政府间财政转移支付制度：国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,制度论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间财政转移支付制度，就是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付制度是世界上大多数国家财政体制的一个重要组成部分。我国当前的财政转移支付制度具有明显的过渡性与不规范性，借鉴国外规范转移支付制度的一般作法，完善我国的转移支付制度，对建立和完善社会主义市场经济体制，特别是建立适应市场经济特点和要求的财政分配格局，塑造规范的分税制财政体制具有重要的现实意义。
一、国外政府间财政转移支付制度的一般作法
各国由于具体历史条件和具体国情不同，财政体制存在着某种程度的差异，但为市场经济的一般规律所作用，各国的财政体制又具有共性特征，具体到政府间财政转移支付制度，有以下几点是共同的。
第一，政府间财政转移支付制度是各国用来协调中央和地方财政分配关系，加强中央政府的宏观调控，维护国家统一的重要手段
政府间财政转移支付手段不仅是一种经济手段，同时也是一种政治手段。它对于弥补地方财政收支的差额；确保整个国家公共服务的最低标准；实现中央政府的再分配功能；创造国家统一的市场；实现经济稳定化目标，具有重要的作用。具体表现在：首先，转移支付制度是解决中央和地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡的重要手段，对于实现各地的基本公共服务能力的均等化具有重要作用；其次，它加强了中央政府对地方政府的控制，有利于推行中央政府的宏观经济政策；再次，它作为中央政府的稳定经济政策和杠杆，通过中央的反周期性补助，刺激需求，扩大就业，起到缓解经济衰退的作用；最后，它有助于吸引地方财力来建设符合全国利益的项目，实现中央的各项宏观计划。
第二，大多数国家都采用因素法来核定转移支付数额
大多数国家在实行转移支付时，支付数额的确定都依据一定的客观标准。依据一定的客观标准，是指要找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族、自然资源和社会发展情况等，按其影响程度的大小确定计分标准；各个地方都按这一标准计算其分数，并依此确定地方财政支出水平。然后再根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算出各地方的“理论收入”数额。这样，根据二者的差额便可以最后算出转移支付的数额。这样做，就避免了中央政府与地方政府之间的经常性的讨价还价，增加了转移支付制度的透明度，各地方政府不仅知道本地将得到多少转移支付资金，而且也了解其他地区得到了多少转移支付资金，这样可以减少盲目的互相攀比。当地方政府对转移支付制度提出批评时，也不是就数量论数量，而是对计算公式的科学性提出不同意见，大大提高了财政管理工作的水平。
第三、政府间财政转移支付制度实行一般性补助与专项补助相结合
各国的财政间财政转移支付制度都采取了一般性补助和专项补助两种方式。其中，一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策所采取的主要方式；而规定用途和附加条件的专项补助方式，则更有助于达到效率目标，使既定的供给水平得以增加和提高。各国的一般性补助与专项补助的具体形式是不同的。美国联邦财政的转移支付分为三种：规定具体用途的补助金（Categorical Grants）；宽范围用途的补助金（Broad Based Grants）；一般目的补助金（General Purpose Grants）。前两种大致属于专项补助，而第三种则属于一般性补助。日本的转移支付基本上由国家让与税、国家下拨税和国库支出金这三项内容所构成。国家让与税与国库支出金属于专项补助，而国家下拨税则属于一般性补助。澳大利亚的财政转移支付制度则直接由一般性补助和专项补助组成。一般性补助，不指定用途或附加其他条件，用于实现财政均等化目标；专项补助用于支持州和地方政府的特定项目。其他国家也与此相类似，都采取了一般性补助与专项补助相结合的转移支付方式。
第四、政府间财政转移支付制度的法制化
各国政府间的事权都是由法律明确规定，据此而进行的财政收入和支出范围的划分，在不少国家也由法律的形式确定下来。对政府间的转移支付制度其基本原则一般是由法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，有健全的法律体系加以保障，即转移支付制度本身及制度运行的环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。但具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况作出修改，体现了法制化与灵活性的很好结合。
二、我国现行的政府间财政转移支付制度及其过渡性
我国现行的政府间财政转移支付制度具有明显的过渡性特征，原体制中的转移支付因素与分税制中的税收返还和中央增量规范转移支付同时并存，双轨运行。具体内容如下：
1、中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。在新的分税制财政体制下，从1988年延续至今的中央财政对部分省、自治区的定额补助（一般补助）和部分省市向中央财政上解收入的办法继续执行，这实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移支付。
2、中央政府对地方的各类专项拨款。目前，中央政府对地方专项拨款达几十种之多，数额在几百亿元。这些专款编预算时列中央支出，执行中划转给地方按规定的用途使用，其中包括一部分用于重大自然灾害救济的专项拨款。
3、年终结算补助（或上解）。中央财政在每个财政年度终了后都要与地方财政发生一些结算关系，对上一财政年度在财政体制之外发生的某些事项进行结算，既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，属于上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的一种补充。
4、中央对地方的税收返还。具体测算办法是，以1993年为基期年，对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%增值税－中央下划收入），如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1994年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长的1：0.3的系数确定。由于这次分税制改革对地方财政支出范围未作大的调整，一部分收入上划中央后，地方财力受到影响，难以保证其正常支出。因此，对地方政府给予税收返还是必要的。这种一般补助性质的转移支付，具有明显的中国特色。
5、中央增量规范转移支付部分。从1995年开始，中央财政根据财力状况，每年从中央财政增量中拿出一部分，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，实施过渡期转移支付。过渡期转移支付办法的基本内容包括五部分：第一、核定各省、自治区、直辖市的标准支出数额，然后和1994年实有财力进行比较，凡财力不能够满足标准支出、出现收支差额的，列入转移支付对象；第二、对转移支付对象进行收入能力分析，考核组织收入的努力程度。如果收支差额是由于不努力组织收入造成的，要予以扣除；第三，对转移支付对象进行困难程度分析，考核人员经费和公用经费占财力的比重。凡两项经费比重高于80%的，作为财政困难省，列入转移支付对象；第四、按系数确定客观因素转移支付额。目前，中央只能从分得的收入增量中拿出一部分，作为转移支付资金。这部分资金很有限，不可能全部弥补差额，只能根据中央的财力可能，解决一部分，即按系数确定转移支付数额。第五、对少数民族地区，另加政策性转移支付。过渡期转移支付采用现代经济计量学的方法，运用多种相关因素计算标准支出，使财政资金的分配更为科学、合理，也更加规范，并且在客观因素的选择和具体方法的确定方面，具有现实性、政策性和可行性，是国外通行做法和我国国情的有效结合。
虽然我国开始实施规范性过渡期转移支付，但由于其数额过小，1995年仅为20.71亿元，估计1996年最多达30亿元，因此它不可能改变整个现行转移支付制度的特性，我国现行的转移支付制度仍具有以下缺陷：
1、目前的转移支付方式还受到原有的包干体制的影响。由于中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，“基数法”把财政包干体制下形成的财力不均带入新的分税制体制中，反映出新体制在某种程度上仍受到原有体制惯性影响。
2、目前的转移支付还带有相当大的随意性。在财力转移上，没有建立一套科学、完善的计算公式和测算办法，中央对地方的拨款具有较大的随意性，投向不明确，这样，中央政府就很难抑制地方政府资金投向不合理的现象，中央的宏观调控意图也难以实现。
3、转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行各业。掌握和分配这种补助拨款的单位有财政部的专业司局，也有中央部委。这些补助拨款的来源既有预算拨款，也有预算外资金。这种转移支付制度，不可避免地出现分散、浪费和低效益的结果。
4、转移支付缺乏有效的约束和监督机制。我国的转移支付大多为无偿使用，对每一项资金的硬性配套资金没有明确规定，而在资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时、准确地掌握信息，对违反使用规定的地方政府，也没有相应的惩罚措施。因此，出现了地方争转移支付的局面。
三、借鉴国外经验，完善我国政府间财政转移支付制度
当前，完善我国政府间财政转移支付制度具有必要性与紧迫性。这是在市场经济条件下，正常而充分地发挥中央财政的纵向平衡和横向平衡功能的客观要求与重要途径；是深化与完善我国分税制改革的需要；也是努力缩小、适度控制我国日益扩大的区域经济发展差距的重要举措。而借鉴国外规范转移支付制度的一般做法，则是完善我国政府间财政转移支付制度的现实选择。
1、前提条件：适度提高“两个比重”
国外实行规范转移支付制度的国家，财政收入占国民生产总值的比重特别是中央财政收入占全部财政收入的比重都较高，从而为转移支付制度的实施奠定了基础。美国联邦政府掌握了全部财力的60%，日本中央政府集中了63%，澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国也实际集中了大约50%的财力。只有适当提高财政收入占国民生产总值的比重，才能平衡财政收支，特别是中央预算收支，充分发挥财政的各项职能作用，为规范的分税制提供相应的经济条件；只有提高中央财政收入占全部财政收入的比重，才能为实现规范的转移支付制度提供相应的经济条件。分税制运行两年多来，我国财政收入占GDP的比重继续下降，1994年为11.6%，1995年为10.7%；中央财政收入占全国财政收入的比重虽有较大幅度提高，1994年上升到55.3%，1995年为52.2%，但经过大量的税收返还后，中央财政实际得到的增量并不大，制约着中央政府实行规范的转移支付制度。从根本上说，“两个比重”直接决定着我国分税制改革和转移支付制度的前途和命运。因此，我们要继续加大力度，努力提高“两个比重”，特别是提高中央实际可支配财力的比重，为建立规范的转移支付制度创造前提条件。
2、采用因素法，完善我国政府间财政转移支付制度
我国目前的转移支付制度，保留了某年的实际收支数作为基数的做法，建议参照国外经验，尽快推行规范的公式转移支付办法，即因素法，完善我国中央财政转移支付制度。在我国影响地方财政收支的基本因素可归纳为三类：一是一般因素，包括人口、国土面积、自然条件、行政事业单位人员数量等；二是地方社会经济发展因素，包括市政建设、教育、卫生水平等；三是经济发展因素，包括少数民族地区、特区、首都，以及不同地区的价格差异和通货膨胀因素等。对这些因素要统筹兼顾，适当体现对老少边穷地区的照顾，并要充分调动发达和不发达地区的积极性。
3、逐步规范我国政府间财政转移支付制度的形式
随着我国分税制改革的不断深入，中央财政增量的逐渐增大，税收返还在转移支付中的比重不断降低，我国应逐步采用规范的转移支付形式。一是用一般性转移支付弥补财政缺口。一般补助是提高地方政府可用资金额度的主要方法，其分配应与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比。二是用有条件的转移支付缓解横向非均衡，其中重点是保证地方政府提供最低公共服务水平。三是用有条件的配套非配套转移支付体现政府的政策导向，同时用于办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。一般地说，此类转移支付对于不同项目和地区，其支付比例应是不同的。支付比例的高低应与支付项目的重要程度成正比，而与支付地区的富裕程度成反比。
4、加快法制建设，建立政府间财政转移支付制度的监督约束机制
政府间财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则，这就是说，必须以法律来规范财政转移支付制度。转移支付的数额的确定，转移支付的形式，转移支付的方式，转移支付的监管，转移支付如何列报财政预算和决算等，通通都应当以法律的形式事先确定下来，不能轻易变动和更改。建议财政转移支付制度由全国人民代表大会立法，以增加它的透明度，保证它实施的严肃性，并得到应有的法律监督，甚至各种专项转移支付也要逐步实现通过一定的法律程序办事，克服随意性，避免各种疏漏。
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