俄联邦快速私有化与延误重组的教训，本文主要内容关键词为：化与论文,教训论文,快速论文,俄联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、快速私有化和俄联邦经济的崩溃
直到改革前夕，俄罗斯联邦共和国（以下简称俄联邦）或前苏联实行高度集中的计划经济，企业的自主权很小，私有财产所占比例极小。1991年，前苏联解体，叶利钦上任，在盖达尔总理任职期间俄联邦决定采取休克疗法。休克疗法的主要措施包括突然放开价格、实行货币可自由兑换和快速私有化。从1992年到1994年，在丘拜斯的政治领导下，在二十个月之内，俄联邦将大多数企业转为私有。“俄联邦私有化”的科学顾问主要是哈佛和芝加哥的著名美国经济学家。这些人在回顾总结时把俄联邦私有化夸为史无前例的成功故事。但是，俄联邦彻底改革迄今八年以来的事实却表明，真正史无前例的是一个国民经济的崩溃。从1989年到1996年，俄联邦国内生产总值减半，每年平均减少9%。1997 年国内生产总值增长0.4%，但1998年又陡然下降。1996 年高通货膨胀尽管受到遏止，经济扩张却没有得以实现。其主要原因是投资崩溃：尽管重组的需求巨大，从1989年到1997年，设备总投资却减少72%；外贸的绝大多数仍是易货贸易（占大企业交易的70%）；自1998年秋季危机以来，卢布的对外价值几近崩溃。尽管实行了私有化，原国有企业的重组没有进展，产业结构的转换（从以重工业、军工业为主向现代行业为主）也没有实现，国民经济离正常运行的市场经济要求还相差甚远。这必然使人们提出种种疑问：快速的俄式大批私有化或企业重组的未能实现与投资的崩溃之间有内在联系吗？与改革激进派的看法相反，私有化的方式是错误的吗？对私有化在转型中的作用的估价有根本失误吗？问题在于私有化未能避免崩溃，还是在于私有化本身导致崩溃？
二、俄联邦改革者的战略考虑
以盖达尔和丘拜斯为核心的改革激进派主要从政治上考虑。不论形式如何，他们的首要目标是用快速私有化使向市场经济的过渡不可逆转。一方面，他们要打破中央计划以及行业部和共产党内官僚们的权力；另一方面，他们想以新的私有财产所有者来形成一个对彻底改革有强烈物质兴趣的大的社会团体。私有化首先用以剥夺官僚们的权力，为达到这个政治目标，他们不惜很大程度的妥协，妥协的对象主要是企业领导人，这些人想维持和扩大自己的权力；另外是职工，他们想保护自己的工作岗位和以前从国有企业得到的社会福利（如住房、医疗保健等）。尽管这两组内部人不愿也不能对企业彻底重组，但是不得不对他们作出妥协。改革激进派认为，只有保留干部官僚们对还不能私有化的“战略性”企业的支配权，这个阶层才会对他们的改革计划进行让步。战略性企业尤其是指原料提炼、重工业和军工业。最后，公众无论如何也应当从私有化得到虽然小但却看得见的好处。这就是说给他们私有化证券。
为了达到私有化的政治目标，必须快速行动，于是，速度成了私有化的首要目的，新财产所有权制度的质量和效率则是次要的，高效的所有权结构可以待后制定。许多西方顾问，包括世界银行和国际货币基金组织在内，认为宏观经济的稳定，特别是货币的稳定不是私有化的先决条件。在休克疗法当中，一切都要快速并同时进行。
大批和快速的私有化实际上只能通过自发性或内部职工私有化以及发行私有化证券来实现。如果采用西方传统的方法，把企业按情况逐个卖给个别投资人或上市发行股票，这将需要多年时间。另外，这些方法一般也是同出售前的重组相结合（像当年英国撒切尔政府那样），因为重组可以提高企业卖价。由于俄联邦国民积蓄与国有企业生产资料相比微小，而外商投资又不受欢迎，最终只能采用有组织的赠送或以极低价出售。改革激进派深知企业重组的必要性，却把它放在后面，反正这一点新所有者为自己利益着想多少会主动去做的。他们断然拒绝在保留国家所有权的同时将国有企业转入新的法律形式。他们说，这种方法或者会导致拒绝根本变革的工业部继续掌权，或者有必要按照波兰的模式来成立国有财产基金组织。
从根本上来说，俄联邦90年代初就所有权问题的讨论有三个不同的阵营：（1）保守派彻底拒绝私有化。（2）大部分企业职工和经理们希望实行职工和管理层买企业，即将企业多数甚至全部卖给（或分配给）内部职工，尽可能排除外来人的影响。最理想的是以农业合作为模式，成立封闭型股份有限公司，股东不超过50人，只有在其他股东许可下才可将股份转让给第三者。这种“职工社会主义”的想法是在改革时期逐渐形成的。许多企业领导人当时的主要动机大概是通过合法、半合法或非法的方式将企业有利可图的部分占为已有。（3 ）第三派主张外来人影响强大的私有化，要求长期过渡。比如被戈尔巴乔夫拒绝的沙特林计划就代表这种主张。此计划虽然要求在500 天内完成向市场经济的过渡，但是给予私有化15到20年时间。小企业应当快速卖给个人，而大企业却应转成隶属国有财产基金组织的股份有限公司。企业领导人自主经营，企业在工业小组的参与下逐步制定私有化计划。这个计划是与改革激进派抗衡的最有雄心的方案，与波兰的模式有类似之处。
尽管私有化主要从政治上出发，即以它作为掀翻旧政治和经济体制的橇棍，但是理论先驱对快速私有化的经济益处有清楚的想法。首先，以丘拜斯为核心的改革派从以下三个根本假设出发：（1 ）尽管经历了七十多年的计划经济和社会主义传统，“俄罗斯人”对盈利刺激还是有动于衷；（2）俄联邦经济的主要问题是其政治化， 而只有经济和政治严格分离才能产生市场经济的行为，从而产生经济效率；（3 ）俄联邦政府并非国营企业的真正所有者，他们有能力执行或阻挡私有化，因此，应当争取这些人对改革的支持。
改革激进派认为，社会主义计划经济失败主要是因为没有生产资料的私有制，从而导致了经济的政治化。而其他的理论则认为计划经济失败的主要是货币没有发挥作用的结果，稳定货币价值，创立一个能发挥作用的银行业比所有权关系更为重要。再一种观点强调竞争的决定性作用，认为只有商品、资本和劳动力市场上存在竞争，才会产生企业严格预算约束，要使竞争发挥作用，必须有稳定的法律和政治环境条件。还有一种观点则强调有必要逐渐产生有活力，能够突破旧结构的企业家。后三种观点都认为改变所有权结构占次要位置，它无论如何也不是转型成功的经济核心。
现在我们来看看，以盖达尔和丘拜斯为核心的改革激进派的政治和经济基本信仰是怎样渗入俄联邦1991－1994年的私有化计划中的。
三、私有化的第一阶段：1991－1994年
1991年7月，盖达尔尚未执政，俄联邦就对私有化法作出决议。 该法确定了私有化范围。私有化领导中心是“国有财产管理国家委员会”（简称GKI），以丘拜斯为主席。 另外还成立了国家级和地方级的国有财产基金组织，作为临时的所有者来取代传统的行业部。丘拜斯的私有化规划于1992年6月得到最高苏维埃和政府的批准，但是， 以发行私有化证券进行大批私有化的规划没有得以批准，它是后来通过叶利钦总统的公告才得以实现的。私有化规划首先区分大、小两种私有化，后者指小型企业以收取现金出售给个人，对此由地方行政部门负责。同所有其他改革国家一样，小私有化问题基本不大，它确立了广大社会阶层和地方政权对私有化的支持。下文对这种私有化不作讨论。
大私有化规划涉及中型和大型企业，将企业分为四种类型：必须私有化的企业；其私有化需要GKI审定的企业； 只有政府允许才可私有化的企业；不许私有化的企业。大批中型企业属于第一类型；不具所谓战略意义的大工业企业属于第二类型；属于战略性工业行业的大企业，特别是原料提炼（如煤气和原油工业、采矿）和军工业，被划入第三类型（由于政府的多数反对，它们事实上被排在私有化之外）；不许私有化的是所谓的自然垄断部门，如铁路、宇宙研究、卫生和教育事业。
在一定规模以上，所有国有企业必须“企业化”。它们必须以开放型股份公司登记，提交以截至登记时的帐本价值为基础的资产负债表。所有者暂时还是国家，它选派代表（来自财产基金组织而不是工业部）参加有待成立的“董事会”。“董事会”中有企业领导人（两票）、职工和地方代表。监事会中内部人份量很重，没有银行之类的外来人，企业领导人常常同时是监事会主席。1996年制定的股份法才对业务执行和监督检查做了较强的分离。
必须私有化的企业、GKI 或政府同意私有化的企业通过三种因素的组合实行私有化：（1）将企业分配或出售给职工和经理们， 他们有三种选择可能：一是企业内部人最多能持40%的股份，其中优惠价10%，面值价5%；二是职工最多能购51%的企业资产，可以现金、 私有化证券或拖欠的工资支付；三是企业内团体可购企业资产的20%，团体内职工以降价30%购20%。若第二、三种选择未能取得2／3的职工多数，第一种选择自然生效。私有化中，25%的企业选择了第一种，75%的企业选择了第二种。
私有化证券是可以交易的有价票证，既是认股财产证书，又是一种纸币。在某种程度上说，私有化证券是政府给居民的“共产主义礼物”：每人都得到同等的份额（一万卢布）。但足足30 %的私有化证券被600多个匆忙成立的投资基金买去。由于企业的价值不公开，加上有待私有化的企业报价范围和结构是逐步透露的，因此，几乎没有人知道私有化证券到底值多少钱，它们真正的价值内部职工才最清楚。私有化的末期，外国人也允许参与拍卖，使私有化证券的价格猛涨。在为其二十个月之内，200000国有企业中总共有14000 家以私有化证券的形式进行了私有化（其职工总人数为1800万），其中包括300个特大企业。在GKI及其地方办公室有22000个股份有限公司登记。
内部职工和私有化证券私有化之后，还留有15%－20%的国有资产，为了将这一部分也进行私有化，企业必须提交有关计划，其目标是尽可能让企业以外的人或外商在保证投资的承诺下得到这一部分资产。事实上，这个目标被大大淡化，失去原有意义，因为很少企业以外有资本的人愿意在内部职工控制的企业里投资，内部职工则极力购买股份或采用别的形式防碍其他人买入。
令人遗憾的是，关于私有化后的所有权结构，不存在系统的、一致的报告。在GKI的委托下，以143个中型和大型企业（1993年）作样本进行了科学调查，结果表明，内部职工持65%的股份，其中高级管理层持8.6%，外来人持21.5%，政府持13%。 投资基金虽然购买了拍卖发行股票的60%，但是它们对企业股本的占有不到5%。 在后来的大批企业私有化过程中，相对于国家和外来人，企业管理层和部分职工甚至继续扩大了他们的股份。1995年底Blasi以185个中型和较大型企业为样本进行调查，其结果是，国家仅持9%的股份（国家仅在2%的企业中持多数股份），而职工和外来人则分别持59%和31%的股份。虽然职工拥有很大数目的股份，但事实上他们对经营政策或战略决策没有举足轻重的影响，企业的领导权在管理层手中。大批企业私有化之后，战略性企业和部分私有化需要政府允许的大企业仍属国有。
四、自1995年以来的第二个私有化阶段
私有化证券私有化之后，私有化的速度暂时缓慢下来。以丘拜斯为核心的改革激进派主张把出资额集中在战略性多数股东手里，但是，他们并不太成功，不过也没有付出很大努力。为满足国家预算需求，政府要求更高的私有化收入。总的来说，内部职工和私有化证券私有化之后的阶段缺少明确方案，破产法的立法停滞不前，由于没有确立相应法律，地产的私有直到1997年基于叶利钦的公告才得以实现。
这个阶段一开始的中心任务是转让已私有化企业中仍保留的国有股份。原来的目的是，把这一部分股份转让给答应投资的外来投资人，但是这个目的最终被大大冲淡了。由于转让程序不透明，又缺乏监督，结果常常是内部职工和银行获得了这些剩余股份，但投资并没有增长。
1995年开始实行“贷款换股票”规划。根据该规划，银行可以信托方式吸收控制性股票，作为回报，它们要给严重负债的政府提供贷款，此贷款用以后出售企业的收入来偿还。虽然银行可以保留一部分控制性股票，事实上，贷款仅占股票价值一小部分。如果这个规划贯彻到底，其结果会是政府不用偿还贷款，而银行可以低价卖入企业。在公众舆论的强烈批评下，这个规划1995年底就被撤回。1997年9 月的新私有化法决定使用传统的逐案审查法：以换取金钱方式对企业逐个私有化（尤其是大型企业的私有化）。另外，联邦政府把手中已私有化企业的剩余资产转让给城市和地方行政部门，作为它拖欠债款的结算。最后，尚未私有化的企业和国家所持已私有化企业的资产由信托（个人或管理协会）管理。
私有化的第二阶段的特点之一是“金融工业集团”（FIG ）的成立和扶持。对此，早在1993年的总统公告和1995年的一个法律中就已拟订。FIG是由于工业企业和广义上的金融组织（银行、保险、 公司等）两者在资本联合和合同关系基础上建立的企业集团。其企业经营领导由一个控股公司或集团的一个成员来执行。FIG必须提交投资计划， 进行官方登记并由官方批准。FIG受法律的约束， 其中规定有：银行和企业只能加入一个集团；据FIG大小不同，由不同国家机构分级审批； 国有资产不能超过25%；FIG有税收优惠， 参与的银行甚至可以争取中央银行降低对它们的最低储备金的要求。
1997年底FIG的数量超过72个，参与的企业超过1100，其中有154家银行或其他金融组织，俄联邦约6500万从业人员中有400万FIG的职工。除了正式登记的FIG以外，还有众多非正式集团， 它们以松散的合作为特点。正式的FIG中有一部分是类似卡特尔的横向联合， 一部分是包含原料开采到成品制造的纵向联合，还有一部分主要是地方性企业合作，至今它们仍然没有统一形象。有时是银行采取主动组建FIG， 有时个别大企业是倡议者。成立FIG的主要动机是稳定供销关系； 第二动机是削弱竞争；第三动机是通过加强对银行的监督控制来改善企业筹资；第四动机是增强企业与政府交涉的实力，以便更有效地实现自己的意愿。但是，许多观察家怀疑FIG是否确实能达到它们的目标。到目前为止， 规模经济和协同作用几乎没有实现，较重要的是竞争的削弱和企业权力的增强。
自改革开始以来，传统工业部的官僚们所关心的就是成立类似联合企业的大型康采恩，尤其是对战略性工业部门而言。他们这个方案部分上是大批私有化的对策。许多FIG以某一行业为主， 同有关部门密切合作。对FIG的解释有人引用“战略性产业政策”的意义， 即重点支持在国际竞争中特别有发展能力的个别行业。当然，俄联邦并无方向明确的产业政策。虽然到目前为止FIG没有积极重组， 但是投资有增长的苗头。在这私有化证券阶段之后的私有化过程中，所有权结构没有发生根本变化，还是内部职工集中控制企业资产， 管理层还是有强大权力。 到1997年年中，共有128000个企业实行了私有化，国家出售战略性大型企业的收入有很大增长。据估计，1997年底，基本上是私有的企业创造了国内生产总值的73%。1996年39%的从业人员在国有企业和行政部门工作，24%在混合型企业工作，36%在完全私有的企业工作。
五、对俄联邦私有化的评价
快速的大批私有化并没有带来所期望的企业重组，生产和投资反而退回到极低水平，造成俄联邦生产资料的激剧贬值，特别是工业生产极大减少，但这种减少不是因为进行了必要的结构转换，大部分企业的产品结构几乎没有改变，旧的供销关系、传统的关系网络得以沿袭保留，而开工率却极大下降。自相矛盾的是，快速私有化造成了极其缓慢的企业重组。
俄联邦国民经济在低水平上止步不前，这方面当然有一系列的解释，但是，经济不景气的部分原因还是在于私有化本身。私有化的目的本是重新分配生产资料的“产权”，以便刺激生产、资本积累、创新和结构转换。但是，俄联邦的私有化却导致了低效的所有权关系。“产权”的最优分配会带来合理的刺激机制，而这种机制在有利的宏观经济环境条件下会诱发大规模投资和经济增长。无论形式上的所有者是私人还是国家，如果企业所有权和支配权分配有效，经理们愿意、能够且必须实行企业重组，使之现代化并进行资本积累。这是因为存在商品市场竞争压力和所有者的有效监督；而他们为了自身利益也会追求这些目标。企业所有者如果疏忽对管理层的监督，一旦企业在竞争中失败，那么这个企业就会被竞争对手接管或破产倒闭。有了最优所有权结构，企业最终会“走向”“最好的”所有者。私有化之后的俄联邦却受不完善的“企业监管”主宰，这是因为所有权和支配权的分配几乎不能实现有效的企业监管。俄联邦的所有权制度为什么是低效的呢？
1.对内部职工私有化的批评
如上文所述，已私有化企业的新所有者多数为职工和企业领导人，他们是“穷资本家”，不足以弥补企业资本配备不足。由于外来投资人会要求相当程度的企业监督，所以不受欢迎。扩大发行新股票，不仅要有功能正常的资本市场，也要对企业预期利润充满信心。银行也限制新贷款，除非不给新贷款会威胁旧贷款的偿还。另外，银行体系既混乱又不稳定，实际利率特别高。这就出现了两种预算约束的并存：过于严格的预算约束（即使在切实可行的条件下也不提供货款，致使流动资金配备不足）和过于软化的预算约束。这就使打算投资的货币资本逃向外国，而不流入原国有企业。
面临经济危机，原有职工为生存而拼搏。他们致力维护自己的工作岗位；由于工资水平太低，他们把应得盈余主要用来消费；对根本重组持抵抗态度，因为这必然会带来失业。另外，因为还没有新的社会保障体系，所以他们想保留以前的社会福利（住房、幼儿园、老年退休金等）。当然，职工的利益也不完全一致，许多人也希望从长远利益出发进行重组，但是由于他们个人的出资额小而分散，共同战略的协调耗费极其高，即使他们是多数所有者，对管理层却几乎不能进行监督。
经理们也想维护自己的职权，何况他们通过内部职工私有化得到了更大的决定权。尽管他们仅仅拥有一小部分出资额，但是由于缺少外来和其他内部所有者对企业的监督，他们可以自行监督。这样一来，不义之财的诱惑很强。例如，他们将企业有利可图的部分分割出去，“卖”给家庭成员；给自己开高工资或行贿受贿。经理们不愿意受外来人监督，相反，他们的所作所为都在于防止较强烈的竞争，维持旧关系网络，从而维持企业自下而上催迫政府补贴和银行软贷款。如果发达市场经济中某个企业这样作，那么它会很快被竞争淘汰。如果大部分企业存在这样的刺激机制，就会加重国民经济的停滞不前。
2.对FIG的批评
FIG的成立可以看成是建立有效的企业经营领导和监督的尝试， 但是，成功的可能性不大。因为，如果FIG进行根本重组， 受内部职工控制的原国有企业也会反抗，如果不对所有权关系再次改变，较有效的“企业监管”不可能实现。只要银行对企业经营领导不能施加影响，它们也不愿意给既不透明又无盈利的企业提供贷款。要想成功实行类似日本和南韩的战略性产业政策，必须以政府长远产业政策为前提，但是，俄联邦这样的政策目前还没有萌芽。FIG的成立暗示， 银行有可能成为工业企业的战略性所有者。在企业过度负债或资本配备不足的情形下，这种结合是有问题的，这是因为银行事实上被迫继续为过度负债的企业筹资，以免自己陷入困境，而大部分西方国家都限制银行在工业企业中的出资额。
3.对私有权估计过高，对其他政治领域估计过低
改革激进派把快速私有化当作消除经济政治化的工具。在他们看来，这一点比建立高效的、即直接促进重组的所有权和支配权结构更重要。矛盾的是，为了消除经济的政治化，改革激进派却将私有化政治化，对它没有从经济上充分考虑。产生这个严重失误之所以更令人惊讶，是因为有关“财产”的理论鲜明刻画了高效的所有权结构的意义。就较大企业而言，所有权和支配权必须分开，其高效所有权结构包含这样几个因素：（1）一个战略的、着眼于长期最大利润的、 受股东控制的企业经营领导以及一个所有者能够准确监督的管理层：（2 ）所有者的职能和支配权必须明确规定；（3）在必要的情况下必须在企业之外融资。
虽然“不良的”所有权结构，诸如出资额四分五裂、没有战略投资人、管理层有强大的自行监督权等等，也能转换为高效的结构，但是这一般需要很长时间，一般情况下要数年。这期间交易成本很高，从而产生很高的机会成本。总而言之，建立高效的所有权结构比不惜代价的快速私有化更为重要。在俄联邦，旧的不良所有权结构只是被新的同样不良的所有权结构所取代。如果在较长过渡时期内保留国家所有，有效的“企业监管”也能产生，因为国家所有也有正确的，至少比过去计划经济有改善的刺激机制，当然这是一个艰巨的任务，高素质经理人才市场的形成与发展是有效重组的重要条件。
私有化对企业重组的意义被过高估计，为了消除政治化却没有正确认识到国家正是在过渡阶段必须履行重要的经济职能。以下几个国家职能同建立巧妙的所有权结构同样重要：（1）整顿银行业， 建立功能正常的、执行严格预算约束的国有或私有银行；（2 ）制订有以下特点的宏观经济政策：足以稳定价格、保障货币供应和流动资金，以正的但不是过高的实际利率提供投资贷款；（3 ）制订有益于商品市场激烈竞争的竞争政策，拆散垄断，撤除削弱竞争的调节，通过促进新企业的建立来保障局外人参与竞争；（4）制订合理的社会福利政策， 把企业从社会福利的负担中解脱出来；（5）颁布破产法， 以明确条件强迫企业停业，从而促进严格预算约束的实现。俄联邦在以上所有方面进步很小，显然是选错了重点。这些方面正需要一个强大而且主动的国家。在创建新的调节体制的时候，树立无国家干预的完全无调节的私有经济的榜样是不合适的。
新所有权关系应当带来合理的企业经营领导和监督，并调动经理们和所有者的积极性，这是重组成功和投资增长的必要条件。但是仅有这一点还远远不够，如果宏观环境不利，如高通货膨胀或货币供应不足而造成易货贸易占主导，那么最好的所有权关系也不会有成效。
俄联邦企业在新的市场经济中落入真空，前途未卜。这有许多原因：市场经济调节不良；所有制结构低效；国家软弱而不能制定经营管理的“比赛规则”，执行上下贯通的宏观经济政策和提供法律保障。一切都是新的，一切都不稳定，所以，企业都小心翼翼，为维持生存只顾眼前利益。结果必然是，没有投资或只作最必要的万不得已的投资这个阶段越长，越巩固，另辟途径的难度就越大。