廉政建设的要素欠缺及其弥补，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,要素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，为什么腐败现象长期居高不下？为什么如火如荼的廉政建设尚不足以遏制腐败的滋生蔓延？这当然有多种原因，但有一个关键性的因素尚未引起足够的关注，这就是廉政建设本身存在着要素的欠缺。社会主义廉政建设与经济文化建设一样，有其自身的科学轨迹和基本要素。要素的欠缺，势必导致廉政建设脱离科学的轨迹，陷入令人困惑的误区。因此，我们亟待正视和弥补这种要素的欠缺。
一、法制化的欠缺：廉政法制严重滞后
法制化的欠缺主要表现在，廉政领域本应靠法制解决的问题，常被道德教化越俎代庖，“软约束”取代了“硬约束”。道德约束固然重要，但对腐败或廉政这本属社会政治法律范畴的问题来说，如果缺乏法制的强力后盾，势必显得苍白无力。更有甚者，容易造就口是心非的“两面人”——带着道德的面纱行腐败的勾当。在社会主义发展史上，有关的教训举不胜举。原苏共中央书记利加乔夫在总结前苏共党建的教训时谈到，苏共党风廉政建设的最大问题是说一套，做一套。共产主义道德不绝于耳，党的干部，特别是高级干部，却享受着种种特殊待遇，以致前苏联有这样一种说法：我们确实在搞共产主义，中央委员已经过上共产主义生活了。这从一个侧面说明道德失去法制保证的后果。
在我国，党的十一届三中全会以来，法制建设取得了长足的进展。但廉政法制仍显滞后状态，立法与执法均有不足。在廉政立法方面，法律法规的制定尚不完善。这首先表现在廉政立法体系很不完备，廉政行为准则大多出现在不具法律效力的道德教育、党内文件等当中，而不是以国家法律的形式加以确定。这样，许多司空见惯的腐败问题就仅属道德范畴，是教育问题。解决这样的问题就缺乏法律的震慑威力。因而，同样的腐败行为就在教育声中一犯再犯，愈演愈烈。同时，立法体系不完备，使腐败分子有机可乘，有漏洞可钻。例如，我国廉政法律体系中一直缺少“财产公开申报法”和关于吃请受礼的明确规定。这导致各种“隐形腐败”十分猖獗。有的腐败行为已昭然若揭，由于缺少明确的法律规定而对它束手无策；有的公职人员拥有的私人财产及其消费水平明显与其正常收入不符，由于没有国外那种“私人财产说不清不行”的法律规定而无法确认其腐败行为。在廉政执法方面问题更为严重，突出地表现在立法与执法的严重脱节。改革开放中陆续出台的一些廉政法规和具有法律效力的行政性规定，在执行过程中被大打折扣，有的几近形同虚设。改革开放以来，某些腐败现象和不正之风反复出现，接连“反弹”，同样的“禁令”或规定接连发布，出现政令堆砌的不正常现象。这足以证明廉政执法问题的严重性。
有法不依，执法不严，客观上就是对腐败的纵容和助长。对此，对腐败问题颇有研究的美国学者亨廷顿的分析甚为精辟。他通过对亚非国家腐败问题的研究发现，由于有法不依，“法律条款的增多，产生腐败的可能性也增大。实际上，腐败的可能性转变成现实主要取决于：这些法律条文在公民中受到拥护的程度；是否可以轻易地违背法律而不被察觉；以及违法行为所能带来的好处”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云译，上海：上海译文出版社1989年版，第67页。）。有法不依，违法不究，这无异于向人们昭示：“为善者未必蒙福，作恶者未必罹难”，“严禁”又怎能禁住！
二、民主化的欠缺：监督存在“真空”
廉政建设必须走民主化的道路，这已为革命导师和中外众多学者所反复论证。因此，现实中廉政建设在民主化方面的欠缺主要不是理论上的欠缺，而是实际操作上的欠缺，它又集中地表现在民主监督具有“真空”地带：
其一，旧的监督形式没有了，新的形式与制度又没有及时补充。在五六十年代，实行民主监督最得心应手的办法是发动群众运动。其失误之处这里姑且不论，仅从它制约腐败的实际效果来看，曾有很强的威慑力。但由于其负作用很大，这种方式已经废止。之后，理应有更科学、更完善的方式予以补充。而实际情况却是这一进程过于缓慢，尤其是自下而上的民主监督十分不力。许多以权谋私的违纪事件就发生在群众的眼皮低下，违纪者依然我行我素，如用公款大吃大喝、违纪购买豪华轿车、公款旅游、超标准占房、强行摊派等等，大多发生在光天化日之下，群众一目了然，却难以付诸有效的监督，所以才有那么多人敢于在众目睽睽下大吃豪饮，招摇过市。
其二，民主监督的程序和环节存有“真空”地带。监督的程序和环节一般分为事前监督、事中监督、事后监督，监督的对象多为在位掌权的领导干部。现实中一大问题是，事前监督和事中监督，亦即领导干部在位掌权时的监督往往空虚，掌权者“出事”以后不掌权、不在位了，那种事后监督才纷至沓来。一些领导干部如日中天之日，也是最需要民主监督之时，而恰恰在这个时期，有的领导干部行使权力几乎处于“天马行空”的状态，不受任何约束。邓小平曾针对这一现象指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”（注：《邓小平文选》第2 卷，北京：人民出版社1983年版，第331页。）。 这就为滋生腐败提供了极为便利的条件。一些家长式的人物，仅写一张字条，打一个电话，甚至作出个暗示，就可以批出车皮、紧俏物资，划出廉价地皮，拨出大笔贷款，使非法为合法，坏人成红人，随意给谁个“处级、局级的干干”。这究竟是为什么？一个突出原因，就是权力在行使过程中不受监督。禹作敏统管大邱庄期间，人称那里没有法律，只有禹作敏的“指示”。这“指示”如同封建帝王的“圣旨”一样统治着大邱庄。民主监督的“真空”现象由此可见一斑。
三、科学化的欠缺：腐败与反腐败存在“时间差”
某种腐败现象从萌芽滋生到基本得到遏制，一般存在一个或长或短的过程，这就是腐败与反腐败的“时间差”。它通常表现为：萌芽——滋生——暴露——成风——社会反映强烈——引起高层重视——采取遏制措施——基本有所收敛。
“时间差”是一个过程。腐败与反腐败的“时间差”是腐败肆虐的过程，是藏污纳垢的过程，是人民群众深恶痛绝的过程。由于这个过程的存在，国家和人民付出了昂贵的代价和惨重的损失。无论反腐败的措施多么严厉，惩处了多少腐败分子，所起作用也往往是亡羊补牢，腐败已经造成的损失并不会因为严厉惩处了若干腐败分子而减少。事实上，等到惩处一个腐败分子的时候，他已经造成几十万、几百万、几千万的损失；等到对某种腐败现象或不正之风大动干戈的时候，由于风已形成，且风靡一时，即使它被刹住了，但它在风靡时刮走的公共财富、卷走的人民血汗，都已付诸东流，大量的不义之财早已藏进个人腰包。例如公款吃喝现象，它一旦成风，即使有朝一日被遏制住了，但那年复一年被鲸吞的成千上万亿的民脂民膏，却无论如何也“吐”不出来了。
因此，对腐败与反腐败的“时间差”现象，必须予以高度重视。廉政建设和反腐败斗争，不能仅着眼于事后追惩性的举措。之所以出现腐败与反腐败的“时间差”，根本原因就在于，对腐败严于反、疏于防；多事后追惩性的措施，少事前预防性的手段。防腐败的不足以及由此带来的“时间差”现象，便成为廉政建设要素欠缺的又一表现。
四、规范化的欠缺：廉政建设带有“运动化”色彩
“运动化”与法制化在方式方法、表现形式等方面恰恰相反。所谓“运动化”的误区，就是只有一时的轰轰烈烈，没有持久的扎扎实实，在一阵紧、一阵松中徘徊。具体说来，就是把廉政建设当作一种应急措施，常常是当腐败严重到“非抓不可”的时候，才痛下决心，电闪雷鸣般地痛打一阵。人们习惯于将廉政建设叫做“廉政风暴”，这在一定意义上表现出它的“运动化”色彩。它虽然能在短期内收到局部的成效，但至少在以下几方面不利于廉政建设的有效开展：
首先，运动式的“廉政风暴”难以持久。一般说来，“风暴”来得快，去得也快，我国古代早有“暴雨不终日”之说。时紧时松的做法，有背于廉政建设科学化、规范化的内在要求，虽能收到一时的成效，但难以巩固。
其次，“运动化”的廉政措施总是滞后于腐败的演进速度。一些廉政措施不是着眼于防患于未然，而是在某些类型的腐败到了十分严重的程度才来一阵“风暴”予以遏制。但遏制了旧的，又滋生了新的。廉政总是跟着腐败走，十分被动，难以从根本上刹住腐败之风。
第三，“运动化”的措施带有人治色彩。它取决于领导者是否痛下决心，取决于领导者的注意力是否转移。风暴来不来，是光打雷不下雨，还是来一场倾盆大雨，似乎取决于“天公”的意志。不少地区和单位确实存在“天公”式的人物。他们重视不重视，廉政建设的状况大不一样。这样一来，廉政建设常会因领导人的改变而改变，因领导人注意力的转移而转移，使廉政建设带有明显的随意性，不利于持续、稳定地进行。
五、弥补欠缺：实现廉政建设法制化、民主化、科学化和规范化
鉴于以上问题，我国廉政建设的关键是要在完善要素上下功夫。所谓要素，就是决定廉政建设成效的基本手段和方式方法，择其要者，除了思想道德之外，还应突出以下几个方面：
1.实现廉政建设法制化
廉政建设，从根本上说，是一种制度建设，属社会政治法律范畴。政治法律范围的问题，固然与意识形态有密切关联，但若主要依靠意识形态方面的道德教化来解决政治法律范畴的问题，那是断然解决不好的，必然有隔靴搔痒、力不从心之虞。因此，廉政建设的根本出路在于将其纳入法制化的轨道，逐步实现廉政建设法制化。这是廉政建设的内在规律和本质要求，是总结国内外廉政建设经验教训而得出的科学结论，也是加强廉政建设的中心环节。
实现廉政建设法制化有两个最基本的标志：一是立法严密，有法可依，有一套内容正确、形式科学、门类齐全、体系严谨的廉政法律体系；二是有法必依，执法必严，违法必究，使已经制定出来的法律在实际生活中得到切实执行和严格遵守。我国廉政建设只有朝着这两个目标同时迈进，才能真正逐步实现廉政建设法制化，这样的法制才真正能够像邓小平所说的那样“靠得住”。
2.建立健全全方位的权力监督体系
没有监督的权力必然走向腐败，这是中外廉政建设的共同经验。长期以来，我国并非没有权力监督，问题在于监督体制不完善，没有形成具有足够约束力的权力监督体系，或者说监督体系中存在着严重的薄弱环节，突出表现是自下而上的群众监督不健全。建立健全权力监督体系，除了继续强化各方面的监督之外，要重点突破薄弱环节。针对目前存在的问题，强化群众监督，首要的是为之提供必要的条件和保护。
群众监督的基本条件是增强政务活动的透明度，保证人民群众的参与权、知情权。这既是社会主义民主的本质要求，也是防止腐败的有效手段。马克思在批判权力拜物教时指出，国家权力神秘化，是权力转化为货币的绝妙手段，权力的垄断者总是力图使国家权力成为公众无法涉足的“彼岸世界”。“官僚机构的普遍精神是神秘，是奥秘”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社1956年版，第301页。）。这种神秘感造成权力的放荡、堕落和腐化。因此，马克思认为，消除权力拜物教必须铲除它的神化的政治土壤，这就是彻底消除历史遗留下来的政治错觉：以为行政和政治管理是神秘的“圣职”，是民众可望不可及的“神国”，似乎这一“神国”中的官僚“祭司”可以为所欲为，对此民众却不得而知。马克思还结合巴黎公社的经验，提出政治公开化原则，以此打破旧政权的神秘性，为民众监督创造条件。马克思的思想，为我们强化群众监督提供了最科学、最权威的理论依据，各级党政机关应本着社会主义民主原则，在保证正常工作的前提下，公开办事程序，公布与群众相关的事项，以使群众了解和监督。
3.强化反防结合的腐败遏制机制
经验表明，廉政建设和反腐败斗争的一条基本规律是，对腐败必须反、防结合，寓反于防，以防为主。因此，防腐败是廉政建设的基本要素之一。只有防范得力，才能减少腐败的发生及其造成的损失。
防腐败的功能和作用在于，消除腐败的源头和机会。世界上一些廉政建设搞得比较好的国家和地区，最主要和最成功的经验，就是有一套对腐败行之有效的防范措施，包括严密的立法、严格的监督、严厉的惩戒等要素。其着眼点在于，使人不能腐败，即使某些官员“思想问题”没有解决，有腐败的欲望和动机，而严密的防范措施，也能使这种有害的动机难以上升为有害的行为。正因为这样，虽然有些官员生活在腐朽思想的污泥浊水之中，却相对而言鲜有腐败行为的发生。这是值得借鉴的。
廉政建设当然要加强反腐败的力度，但是反腐败不能取代防腐败。反腐败多为事后追惩性的措施，有其自身的局限性，如前文所提腐败与反腐败的“时间差”现象，就是仅靠反腐败所无法解决的问题。防腐败则是事前预防性的手段，能够从源头上防止腐败的发生。这比腐败严重到非反不可的时候再来亡羊补牢要科学、合理得多。相对于反腐败而言，防腐败的要义在于，将遏制腐败的重点前移，立足于未雨绸缪，着眼于防患于未然，着力于堵塞漏洞，完善制度，强化监督，消除腐败的源头。在经济转轨时期，尤其要高度重视探讨国内外市场经济条件下发生腐败的规律的特点，针对可能出现的腐败现象，提前制定相应的防范措施。
4.建立我国公职人员财产监督制度
对公职人员的财产实行监督，也是廉政建设的要素之一。虽然它只是一项具体的制度，却涵盖了廉政建设法制化、民主化、科学化、规范化的总体特征和基本要求。纵览当今世界许多国家和地区，这一措施已成为腐败的“天敌”、“克星”。由于腐败的出发点和立脚点无不与贪财有关，因而反腐倡廉必须抓住私人财产这一关键环节。在一定意义上，查处腐败的难易程度，取决于公职人员私人财产的公开程度。所以，一些国家在反腐倡廉屡屡受挫的情况下，一旦推出财产监督的举措，官风即为之一振（如韩国）；有的国家长期以来反腐倡廉成效显著，这在很大程度上也靠对公职人员的财产监督制来维系（如新加坡）。可以说，大凡廉政建设搞得较好的国家，没有一个是缺少公职人员财产监督制这一环的。我国在这方面也已迈出初步的步伐，开始实行处级以上干部收入申报制。这是可喜的开端，但还须不断扩展、充实和完善，特别要健全以下三个环节：
首先，要明确财产监督的内容。为严格监督，财产的范围比较宽泛，如新加坡反贪污法规定，财产指的是金钱和其他财产，包括动产、不动产、运动中的物品和其他无形财产以及精神财富。值得注意的是，把无形财产、精神财富划入监督的范围，是很有必要的。国家公职人员以权谋私，同样可以表现为非正当谋取社会无形财产，这是许多普通公民花钱也买不到的享受，所以新加坡把“职位、就业或合同”也列入监督的范围。对此，我们应有所借鉴。另外，接受财产监督的，不仅限于公职人员本人，其配偶和子女的财产状况也在受监督之列。
其次，制定财产监督的形式。在不同的国家和地区，公职人员财产监督的具体形式有所不同，但无论采取何种形式，都贯穿一条最基本的原则，即财产公开。在公开的基础上，实行法律监督、行政监督和社会监督。在我国，公开的形式可以不断探索、研究，但也必须坚持财产公开这一基本原则，否则，就谈不上什么监督。
再次，对非法所得的认定和处罚。由于公职人员的贪污受贿是在极其隐秘的状态下进行的，往往是只见其奢华，不见其受贿，这就给监督带来很大的难处。对此，必须实行一种世界上广为采用的认定方法：对财产说不清不行。衡量的准绳是其合法的公开收入。凡与此不符，且不能作出令人信服的解释，即可认定为非法所得。罪名一旦成立，就要依法论处。