1.东莞市城建规划设计院 广东东莞 523129
2.东莞市城乡规划局水乡规划中心 广东东莞 523129
摘要：作为全国改革开放的先行地区，东莞市一直保持着快速稳步的发展态势。在工业化的带动下，东莞城镇发展先后经历了农村工业化、快速城市化以及城市化深化阶段。在以往粗放型的经济增长模式以及其前期“自下而上”的发展模式所带来的不尽合理的产业结构，使得东莞出现了土地资源紧缺、能源消耗量大等问题，城镇化发展呈现出“分散发展、均质均衡”、“模式粗放、效益偏低”、“本外二元、重物轻人”的特征。因此，本文在基于对东莞城镇化发展进程中遇到的问题分析，对其空间转型提出了“统筹发展”、“强心发展”、“生态优先”、“产城融合”、“区域合作”五大转型思路。
关键词：城镇化；空间转型；路径选择；东莞
引言
东莞市位于广东省中南部，珠江口东岸。西北距广州59公里，东南距深圳99公里、距香港140公里。全市陆地面积2465平方公里，海域面积150平方公里。改革开放30多年来，东莞以平均每年22%的增长速度蓬勃发展，由一个岭南渔村迅速发展成为一座充满活力的现代制造业名城，是我国经济发展最快的地区之一。2012年，全市常住人口829.23万人，其中户籍人口为187.02万人。实现地区生产总值5010.14亿元，人均生产总值为60556元。
与全国其他城市相比，东莞有四大特征。一是特殊的地理区位，北接广州，南连深圳，毗邻香港，地处穗深港经济走廊的中段，区位条件得天独厚。二是特殊的行政架构，东莞是我国为数不多的地级市直管镇街的城市之一，现辖4个街道办事处、28个镇和4大园区，村（居）委会594个，不设县（区），镇街与村组自主权较大。三是特殊的经济结构，改革开放以来，东莞依靠“三来一补”和“外资驱动”，经济结构呈现出明显的外向型特征。2011年外商投资企业产值占全市工业总产值的75%，税收约占全市的80%；外贸出口达783.3亿美元，居全国第四、广东省第二。四是特殊的人口结构，外来人口多、比重大，全市新莞人（外来人口称呼）数量640.7万人，占77.9%。
1.城镇化发展成就
改革开放以来，作为全国改革开放的先行地区，东莞在国内较早地承接国际资本、技术和产业的转移，以“三来一补”起步，通过发展加工制造业，走上“外资驱动、多轮并转、以地生财、增长导向、自下而上”的工业化与城镇化道路，推动东莞经济社会与城乡建设的迅速发展。经历短短30余年，从一个昔日默默无闻的传统农业县转变成为一个具有国际性影响的制造业基地。
在工业化的带动下，东莞走出了一条独特而快速的城镇化道路，城市功能不断完善，城市承载力不断增强，人居环境大大改善，城市形象大幅提升：一是城镇化率高。截至2012年，全市常住人口达829.23万人，城镇常住人口达735.28万人，城镇化率达到88.67％，增幅超过70个百分点，高于同期珠三角平均城镇化水平近6个百分点；二是“一中心多支点”的城市格局基本形成；三是以松山湖、生态园、虎门港、长安新区四大园区为载体的新兴产业发展平台基本搭建；四是构建了现代化综合交通体系。市域通过高快速路、主干路、镇际村际道联网路“三张网”建设，初步形成了以高快速路为龙头，国省道为骨架，一级公路通镇街的一体化公路交通网络，建成了“1小时生活圈”的高快速路网体系，截至2012年末全市境内公路通车里程（含乡村道路）4969公里，公路密度201.98公里/百平方公里；五是城乡人居环境明显改善。全市建成森林公园18个，森林覆盖率为37.1%，绿化覆盖率为45.0%。
2.城镇化发展历程
东莞城镇化发展可以分为三个阶段：
2.1 第一阶段：改革开放到90年代后期——三来一补，农村工业化
这一阶段，东莞利用区位优势、廉价土地、低成本劳动力，以“三来一补”为切入点发展外向型经济；城市发展模式为“外资驱动，多轮并转，以地生财，增长导向，自下而上”；动力来自于“农村工业化”，农村积极主动性得到发挥，也导致了“村村点火、户户冒烟”；外来人口多为直接进入农村而非城镇，人的生产方式和生活方式没有明显改变，呈现出“农村散，城镇弱、”的“城市村镇化”的特征。
2.2 第二阶段：90年代后期到21世纪初——大打城市牌，从工业化走向城市化
这一阶段，东莞在外资、民资推动和政府投资牵引下，“自上而下”与“自下而上”的城市化共同发展的格局。大打城市牌，城市新区、松山湖科技产业园、虎门港建设全面启动；城市化和现代化建设迈上了新台阶，城镇面貌发生巨大变化；土地城镇化的速度快于人的城镇化速度，外来人口生产方式城市化了，而生活方式没有城市化。
2.3 第三阶段：21世纪初以来——经济社会双转型，走向城市化深化发展
经济转型从过去的资源主导型经济转向创新主导型经济转变。社会转型以人的转型为核心，向城乡融合，本外融合，和谐稳定，全面协调的社会转型。开始关注人的发展，是以人为本的相对全面的城镇化。
3.城镇化发展现状特征
在工业化的带动下，东莞城镇化快速发展，总体呈现出高城镇化率、低城镇化质量的特点，也表现出一些独特的典型特征：
3.1 分散发展、均质均衡
改革开放初期，东莞市充分调动基层的主动性，形成“市-镇-村-组”四个层级的发展主体，呈现“村村点火、镇镇冒烟”的发展状态。首先是空间布局散，全市城镇空间发展局部有序、整体无序，建设用地 “小、散、乱”；其次是功能配置散，发展主体在各自发展单元内进行“小而全”的功能配置，功能分散，不能形成清晰的主体城市功能区；再次是人口分布散，大量的外来人口分散在全市32个镇街594个村（居）委会，城市中心与城镇中心人口集聚度不够。
长期的分散发展带来了一系列的难题与挑战。一是用地统筹整合难度大，全市集中成片、上规模的可建设用地不多，不利于大项目落户；二是难以避免同质恶性竞争，难以发挥产业集聚效益，各发展主体在招商引资、产业选择上缺乏统筹协调，各镇产业结构雷同，产业类型分散，影响集聚效益；三是难以建设高效配套设施，分散建设、缺乏统筹导致公共设施重复建设，功能档次低，使用效率、服务水平不高；四是难以有效缓解环境压力，分散的工业布局不利于污染集中处理。
3.2 模式粗放、效益偏低
东莞在国内较早地承接国际资本、技术和产业的转移，以“三来一补”起步，通过发展加工制造业，走上“外资驱动、多轮并转、以地生财、增长导向、自下而上”的工业化与城镇化道路，形成资源要素投入型粗放发展模式。一是经济发展依赖资源消耗，土地资源快速消耗，建设用地迅速扩张。据统计，东莞建设用地总量由1996年的637.7平方公里增加到2010 年的1069平方公里，占市域总面积的43.4%，年均扩张33平方公里。但资源利用粗放，效益低下，2011年单位GDP耗能比广州和深圳高18%和34%，而单位建设用地GDP分别仅相当于广州、深圳的58%和35%。二是劳动密集型产业带来大量低层次外来人口集聚，1990-2010年的20年间，东莞外来人口增长了8.8倍，年均增长近29万人。外来人口教育程度整体不高，受教育程度以初中、小学为主。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆三是长期处于“微笑曲线”底端，附加值低、利润空间小、环境污染大。许多劳动密集型中小企业都面临“利润少、工资少、品牌少”，“企业弱、创新弱、营销弱”的“三少三弱”局面。
长期的粗放发展带来了一系列的难题与挑战：首先是过分依赖土地扩张的发展模式难以为继。曾经的鱼米之乡如今大部分需要外地进粮。据统计，东莞市可开发增量用地面积仅约288平方公里，依赖原来的发展路径，不足十年东莞就将无地可用。二是人口基数大，人口素质低，人口结构复杂，城市管理难度大，城市品质提升难。
3.3 本外二元、重物轻人
东莞市城镇化速度快，但质量不高，显示明显的“本外二元”特征：户籍人口占据大部分财富，享受城市福利，而大量外来人口参与城市建设，推动城市繁荣，却不能共享城市发展成果，长期被排斥在城市福利体系之外。
（1）住房保障方面，以户籍人口计，每千人保障性住房建设数量与广州相当，落后于深圳市；而以常住人口计，仅分别为深圳、广州的13%和22%。
（2）基础设施服务保障方面，以户籍人口计算的人均公园绿地面积、每千人公共汽车、每千人公共交通运营线路等大大高于其他周边城市。而以常住人口来计，各指标均落后于广州、深圳、中山等城市的平均水平。
（3）收入保障方面，以户籍人口计算的人均社保和就业支出预算与广州水平相当，是广东省平均水平的2.5倍。而以常住人口计算均落后于广州、中山、杭州等城市，仅为广东省平均水平的57%。
（4）医疗服务保障方面，东莞户籍人口医疗保障水平远高于广东平均水平，但从常住人口来看，医疗保障水平还较为落后，病床床位千人指标仅为广东省平均水平的89%。
（5）从教育保障方面，东莞户籍人口教育保障水平很高，但常住人口教育保障水平却较低，仅为广东省平均水平的73%。2011年，东莞义务教育学校有非莞户籍学生56.87万人，以入读民办学校为主，仅20.7%学生入读公办学校。
长期的本外二元、重物轻人发展将导致城市竞争力下降，人才引进困难；人居环境恶化，人才扎根困难；城市产业集群不明显，产业升级困难。
4. 空间转型的路径选择
围绕“国际制造名城，现代生态都市”的发展定位，明确东莞未来发展方向为“统筹、强心、提质”。以人为核心，以协调发展为目标，进一步深化统筹发展，以品质提升为重点，着力提升中心城区的品质，突出生态优先，实现城镇可持续发展。
4.1 深化统筹发展，发挥规划引领作用
当前，东莞处于各种传统优势弱化，新的竞争优势尚未形成之际，土地滥用、产城布局散乱和交通混乱拥堵等问题突出。在粤港澳大湾区的背景下，东莞作为珠三角的核心城市之一，将迎来新的发展机遇。不过，与周边城市相比，东莞在城市配套方面也面临挑战。要实现更好地融入粤港澳大湾区，统筹发展将是东莞发展的必由之路。充分发挥总体规划的统筹协调引领作用，加大全市统筹力度，从“街镇组群”走向“都市区”，从“小组团”走向“大组团”，实现镇街（园区）的抱团、整合和提质发展。
作为试点，东莞水乡地区现已纳入为首个省级战略经济区（水乡特色发展经济区），按照“同类型经济区域一体化”的思路，在不调整行政区划前提下，将东莞市“10镇1港”统筹开发，实现“用地减量，经济增长，生态修复”的可持续发展路径，为新型城镇化发展探索经验。未来，东莞将进一步加大分区统筹力度，包括产业布局统筹、城市发展统筹、产业与城市互动统筹、推进同类型经济区域一体化发展、基础设施一体化发展、经济与生态协同发展，以差异化的抓手实现同类型区域的统筹发展。
4.2 实施强心战略，打破均质化的城市蔓延
改革开放以来，东莞充分发挥市、镇、村各级的积极性，实行“多个轮子一起转”，从一个典型的农业县一跃成为我国改革开放的产业强市。这种“诸侯发展模式”，曾推动东莞快速启动工业化和城市化，但各镇街的独立发展，导致城市建设分散、集聚能力不强，合力难以形成。
在“强心育极”战略的指导下，东莞未来要继续坚持走“强心”之路。一是着力打造城市中心节点，建立“城市中心—组团中心（战略节点）—镇中心”的市域三级中心体系；二是作为东莞参与区域竞争、与周边城市进行“品质之争”的重要载体，中心城区要进一步优化提升功能品质，建设高水平的综合服务中心。向东串联新东莞站和生态园，依托区域轨道站点对接广深，触发东部的产业升级；向东南整合寮步、松山湖，对接深圳创新研发，从而强化区域联系功能、区域创新职能，建设高水平的综合服务中心。
4.3 坚持生态优先，彰显现代生态都市特色
东莞拥有良好的生态环境，具有产业、交通、基础设施、重大平台的支撑条件。“生态”是保持东莞城市可持续发展的重要基石，因此，要坚持生态优先发展理念，保护独特的“山-水-城”空间格局和岭南水乡特色，加强森林、湿地、河流等自然生态系统保护和修复，全面提高生态系统质量和服务功能；建设品质一流的文体休闲设施、提升环境品质，打造具有独特岭南山水特色的休闲名城。
目前，东莞市计划对生态线管理制度进一步完善，规划划定50%的生态用地，坚守“一半山水一半城”，在此基础上，划分一级生态管制区和二级生态管制区，实施分区、分级管控。同时，限定到2030年全市建设用地规模控制在50%以内，以刚性增长边界倒逼城市规模。
4.4 推进产城融合，打造宜居宜业城区
制造业是东莞经济社会发展的根基、特色和优势所在。坚定制造业强市发展方向，以创新驱动为核心，推动产业转型升级，培育持续的经济活力，始终保持东莞在国际制造中的突出作用。目前，东莞已划定“产业保障区”，严格保护产业发展空间，保障东莞建设“现代制造业名城”。同时，将进一步落实产城融合理念，构建具有明确产业定位、复合社区功能、优良环境品质的市、组团、镇三级产城融合区，使其成为东莞集中力量开发建设的重点地区和工作重心。在各融合区内，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济；以产业为动力，驱动城市更新和配套完善，实现产业和城市之间互动发展，打造综合性城市功能区。
4.5 加强区域合作，促进经济发展
东莞作为珠三角世界级都会区的重要组成部分，拥有优越的临深区位优势，是深圳外扩首选之地，尤其是华为终端总部进驻松山湖以来，深圳的高科技产业、高素质人才以及投资等纷纷向东莞转移，成为带动东莞产业转型升级的重要推力。下一阶段，东莞应充分发挥和利用其独特的区位、产业、配套优势，大力培育城市功能，提升空间品质，主动承担区域角色。继续加强联系广深，特别是强化与深圳的联系，全面对接深圳发展，积极参与区域竞争，主动承担特色化的片区服务职能，打造区域综合枢纽和产业节点，实现从“中间城市”到“中心城市”的转变。
5. 结语
东莞过去取得的成就很大程度上得益于“放手搞活、自下而上”。虽然充分发挥基层的积极性，抓住机遇，快速发展，但也产生了各自为政，粗放发展的问题。在粤港澳大湾区的背景下，东莞应顺应趋势，主动融入湾区发展，才能在新一轮发展中占得先机。统筹发展将是东莞发展的必由之路，但从“街镇组群”走向“都市区”，东莞仍然任重道远。
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论文作者:周章伟1,陈俊峰2
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第9期
论文发表时间:2017/8/15
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