从管理到治理：观念、逻辑、方法，本文主要内容关键词为：逻辑论文,观念论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管尚没有一个很准确的中文词能与governance相对应，似乎“治理”更能契合这个外来词。尽管有学者认为governance“可以指涉任何事物”（鲍勃·杰索普，1999。），但从学科来看，governance首先来自政治学家和经济学家的共同努力。我们不仅仅需要关注governance的学术意义，更重要的，我们应该研究governance的社会意义。在过去的10年里，governance不仅在欧美发达国家“大行其道”，而且成为各种国际组织关注的焦点。CGG(Commission on Global Governance)主席Shridath Ramphal认为21世纪是“善治的世纪”(Better Governance for 21st Century)。从Governance的发展，我们可以分析作为最富于人类智慧的组织及其动态形态—一管理或治理的变化轨迹。
一、观念的嬗变
1.从行政观念到治理观念。Government是政治学或政府学的概念。如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度性革命，那么，governance的出现就是对民主制度的深刻革命。治理是对管理的否定、对行政的深化。市场失灵在20世纪导致了从两个方面对市场的反动：市场经济国家的凯恩斯革命力图弥补市场的缺陷；计划经济国家则希望建立一个全能的政府“实现国民经济按比例高速发展”。这两种干预的结果引发了人们对政府管理作用的理性思考。当计划经济国家痛定思痛开始“市场化”的时候，市场经济国家已经开始了从government到governance的转变。
政治和行政无可避免的会带有意识形态的色彩。无论是传统的权威国家、基于个人感召力的权威国家，还是基于法理权威的国家，其行政模式和行政行为都会打上深深的意识形态印记，管理总是一定国家形态的管理。治理以其技术性远离意识形态，得以保持中性色彩。Governance的产生，源自意识形态日益薄弱的市民社会的发展，来自个人领域的不断扩大。市民社会发展的结果，不仅产生了最大范围的公民自治，责任政府所担负的责任日益减少，而且出现了范围尽可能大的民众自治。这里有一个良性的发展过程。首先，由于市民社会的存在，对国家公共权力进行尽可能的限制和制约的现代民主制度能够得以建立。其次，在这种有限授权的政治体制下，民间自治社会能够获得尽可能大的生存和发展空间，自然产生了治理对管理的替代。
2.从制度观念到社会观念。Government或者administration是一个制度性的概念。首先，管理的物质基础是制度。其次，管理的心理基础是制度。最后，管理的意识形态基础是制度。从计划经济开始向市场经济转型的国家，往往习惯于用增强管理的方式解决转型中的各种问题，而不是采取扩大民间社会的自主权、放松规制、确认公民请愿权的方式，结果往往是市场被政府扭曲，公正、有效的市场难以建立起来。
Governance产生于民间社会。治理的概念不可能首先产生于国家，治理是一个社会性的概念。首先，治理的适应范围极其广泛。治理的适应边界是全社会，公司内部的治理、社区的治理都是极为重要的治理。民间社会的高度自治，使得政府的管理触角难以渗入。其次，民间社会的治理方式必然对政府的行为产生深刻的影响，促使政府的管理方式向治理方式转变。市民社会的成功治理，迫使政府向“企业化的政府”努力，使“公营部门不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”。（戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996。）公共权力产生于民间，其发展的动力源泉也是在民间。
3.从责任观念到互动观念。管理需要一整套的责任机制作保障，管理的实施前提是责任制度。管理的产生是由于委托代理关系，这种委托代理关系的维系需要严格的责任制度。现代民主政治制度和现代市场经济制度都是一种责任制度，之所以这样，是因为民选政府和现代公司制存在着委托代理关系。委托代理关系的确立需要合乎法律规范的契约制度，明确双方的权利义务关系，确立有效的监督体系，培养市场规范的同时也培养职业政治家和职业经理人。
治理结构是一种互动的组织。治理的组织网络迥然不同于管理网络。管理体系是一种按照责任进行层次划分的分工网络，治理则是所有参与者的自主性网络。这一自主的网络在某个特定的领域中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。（库伊曼和范·弗利埃特，1993。）以欧盟为例，各类行业协会和工商会在经济生活中占据着重要的位置，这些组织在促进企业发展和代表企业利益方面起着积极的作用，在很多方面甚至取代了政府职能，这些组织内部的治理是一种完全的互动方式。
治理从一产生就不是单向度的，而是采取互动的方式。治理组织的产生不是来自于授权，而是来自于协商，是由成员平等协商产生的。组织内部的议事规则、办事程序又经过成员协商约定。决定事项的过程由于通过了彻底的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，具有非常灵活的利益表达机制，能够更好地体现公开、公平和公正。
二、逻辑的演绎
1.从政府部门到一般公共部门。Government体现为政府部门对公共事物的组织方式。人民主权是现代国家所认可的根本原则，政府仅仅是在民间社会无法自我约束或者治理成本提高时才能介入。
Governance已经成为一般社会公共部门(public sector)的通常治理方式。治理方式的大规模出现，是社会中介组织作用的结果。以美国为例，独立管制机构根据联邦立法建立，不对任何行政部门或者上级机构负责，受托对美国各个经济部门实施最为广泛的监督、管制和调节，成为独立于立法、行政、司法的第四支力量。行政或者事务性独立机构是为政府或者人民提供服务的特殊机构，具有特定的任务。（布莱克维尔，1992。）这些社会公共部门因其独立性、专业性，实际上承担了美国社会的绝大部分公共事务。
Governance方式开始向政府公共部门渗透。美国宪法没有规定设立内阁，在实际运作中成立起来的内阁各部不是联邦政府的一级组织，仅仅是总统的咨询机构。尽管许多学者认为美国内阁在组织上松散、没有实权，但是，实际上内阁恰恰是治理方式得以产生的组织原因。一方面，因为大量的实际权力为社会中介组织所掌握，这样就为治理方式的出现奠定了组织基础；另一方面，由于民主制度所确立的责任原则根深蒂固，内阁尽管不向国会负责，只向总统负责，但实际上仍然保持着独立性，这就为治理方式在内阁发展开来奠定了基础。
2.从一般公共领域到私领域。Governance方式已经渗透到社会生活各个领域。首先，治理方式是社会一般公共领域占主导地位的方式。社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织大量涌现，产生于社会公共部门的governance方式成为所有社会公共部门的通常方式，治理方式的社会影响日益扩大。社会公共部门的产生方式和组织方式，决定了必然采用更具弹性的治理方式。governance方式是社会公共部门的本质方式。其次，公司法人等市场经济组织不断探索有效的内部治理结构，按照市场原则进行治理，促使governance在技术上更加成熟。公司治理结构(Corporate governance)是与现代公司相联系的公司治理方式，并且已经拓展到非公司制企业（如合作制企业）。责任制建立起来后，股东与管理者就实现了分离，公司内部的治理组织就开始配置公司内部资源，发挥其协调作用，这种治理结构也就变成公司持续成长的组织基础。再次，社会私领域施行彻底的独立治理，治理被赋予更多的个性色彩（如合作制企业）。私领域的治理也是一种制度安排，通过指挥、激励等活动协调内部关系进行治理，其本质是内部组成人员之间的一种合约关系。
3.从一国范围扩展到全球范围。Governance方式具有全球化的趋势。全球化时代包含两种趋势。在国内，从政治国家向公民社会转变，在国际上，民族国家的主权和政府权威逐渐削弱，国际组织和跨国公司的影响力日益增强。这样，就必然带来两个结果。首先，在全球化的浪潮中如果想避免被淘汰出局，必须加入国际社会，按照国际惯例操作，在经济领域加入世界大家庭的同时，逐渐加大改革的力度；其次，国际性的治理结构不断的建立起来，国际性的公共部门逐渐民间化、自律化。
国际善治的组织机构应该是通过各方平等协商组成的国际性组织(International organization)或者跨国性组织(transnational organization)，而不是被少数国家所控制、具有很高进入壁垒的国际垄断组织，更不是跨国公司。善治的一个基本标准，就是组织的成立、程序的设定、事情的解决都只能是各方共同参与、平等协商的结果，是一个充满互动的过程。从一国内部各个社会独立组织的善治，到国家性公共部门的善治，最后扩展到世界性范围的善治，这里一个根本性的变化就是权力中心逐渐让渡于共同体（比如，欧洲的统一再也不是传统意义上的政治和军事的边界统一，而是欧盟这样的共同体。实际上，共同体的善治之下，边界已经变得没有实际意义），成员之间的理解和协商比任何管理都更加重要。
当然，全球性的治理与善治需要全人类的共同协商，需要建立一个公正合理的国际经济秩序。面对不发达国家的贫困，发达国家的责任更加重大。一个全球性的善治环境，只有在全人类都过上幸福的生活，各国都实现公民社会的善治的时候，才有可能实现。
三、方法的更新
1.从控制到服务。人类社会的组织行为在不同的时代具有完全不同的方式。在专制主义时代，统治是典型的形式；在民主主义时代，管理是经典的形式；在后民主主义时代，治理是基本的形式。控制是民主主义时代以前被贯彻的基本理念，无论是利益集团之间，还是民族之间、国家之间，都希望用征服、控制的方式实现自身的利益最大化。
治理方式完全以服务替代了控制。治理机构是一个各成员平等加入的共同体，共同体以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。在组织内部已经失去了控制与反控制，争夺与反争夺。组织是一个合作与协商的组织体，各成员在体系中能够完全的占有信息，不存在信息不对称的现象。治理结构除了成员的利益外没有别的利益，因此，作为利益共同体的治理结构就完全是一个服务机构，其工作就是服务。
2.从规制到协调。经济系统的失灵产生了政府对市场的干预，政府对市场最有效的干预方式是进行宏观调控，运用宏观政策工具改变市场参数，进而影响企业和企业行为。除了宏观领域的调控以外，政府的规制(Reaulation)是微观领域政府干预的基本手段。
从市场经济发达国家的买践来看，政府规制有逐渐被公共政策所替代的趋势。从本质来看，逐渐放松规制，用协调取代结构规制和行为规制，是现代市场经济国家发展的必由之路。因此，协调就成为社会公共部门介入社会经济生活的主要方式。Governance要求更多的不是规制，而是协调的方式。
现代规制是由政府部门或者公共机构来推行和强化的，因此规制并不是表现为单纯的法律，而是持续性的规范活动。这种活动需要两方面的支持，一方面在制定规制时需要规制者充分占有信息，以避免在错误分析的基础上产生错误的规制。同时，为了防止规制者的寻租行为，规制者本身需要受到规制。这些都需要增加管理的成本。另一方面，规制需要受规制者对规制内容的充分理解，需要在规制过程中不断调整规制内容。因此，治理是合约参与者的自律行为，互动性减少了规制的成本。更重要的是，防止了规制者的寻租行为。
3.从法制到回应。Responsiveness是现今政府行政和社会治理的要义，2000年国际行政院校联合会的主题就是要增进政府的回应性。现代民主政体要求政府对民众的主张做出迅速的反应，也就是及时代表民意。另一方面，对正在施行中的政策的合法性和有效性进行跟踪，及时做出反馈。这是责任制度的基本要求。
责任制度要求在两个方面的规范化。首先，政策必须合法化，公共政策必须尽可能的上升为法律。其次，法律规范制定的程序法定化，尽可能的对法律的自由裁量进行限制。按程序运作的结果，就是增加了社会反馈的链条，其结果必然减少了responsiveness。治理以互动性为基本特征，实质上就是增加了公共事务的回应性。回应性并不是否定法制，而是在法律的保障下更好地促进公民参与。
民主是人类社会同专制主义坚持斗争后取得的最重要进展，但是，民主并不是人类社会追求的终极制度形式。民主制度的不断科学化，是人类社会日臻完善的方向。Governance方式正是人类在民主的基础上取得科学进步的技术成果。