两种属性的积极财政政策及其选择，本文主要内容关键词为：两种论文,财政政策论文,属性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、两种属性的积极财政政策
（一）经济增长与就业增长的关系
西方经济增长理论认为，从经济增长的因素分析，一国或地区的GDP增长是技术进步、资本积累和劳动力增加等因素长期作用的结果。世界各国经济的发展史表明，就一国的长期总量生产函数而言，经济增长与就业增长一般是正相关的。按照新古典理论中的索洛增长模型，并假定技术进步为希克斯中性，运用总量生产函数：Qt=AtF(Kt,Lt)，我们可以得出基本的新古典增长方程：
分别为产出Q、全要素生产率TFP、资本投入K、劳动投入L的增长率；α、β分别为K、L的产出弹性）。对新古典增长方程进行比较静态分析可以得知，就业增长率与经济增长率的变动趋势在理论上存在一致性，经济的较快增长会推动就业的相应增长。
但是，在技术进步、资本投入增长较快的条件下，经济增长与就业增长则会出现不一致的关系。马克思的资本有机构成理论认为，假设资本有机构成不变，不变资本与可变资本之间的比率也会保持不变，如果社会总资本增加了，可变资本也会按社会总资本增长的比例而增长。但是技术进步会引起资本有机构成的提高，进而导致社会的工资总额相对愈来愈缩减，资本对劳动力的需求相对愈来愈缩减，从而造成失业的增加。同时，索洛增长模型也表明，技术进步率、资本投入增长率以及劳动与资本产出弹性均与就业增长率负相关，因为节约劳动型和资本密集型的经济增长会产生就业挤出效应，降低GDP就业弹性。
（二）积极财政政策的分类研究
按照西方的需求管理理论，扩张性的财政政策是指通过增加个人和政府购买，刺激消费而直接增加总需求，间接扩大就业机会的政策。具体政策基点是：(1)在经济周期内稳定总需求。即当私人支出收缩时应增加政府支出或减税；而当私人支出扩大时应减少政府支出或增税。政府支出和税收变化的作用，在于通过稳定总需求来消除经济波动。(2)将总需求稳定在一个就业和生产的高水平上。只要经济不在充分就业与生产的高水平上运行，就要增加政府支出或减税。
西方的需求管理理论为我们促进经济增长与扩大就业提供了有益的政策思路。但是，这一理论仅注重对财政政策总量影响的分析，而忽略了对财政政策结构影响的研究（如扩张性财政支出政策中不同的资本有机构成结构将对扩大就业总量产生不同的结果）。然而，既使在扩张性财政政策的条件下，财政政策的结构因素将对经济增长与就业增长产生不同的影响。
为此，笔者认为，对积极的财政政策应该从总量与结构两方面进行界定，从总量方面考察，积极的财政政策是一种扩张性财政，主要表现为增支减收、赤字运行的政策。从结构方面考察，由于政策目标不同，政策的内在构成不同，具体包括：财政支出政策与税收政策的组合结构；财政支出政策结构；税收政策结构；失业保障与就业保障政策结构等方面的结构性差异，它们将从不同的层面影响经济增长与就业增长的关系，进而导致不同的政策效果。因而，我们可将积极的财政政策分为两类：(1)效率型的积极财政政策。这是一种以追求经济增长速度为主要目标，实施以刺激投资需求为主和以资本密集型投资为主的政策结构，最终会导致经济高速增长与就业非同步增长的结果的积极财政政策。(2)稳定型的积极财政政策。这是一种以追求就业增长速度为主要目标，实施以刺激消费需要为主和以带动劳动密集型投资为主的政策结构，最终会导致经济增长与就业同步增长，或经济增长速度较缓的结果的积极财政政策。积极财政政策的分类研究对于评判我国积极财政政策的属性、效果以及调整方向提供了理论依据。
二、我国积极财政政策的分析评判
（一）我国积极财政政策的属性分析
1998-2002年我国实行的积极的财政政策具有以下特点：
1.以实现一定的经济增长速度为主要政策目标。自1998年以来，实现与保持每年7%-8%的经济增长速度是我国积极财政政策主要政策目标，并且基本实现了这一目标，如我国GDP的增长率1998年为7.8%，1999年为7.1%，2000年为8%，2001年为7.3%，2002年为8%。
2.实施增支与增税的反向政策组合。我们知道，增加财政支出与减少税收是一种扩张性的同向政策组合，而增加财政支出与增加税收却是一种扩张性与紧缩性的反向政策组合，其最终政策效果取决于财政收支的正负乘数效应将相互抵消后的净效应性质。
1998年以来，随着积极财政政策的推行，我国财政支出不断增加。
1998-2001年财政支出占GDP比重
单位：%
项目
1998年1999年
2000年2001年
财政支出占GDP比重13.8 16.1 17.8 19.78
资料来源：根据《中国统计年鉴》(1998～2002)（中国统计出版社）数据整理。
同时，税收收入也是不断增长。尤其在1998年以后，为了缩小财政收支差额，税收更是超常增长。1997年前，我国税收收入的增长率一直低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，其中1990-1996年间税收的弹性系数平均为0.61。但是，1997-2000年，税收弹性系数大幅度提高，这四年分别为1.98、2.40、3.33和3.32，平均为2.76，即税收增长率是GDP增长率的2.8倍。
3.实施以刺激投资需求为主的财政支出政策结构。1998年以来，扩张性的财政政策所筹集来的国债资金主要用于投资，其政策导向是积极地扩大固定资产投资来拉动国民经济的适度快速增长。在实施扩张性的财政政策之前，我国的投资占GDP的比率已经处于逐渐攀升的状态，而实施扩张性的财政政策之后，这种比率上升的趋势明显加强。“八五”期间，人们认为30%左右的投资率可能是合适的。而现在我国的投资占GDP的比率已经达到了40%的水平。投资增长对GDP增长的贡献明显超过了消费增长的贡献。
4.实施以刺激技术及资本密集型产业发展为主的税收政策结构。1998年以来，在税收总量不断增加的同时，也推行了一些减税政策，主要有：(1)取消固定资产方向调节税；(2)对符合政策规定的技术改造项目购买国产设备实行税收抵免；(3)允许企业将开发新技术等的研究开发费税前加计扣除，对计算机软件企业产品、集成电路产品、节能环保型小汽车部分减免税；(4)开征利息税；(5)个人销售、购买住房减免税，企业、行政事业单位出售住房减免税，积压空置商品住房销售减免税；(6)继续降低进口关税，提高出口退税率。可以看出这些减税政策的重心是刺激投资与鼓励技术及资本密集性产业的发展。
由此可见，在1998-2002年期间，我国所实行的积极财政政策基本上属于效率型的积极财政政策。
（二）效率型积极财政政策的利弊评判
从我国效率型积极财政政策的效果来分析，一方面，取得了较大的成就，在世界经济形势极为严峻的情况下，我国经济持续快速发展，成为一枝独秀的亮点。另一方面，它产生了一定的排挤效应，如增税对民间投资与消费的排挤效应、资本密集型投资对就业的排挤效应。这些排挤效应使我国深层的经济问题并未解决，甚至有所加剧，最为突出的表现是：
1.就业形势严峻
根据原国家经贸委经济研究中心的研究报告分析，近年，我国就业形势十分严峻，不算需转移出来的富余人员，我国需就业的劳动力数量为1.77亿人，相当于全部劳动力总数的1/4。再加上国有企业、集体企业和机关事业单位富余人员2000万，我国需就业和再就业的劳动力就达到1.97亿人。假设今后我国的经济增长率为8%，就业弹性系数为0.13，则每年对劳动力的新增需求为800万。两者相抵，我国还将有1.89亿的劳动力处于失业或隐性失业的状态，相当于现在城镇全部就业人员的90%，或者全部劳动力人数的1/4。
我国的经济增长与就业变动之间的关系长期表现出较强的非一致性。尤其是20世纪90年代以来，GDP一直保持较快的增长速度，而GDP增长所带来的就业吸纳能力却在不断下降，这说明20世纪90年代中国经济增长在一定程度上是排挤就业的。
虽然造成我国经济增长与就业增长关系非一致性现象的导因是多方面的，然而我们所实施的效率型积极财政政策却是加剧两者不一致性的重要原因。1998-2000年，在实施了积极财政政策之后，GDP保持着高速的增长率，然而就业增长率与GDP就业弹性却呈进一步下降趋势。另据国家统计局测算，自1998年实行积极的财政政策以来，其对经济增长的贡献是：1998年1.5个百分点，1999年2个百分点，2000年1.7个百分点，2001年1.8个百分点；这4年对经济增长的贡献合计为7.0个百分点，共解决了400-500万人的就业问题。但财政也为此付出了很高的代价，这四年发行国债5100亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背负约10-13万元的债务。因此，效率型积极财政政策的吸纳就业效应较弱，在一定程度上加剧了经济增长与就业增长的非一致性。
2.国内需求的内在增长较缓
这几年的经济增长主要是依靠效率型积极财政政策的外力拉动，城乡居民消费相对疲软，民间投资仍然不够活跃，国内需求的内在增长缓慢，具体表现为：一是城镇居民的即期消费相对疲软。从消费总量上分析，“最终消费率”指标（消费在国内生产总值中的比重）长期偏低，而且近年出现下降趋势。如“七五”时期平均为63.4%、“八五”时期平均为58.7%、“九五”时期平均为59.5%，2000年略微上升，达61.3%；2001年又下降为60.6%。从消费结构上分析，首先，最终消费结构中的政府消费增长快于居民消费增长，1999和2000年，政府消费分别增长9.53%和12.68%，而居民消费仅分别增长6.54%和9.10%；其次，居民消费结构中的农村居民消费比重呈下降态势，1997-2001年的五年下降了12.6个百分点。二是国债投资对民间投资的带动效应较低。据国家统计局报告显示，2002年1至11月份，全社会固定资产投资同比增长23.4%，其中国家预算内投资增长达到41.6%，而国内贷款、利用外资及自筹资金仅分别增长30.4%、23.0%和26.5%。因此，效率型积极财政政策拉动经济内在增长的作用较缓。
三、我国积极财政政策的选择思路与调整
在今后一段时期内，我国应该由“效率型”的积极财政政策转向“稳定为主兼顾效率”的复合型积极财政政策。具体的政策措施如下：
1.财政支出政策的调整
(1)调整国债资金的支出方向。西方国家国债政策的实践表明，国债资金的支出方向与财政职能密切相关，伴随着财政职能由发展职能向公平职能的转变，国债资金也由建设性支出逐渐转向消费性支出（转移性支付或政府公共消费）转变。因此，随着我国积极财政政策目标的转变，国债资金的支出方向也应逐渐转变，国债资金支出在拉动投资需求的同时，应能通过更短的传导链条最大可能地增加就业和提高居民的收入水平，特别是提高弱势群体及农民的收入，进而拉动国内消费需求。具体包括：第一，依靠国债资金支持实施结构性减税政策。这些年来，我们一方面增加税收，另一方面又从财政拿出钱来实施经济扩张。这一进一出之间，损失的是社会经济活动的“效率”。为此，我们应该实施增支与减税的同向政策组合，依靠国债资金支持推行结构性减税政策。第二，增强财政支农资金的力度。积极财政政策筹集的国债资金用于农村发展的部分相对较少，从1999-2001年，支农和农业事业费占财政总支出的比重每年呈下降趋势，1999年为4.92%，2000年为4.44%，2001年为4.37%。这种政策导向客观上起了进一步强化我国二元经济结构的作用。因此，今后应逐步增加财政支农资金的数量，重点支持农业基础设施建设和生态建设。中央与地方政府可以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程提供资金保证。这种劳动密集型的政府投资既可以提高农业的经济竞争力，又可以有效吸收大量非熟练农村劳动力，提高农民收入，带动农村居民的消费需求。值得关注的是，政府已开始调整国债资金支出方向。据报道，政府拟在2003年发行长期建设国债1400亿元，主要投向五个方向：一是确保重大项目的投入与建设；二是改善农村生产生活条件，增加农民收入；三是促进技术进步和企业技术改造，增强经济发展的后劲；四是继续为加快西部地区经济发展创造条件；五是加快实施退耕还林，促进可持续发展。
(2)构建具有就业激励机能的财政保障支出结构。失业保障支出与就业保障支出之间存在着相互制约的关系。在财政支出数量一定的条件下，如果失业保障支出过高，既会挤占就业保障支出，又会抑制失业人口劳动就业的动力；如果就业保障支出过高，又将降低基本失业保障水平。因此，在“稳定为主、兼顾效率”的复合型积极财政政策中，一是要不断增加政府用于失业与就业保障支出的比重。二是要合理确定保障支出中两种支出的比重。失业保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要，因而失业保障支出在总支出中的比重应该较低，增长较缓；而就业保障支出（如政府购买就业岗位、扶持就业培训机构等方面的支出）能够发挥扩大就业的“造血”功能，因而就业保障支出在总支出中的比重应该较高，增长较快。
2.税收政策的调整
供给学派的“拉弗曲线”理论告诉我们，税收与经济发展之间存在着一个均衡点。近几年税收的超常增长显然已偏离了最优税负的均衡点，抑制了经济增长与就业增长，为此，我们应该降低税负，调整税负结构，刺激投资需求和消费需求，扩大就业。
(1)深化费改税，规范社会分配关系。依据一些学者的研究结论：1996年我国政府收入占GDP的比重可达30%以上，其中，税收占政府收入的比重仅占1/3左右。可见，尽管我国宏观税收负担较轻，但企业与居民的总体税费负担却很重。因此，我们必须改革现行税费制度，遏制政府的非税分配，特别是乱收费、乱集资、乱罚款等不规范行为，减轻企业与居民的税费负担，稳定企业与居民的预期收益，促进消费、投资和就业增长。
(2)推进新旧税种的调整。在开征新税方面，一是尽快开征社会保障税。将目前征收的养老保险基金、医疗保险基金等统一改为社会保障税，由税务机关统一征收，纳入国家财政预算管理；二是将关系到可持续发展的排污收费等改为征收环境税，将土地使用费、矿山开采费等纳入资源税征收范围；三是适时开征遗产税及赠与税，缓解社会分配不公的矛盾，并逐步构建以财产税为主体的地方税制。在取消旧税方面，一是通过法定程序取消固定资产投资方向调节税。尽管从2000年起该税已暂停征收，但投资者仍担心该税可能会恢复征收进而增加中长期投资成本与风险，降低投资收益。二是取消土地增值税，促进房产投资与消费的较快增长，从而带动经济增长和就业增长。
(3)刺激投资需求。一是积极推进增值税改革。据测算，如果将税率为17%的“生产型”增值税换算成“消费型”增值税，则其税率相当于26%，这一税率水平在国际上属偏高的。过高的增值税税负，在税负不能转嫁时将抑制国内投资；在税负能转嫁时将抑制国内消费。因此，应积极推进增值税的“转型”改革，以促进投资、消费及出口的增长。二是尽快统一内资与外资企业所得税，按照国际惯例统一税基，降低税率，减少对外资企业的一般性优惠政策(如新办企业优惠等）。
(4)刺激消费需求。一是调整消费税的范围与税负，增加居民消费能力。降低部分税目的税率，如将化妆品的税率可由30%降为20%以下；取消部分税目，如将护发品等取消，以体现消费税的特别调节作用。二是调整个人所得税税负，提高居民收入与消费倾向。提高个人所得税起征点，由800元调高为1200元；对居民个人购买住宅、汽车、商业保险等特定消费的支出，允许一定的税收抵免。三是调整农业税收政策，促进农民增收减负。取消农林特产税，把“三提五统”等名目繁多的农村收费改征农村事业建设税，从根本上降低农民的负担，以激发农村的消费潜力。
(5)鼓励就业。一是在就业岗位供给方面，建立促进劳动密集性产业发展的税制，提高经济增长的就业吸纳密度。根据国家经贸委提供的资料，目前我国各类中小企业数已占到企业总数的99%以上，它们能为社会提供了约75%的城镇就业机会。2003年我国将实施《中小企业促进法》，该法规定，国家将通过财税、金融等政策对中小企业融资、创业、吸纳就业、技术创新等进行鼓励和支持。我们建议实行以下税收优惠政策：第一，调低增值税小规模纳税人的征收率。据测算，小规模纳税人实际税负率远高于一般纳税人，工业为6%与3.5%；商业为4%与0.87%。为此，应该调低小规模纳税人的征收率，可考虑降为5%与3%。第二，降低服务业的营业税税率。服务业属于就业吸纳效应很强的劳动密集型行业，应将现行5%降为3%，消除较高税负对服务业的抑制作用。二是在创造就业岗位方面，建立鼓励劳动者自主创业的税制。由于我国劳动力人口的绝对量过大，无论是政府还是企业，都无法提供足够满足众多失业人员的就业岗位，因而必须大力提倡鼓励劳动者自主创业。但我国现行税制中存在的流转税起征点过低等问题，起到了促使劳动者宁可选择领取失业金，也不选择自主创业的负面作用。因此应该调整税收政策：第一，分别提高增值税和营业税的起征点；第二，实行开业后的三年免征流转税，并从盈利之年起实行个人所得税“三免二减半”的税收优惠。通过支持中小企业的发展与鼓励人们走自主创业的道路，扩大就业与再就业渠道，促进我国实现充分就业。
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