特区行政体制改革新思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,特区论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入九十年代，特区面临着严峻的挑战：一是中国全方位、多层次开放局面的形成，造成了特区优惠的内移，出现了所谓的“特区不特”、“特区内地化”等现象。二是“复关”进程的加速，从国际角度为特区进一步发展增加了更大的压力，提出了更高的要求。三是随各特区市场经济体制的建立和完善，行政体制不相适应的矛盾越来越突出。在内外双重压力下，特区如何增创体制优势，尤其是行政体制优势，摆脱旧的行政体制的束缚，建立起一个新的、适应于市场经济发展需要的行政体制，便成为特区发展的一项大事。
一、特区行政体制改革的理论再认识
理论是行动的指南。系统、全面、成功的改革必须以思想解放作为先导。要摆脱现有特区行政体制改革的困境，必须首先解放思想，在理论上有所突破和创新，对特区行政体制改革加以理论上的再认识。我们提出下列四点：
1.特区行政体制改革必须以高度开放的外向型市场经济为基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑必须为经济基础服务；随着经济基础的变革，上层建筑或迟或早必须作出相应的改变，这是历史唯物主义的最基本原理。特区的行政体制必须遵循历史唯物主义的这个基本原理，紧紧围绕特区的高度开放型的市场经济体制的发展和完善而进行。特区一开始就强调以市场为取向的外向型的经济体制。经过十几年的实践，特区率先在全国建立起社会主义市场经济体制框架，并建立起一种不同于全国其他地区的高度开放的外向型经济发展模式。这也是特区继续保持其在全国整体改革中的特殊地位的一个重要方面。特区行政体制改革应该紧紧伴随市场经济体制发展的步伐，围绕着这种高度开放的外向型市场经济，来界定和规范改革的内容、目标、手段和方式。
2.特区要更好地发挥排头兵和示范作用，行政体制改革现在应放在突出地位。特区行政体制改革应是全国改革的试验场，可以不断突破传统的“禁区”，全方位地进行超前改革。必须充分认识到，特区的行政体制改革不会改变特区的社会主义性质，不会危及根本的政治制度。明确强调特区行政体制改革的试验场功能不仅能够保持特区行政体制改革的一致性和历史继承性，而且更重要的是目前迫切需要将特区行政体制改革在全国整体改革中的地位明晰化。这是特区行政体制改革理论突破的制度动力，它保证特区行政体制改革在更大范围和程度上享有特区“优惠”的权利。
3.深圳、珠海和厦门等经济特区是祖国统一前沿阵地，必须加快改革，使之成为两种不同行政体制的“缓冲地带”。1997年和1999年，香港、澳门将分别回归祖国，台湾问题的解决也提上议事日程。为了保证香港、澳门在过渡阶段和回归后保持繁荣与稳定，为了使两岸的统一顺利解决，特区除了要在经济体制改革方面继续努力之外，可以在行政体制改革方面进行积极探索，按照国际惯例，吸收香港等地政府管理体制的某些合理因素，建立起灵活高效的现代化政府管理体制。
4.特区行政体制改革应遵循特定的模式。我们认为，这一模式可以表述为：特区行政体制＝合理的结构＋齐全的功能＋廉洁高效的运行。这里，合理的结构指的是特区行政体制在机构设置和人员组成上要达到最合理的规模，这不仅有利于降低政府成本，而且是整个体制良性运转的基础；齐全的功能指的是特区政府功能必须是完整的，而不能是残缺零乱的，这些功能不仅包括适应高度开放的外向型经济要求的结构功能（即政府职能），也包括推动特区从旧模式向新模式转型的过程功能；廉洁高效的运行是就特区行政体制的动态而言的，是合理的结构和齐全的功能的最终体现，也是检验特区行政体制改革是否成功的根本标准。
二、特区行政体制改革的一般原则
基于上述关于特区行政体制改革的理论再认识和特区行政体制改革十几年的实践，我们认为今后的特区行政体制改革应遵循下述原则：
1.“两职能”原则
现在，关于特区政府职能有不同的根据，如“三职能”、“五职能”等。①根据特区的实际情况，以及国外市场经济发展及政府干预的经验，我们认为特区政府的管理职能有两个基本的方面，即市场经济运行的外部保障职能和市场经济运行的调节职能。外部保障职能指的是特区政府要提供高度开放的外向型经济运行所需的公共服务，创造良好的外部环境，包括社会秩序的维持、社会自由和安全的保障、人力资源的培养等。调节职能指的是特区政府要利用有效的手段在合理的程度和范围内调节市场运行，有效弥补“市场失灵”(Market Failure)。“两职能”原则既构架了特区政府同高度开放市场的关系，因为市场是资源配置的主体，政府的一切活动要尽量围绕市场进行，以达到市场运行的“帕累托最优”；又强调了特区政府在经济生活中的积极作用，政府可以通过改革自身，提高自我能力，寻找政府与市场的最佳接合点，积极影响经济的运行。
2.法制原则
法制原则是各国行政体制改革所通行的一条原则。尽管在以往特区行政体制改革过程中，法制原则被反复强调，但一直都没有落实，这不仅不利于整个行政体系的构建，也削弱了政府在改革中的权威性。法制原则的主要涵义是：(1)要以法律形式确定行政体制改革咨询和推进机构的法律地位。在以往的特区行政体制改革中，真正意义上的改革咨询机构或者不存在，或者不正式，没有一个具有法律地位的权威的咨询机构对整体改革的内容、目标、方式和手段等加以科学、全面的论证和指导。因此，在今后的行政体制改革中，一定要大力加强咨询和推进机构的法律地位。要制订相关法律界定这些机构的职责、权限，尤其要保证它们在改革中的独立性和权威性。(2)要以法律形式确定改革方针、步骤，以保证整个改革进程有法可依，提高改革方案的权威性，避免半途淡化，虎头蛇尾。应该考虑以行政法规和人大法案的形式来确定一定时限的改革大纲和重点部门的改革方案，将特区的立法权充分运用到行政体制改革的过程中。(3)要以法律形式巩固改革成果。以法律文件形式确定改革成果已取得了较大的成效，但还不够，必须保证这些文件的法律严肃性，一旦确定，不经法定程序不得更改，否则就要依法制裁。
3.统一性原则
这是指要对特区行政体制中所有机构进行无一例外的统一的全面的改革。这项原则是针对特区行政体制改革中本位主义和投机主义严重性而提出的，目的是彻底打破部门主义对本部门的保护，对改革的阻挠。它有两个方面的基本内容：一是所有机构、人员都要精简，不论是应削弱的部门，还是要加强的部门。这种一律精简并不是一刀切，而是要依据改革前论证得出的合理比例和指数进行。这样一方面可以阻止部门之间的攀比和互找借口，另一方面也可以禁止所要加强的部门出现编制失控、再膨胀。二是任何阻挠改革的行为都必须予以禁止，必要时采取强制措施。行政体制改革实质上也是一种利益再分配的过程。在这一过程中，一些被弱化的部门（尤其是经济部门）不愿放弃既得利益，对改革采取拖延和抵制，一些被强化的部门也存着本能扩张冲动，利用改革出现的制度“真空”来扩大本位利益，一些个人甚至会浑水摸鱼，滥用权力。所以应该从全面的角度来审视改革中出现的阻挠行为，采取强有力的措施来规范部门和个人的行为。
4.配套原则
这项原则最基本的出发点就是将特区行政体制改革看作一个系统，各方面的改革是这个系统中的子系统。各子系统之间的关系是互补的，互相支持，互相联系和相互作用的。只有各子系统之间耦合成功，才能发挥出整体的效应。配套改革原则的主要涵义是：(1)在一项改革措施出台后，辅助性措施要相应及时跟上；(2)在一些重大的、有难度的改革措施出台前，必须先实施必要的铺垫措施；(3)一些实现功能或时效到期的改革措施要及时取消，或代之以新的、更高的措施；(4)各项改革要注重同步性和协调互补性。
5.连续改革原则
特区行政体制改革是一个连续的过程，贯穿于特区发展的始终。这不仅是因为高效、廉洁的行政体制不可能一蹴而就，而且也因为行政体制本身具有发展性。不改革就不能适应特区社会经济发展的需要。连续性改革原则特别强调将行政体制的根本性变革与平时的渐进调适有机地结合起来，不断修正体制的缺陷，根据实际需要增加体制的新功能。在关键时候，大胆突破旧模式，创立崭新的模式。
三、特区行政体制深化改革的政策措施
根据我国特区目前行政体制改革的实际情况提出上述的对特区行政体制改革的理论再认识及基本原则，我们对特区行政体制改革的主要方面提出如下的政策建议。
1.调整、理顺特区与中央及省政府的关系
如何处理好特区政府与中央及省级政府的关系，一直是特区发展中的一大难题。深圳、珠海、汕头和厦门四个特区存在着与省政府和中央政府的关系；海南特区是省级特区，只存在与中央政府的关系。我国对特区所采取的是条条、块块的管理办法，上到中共中央、国务院及各部委，下到特区所在的省的有关部门，都有权指挥、干预特区的工作。这种管理办法越来越不适应于特区的进一步发展。深圳等四个特区受省的制约很大。省政府在考虑特区时，往往不只是将特区视为全国的特区，而且要从全省的经济发展、财政收入等角度出发，将其作为全省经济发展的排头兵、聚宝盆；既希望特区多上缴税收，又希望它们不断扩大地盘带动其他地区一起发展；这些目标往往是不协调的，难以同时达成的。同时，中央给予特区的物资、政策优惠，也往往为省级部门所截留或打折扣。尽管深圳、厦门后来成为计划单列市，享有省级经济管理权限，但行政上仍属省政府领导，因而经济管理权限难以全面到位。海南省特区政府与中央政府各部门的关系未理顺。“小政府、大社会”本来是一个创举、好事，但因为“小政府”机构设置没有搞“上下对口”，机构人员少，综合性强，一个厅局往往要对付中央政府的几个乃至十几个部门，因而在职能发挥和工作联系上产生了困难。中央政府的一些部门未顾及海南特殊的“小政府”体制，要求海南设对口机构；有些部门常以海南省政府的机构设置与之不对口为由，减少或干脆不给海南物资或政策上的支持，使海南蒙受损失，并成为引发“小政府”机构膨胀的一个诱因。
为了克服弊端，理顺特区政府与中央及省级政府的关系，可以考虑采取如下的一些措施：(1)将特区政府置于中央政府的直接领导之下，撤销省级管理层次。(2)把中央特区管理权集中于专门的特区管理部门，减少条条的干扰。(3)赋予特区政府以更大的自主权，使特区管理权相对集中于特区政府。(4)尽快制定、颁布全国统一的经济特区基本法，创造依法管理特区的法制环境。
2.职能转变和机构设置
切实转变政府职能，进一步调整、改革政府机构是当前特区行政体制改革的核心。特区的行政体制改革要立足于特区市场经济发展的实际，借鉴国外市场经济发展的成功经验，按照转变职能和精简机构的要求，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，完善特区政府的宏观调控职能，加快机构改革的步伐。主要的措施是：
(1)理顺产权关系，使企业成为“四自”主体。这是切实转变政府职能的基础。要培育独立的市场主体，使企业成为法人产权主体和市场竞争主体，使之具有实际的资产占有、使用、处理和收益权，形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的内在功能和运行机制：在此基础上，将政府的资产所有者职能与社会管理职能、宏观调控职能分开来，政府除直接管理极少数非竞争性、非盈利性的企业外，将国有资产所有权委托给授权的投资机构，实行多元经营，实现政企分开、政资分开，使政府在计划经济中的微观、直接管理转变为市场经济的宏观、间接调控。
(2)根据前述的“两职能”原则，设立管理机构，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门。特区的经济体制以高度开放型的市场经济为特征，并大多以“再造香港”和“设立自由港”为改革方向。与这种经济体制相适应，特区政府机构的设置可以划分为两个系统，一是保障系统。包括政务处理、公共安全、社会保障、公共服务等机构；二是调节系统。包括工商管理、税务管理、金融管理、贸易管理、经济导控等机构。这样可以达到理顺关系，精简机构和转变职能的目的。
(3)公共政策制定体系的内部优化。公共政策制定是政府的重要活动，公共政策的质量反映政府的综合能力。政府通过公共政策与社会环境沟通，以获取权威性和合法性。特区政府的管理对象是开放度高、经济发展快、科技文化变化迅速的社会，自由经济的模式更将特区同世界体系联系起来并受之影响，因而，特区政府由此可能面对巨大的社会、经济科技等政策要求的挑战，如何制定灵活、适用、高效的政策，就成为特区行政体系的首要任务。旧体制下的公共政策制定存在迷信经验、家长式独断决策、政策僵化、政策不稳、朝令夕改等弊病，归根到底是因为缺乏科学化与民主化的公共政策制定体系。而特区客观上正要求建立这种集科学化与民主化为一体的公共政策体系。
(4)进一步培育和发展社会中介组织，提高社会自治能力，缩小政府机构设置规模。
3.全面推行国家公务员制度
现代行政管理不能离开公务员制。高质量公务员队伍的存在，是特区行政体制良性运行的保证，特区应吸收、借鉴中外优秀的人事管理经验，特别是西方发达国家、地区以及东亚发达国家、地区公务员制的长处，创造出适合中国特区的公务员制度。
有人认为特区公务员制是全国公务员制的一部分，应同全国各地区一致，不应有特殊的地方。从中国公务员制发展的远景来看，这一认识可能是对的。然而就目前中国公务员制推广、发育的状况来看，特区的公务员制还是应该有特殊的地方，应该有超前性，这样才可能为全国的公务员制推广提供好的经验，成为完善全国公务员制的试验场。并且，特区在公务员制度建设方面起步早，如深圳在全国最早进行推广公务员制的试点，已积累了一定的经验，完全有可能再深入一步，探索出一条捷径。目前，特区公务员制应着重加强以下方面的改革：(1)应用合理方法核定人员编制；(2)分流富余人员；(3)适当提高公务员的工资。
4.勤政、廉政建设
建立高效、廉洁的政府既是市场经济良性运行的先决条件，又是社会主义国家人民群众当家作主的具体体现。“廉政才能稳定、勤政才有希望”，因此，要深化特区的行政体制改革，必须充分重视勤政、廉政问题。
首先，勤政廉政的指导思想必须有所改变。过去特区的勤政廉政建设的指导思想理想化成分太浓，一是将政府组织及行政人员非利益化，将“人民公仆”的理想视为现实，忽视了组织和个人对自我利益的追求；二是过于强调道德、党性的自律性。这种过于理想化的理论导致了勤政廉政建设中措施不硬，也削弱了特区行政组织和个人自我约束的能力。特区今后的勤政廉政建设的指导思想，应该在强调党性、理想道德教育特别是“公仆”教育的同时，注意三点：
第一，行政组织和个人都具有自我的利益追求，在改革中形成了正式或非正式的利益团体，他们都追求改革收益的最大化和成本的最小化；第二，就整个行政体制在整体改革中的位置而言，勤政廉政建设就是要减少行政体制所耗用的社会成本，提高政府的效益；第三，勤政廉政建设有效推行的基本前提是行政组织和个人的改革收益同整体改革所带来的社会收益相一致，或者两种收益的差被保持在一个可以容忍的限度之中。
(1)勤政建设
所谓的勤政建设，主要指通过转变机关工作作风，改善工作方法来提高政府行政管理效率。提高行政效率是政府行政管理追求的目标，也是行政体制改革的归宿。转变政府职能，改革行政机构，转变机关工作作风及改善工作方法是提高政府行政管理效率的三个互相联系、缺一不可的方面。职能转变和机构改革必然要求转变工作作风、改善工作方法；而转变作风和改善方法反过来促进职能转变和机构改革。勤政对于整个行政体制的积极影响在于：一方面可以融通政府与公众之间的关系，提高政府的公共形象；另一方面可以提高政府的权威性。
特区勤政建设的基本途径是改变机关工作作风、改善工作方法，而建立和健全各种以目标管理为核心的岗位责任制，形成各种明确、简便、有效的办事程序则是转变机关工作作风，改善工作方法的核心内容。抓好这两方面的建设，无疑可以大大提高政府的办事效率。
(2)廉政建设
廉洁是特区政府行政体制改革必须达到的另一个基本目标，一个好的政府不仅要灵活高效，而且更重要的是要廉洁，要为广大人民群众谋福利。廉政建设是保证特区稳定、保证特区改革开放和市场经济建设顺利进行的一项根本性任务。
特区的廉政建设已取得了相当的成果，各特区在反腐倡廉方面也取得了好的经验和方法。如深圳特区的“两公开一监督”、党风廉政建设和经济工作指数“双承包”责任制、反腐倡廉工作责任制、党风廉政目标表制度和综合治理等经验和措施。但是，就目前的现实看，特区的廉政建设不容乐观，甚至可以说任务比非特区或内地更艰巨。这是因为：第一，高速的经济发展与滞后的制度设置之间存在着巨大的落差，造成了许多制度的“真空”和“盲点”，同时也提供了大量的寻租机会；第二，行政人员在全社会成员收入水平表上的位置下降幅度较大，削弱了行政人员的道德自律。在显形收入较低的情况下，开始追求权力带来的隐形收入；第三，廉政建设不能持之以恒，依然秉承着“阵风”传统，存在着靠几次运动来消除腐败心理。因此，特区在体制改革和经济建设的同时，必须大力抓廉政建设，加大反腐败的力度。
注释：
①参见王洛林主编《中国经济特区发展的一个战略选择：厦门经济特区实施自由港某些政策研究》，鹭江出版社1994年版，第173页；廖逊：《小政府、大社会》，三环出版社1991年版，第233页。
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