》，载于《经济研究导刊》2013年第34期。

      ⑨国家统计部门公布的“农业支出占财政支出的比重”，2008-2012年从9.5%提高到9.8%，平均每年提高不到0.1个百分点，基本没有调整，2012年的农业支出比重低于1998年等一些年份的比重。统计部门公布的“农业支出占财政支出的比重”实际上是“三农”支出占财政支出的比重，其中包括40%以上的农村社会事业等支出在内，真正用于农业支出的比重很低。

      ⑩先行工业化国家类似阶段的数据难以查询，无法计算。据农业部农村经济研究中心专家测算，2003年，中国、美国、欧盟、日本的农业财政投入占农业增加值的比例分别为10%、61%、44%、30%，我国远低于发达国家水平。从2003年到2012年，我国农业财政投入占农业增加值的比重有所上升，但升幅小，可以推测同样人均收入阶段我国比发达国家农业财政投入占农业增加值比重明显偏低。

      (11)国家发改委宏观院和农经司课题组：《推进我国农村一二三产业融合发展研究(研究报告)》，2015年12月。

      (12)程国强：《我国农业对外开放的影响与战略选择》，载于《理论学刊》2012第7期。

      (13)曾庆学：《提高农业对外开放水平的对策研究》，载于《经济研究导刊》2013年第34期。

      (14)涂圣伟、蓝海涛：《中国重要农产品价格波动与调控新机制》，中国计划出版社2015年版，第55页。

      (15)黄汉权、蓝海涛、王为农、张义博：《关于构建“2+2”粮食价格支持政策框架的建议》，载于《调查研究建议》，2015年12月。

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