绩效审计在推动完善国家治理中的作用分析,本文主要内容关键词为:绩效论文,作用论文,国家论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理的本质属性和绩效审计的本质特征
国家治理是国家最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家与地方之间的权力配置和运用以控制、管理、协调和服务社会的过程,反映了国家组织之间以及国家与社会之间的治理关系,其基本目标是确保国家经济安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。经济全球化和市场化是我国国家治理面临的基本环境,分权和问责是国家治理的基本要素,绩效管理是国家治理的基本模式,提高政府公共资源使用和管理效率、满足不断增长的社会需求是国家治理的基本实现方式。绩效审计是独立审计机关和审计人员在一定的国家治理机制中依据国家法律法规和审计标准,对政府履行公共管理责任,以及使用和管理公共资源的经济性、效率性、效果性进行审查、分析和评价,以提高政府的绩效管理水平和国家治理水平,促进社会全面、协调、持续、有效地发展。
(一)国家治理的本质属性
1989年,世界银行在描述当时非洲的情形时首先使用了“治理”一词,其原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代以来,政治和经济学家将其赋予全新的涵义,使其广泛运用于社会经济领域。格里斯托克认为:治理具有五个基本特征:1.治理意味着社会管理者不仅仅来自政府和社会公共机构,还包括体制外的民间组织、私人组织及各种合作组织;2.治理表明现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会;3.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络,它与政府在特定领域中合作并分担政府的行政管理责任;5.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的体制内权力权威,政府有责任使用新的方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。国家治理在本质上首先反映了国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门、集体组织与个人之间的治理关系,国家为了维护社会秩序,满足社会需求,推动社会进步,在互动合作过程中通过一定的组织形态、制度安排和治理机制,采取一定方式、方法对公共事务施加管理、引导和控制,其最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调,促进社会资源有效配置,推动社会经济持续、全面、均衡发展,从而满足社会成员的需求。
(二)绩效审计的本质特征
绩效审计是国家治理中检验、评价和监督政府部门履行绩效责任范围和程度的制度安排。大部分国家将经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)作为绩效审计的三个要素,构成了绩效审计的基本内涵,即“3E审计”。
绩效审计从政府管理的经济性、效率性和效果性,以及环境性和公平性等方面对政府管理绩效进行分析、评价和审核,解决了国家治理中绩效管理信息不对称问题。绩效审计范围比较广泛,不限于财政收支领域,普遍延伸到了非财务领域,并允许审计人员做出判断和解释;在选择审计目标、标准、方法,以及作出审计意见等方面都相对比较灵活。同时,绩效审计报告类别也较多,这些报告要求有充分的分析和合理的论证,由此决定了绩效审计必须有广泛的调查和科学的评价方法。我国绩效审计具有鲜明的中国特色,包括注重我国的实际情况,注重审计的时效性,关注政策执行效果和政策建议的提出,注重社会效益和环境效益的综合评价,并将绩效审计与财务收支审计和经济责任审计有机地结合。
(三)国家治理和绩效审计的内在联系
绩效审计是根据国家治理的绩效管理需要而产生的,是国家治理必不可少的一种制度安排,国家治理的不断完善进一步促进绩效审计的发展:同时,绩效审计是国家治理的重要基础,没有绩效审计的国家治理是不完善的治理,有效的绩效审计有助于消除国家治理中信息不对称问题,完善国家治理机制,提高国家治理效率。国家治理与绩效审计具有“天然”的内在联系:
1.绩效审计因国家治理的绩效管理需要而产生。绩效审计制度是在20世纪70年代新公共管理运动中形成的,它是为了适应新公共管理中国家治理的绩效管理需要而产生的。20世纪70年代,在经济全球化和信息化的冲击下,西方国家公共管理陷入全面危机,具体表现在政府财政危机、管治危机和信任危机等方面,集中表现为政府管理效率低下,政府公共资源使用和管理不能满足社会对公共服务和管理的需求。在这样的背景下,要求加强政府治理或国家治理、提高公共资源使用效率和管理绩效的呼声日益高涨,于是出现了以公共服务市场化和绩效管理为特征的新公共管理运动。绩效审计是为了解决政府绩效管理中信息不对称问题而产生的,它是以绩效管理为特征的国家治理的一项重要制度安排,如果没有绩效审计,政府绩效管理就会流于形式,国家治理就是一种不完善的治理。新公共管理把政府管理绩效界定在经济性、效率性和效果性三方面,从而规定了绩效审计的基本内涵。
2.完善的国家治理为绩效审计提供了制度保证。完善的国家治理可以从制度上保证绩效审计的有效实施,促进建立绩效审计结果的落实机制。同时,国家治理的需要规定了绩效审计的目标和内容,国家治理的制度规范和基本程序为绩效审计提供了重要依据。
3.绩效审计进一步促进了国家治理的完善。绩效审计根据国家治理的需要开展审计活动,审计范围广泛,深入到国家治理的制度、管理流程和具体活动中;在审计方式、审计程序等方面相对比较灵活;绩效审计报告以建设性的分析报告为主,针对国家治理中具体问题提出改进意见;主要围绕公共资源使用和管理的经济性、效率性和效果性发表审计意见,使得绩效审计能够站在国家治理的高度来发现问题、研究问题、解决问题,促进政府部门更好地履行公共管理责任,为实现良好的国家治理发挥积极、有效的作用。
二、绩效审计推动完善国家治理的理论依据
(一)公共受托责任理论
公共受托责任是国家治理的关键因素,它既解释了国家治理的基本动因,又说明了国家治理的基本内容,因而是当代公共管理理论以及经济学理论和管理学理论中最核心的概念。美国公认政府审计准则(GAGAS)指出:“公共受托责任是国家治理过程的关键,也是健全民主制度的重要因素。”在国家治理框架中,政府审计部门按照公共资源管理和使用的受托责任实施绩效审计,检查、监督和评价政府部门履行公共受托责任的范围和程度,并对政府部门进一步落实公共受托责任、提高公共资源使用和管理绩效提出审计意见,从而起到完善国家治理的作用。国家治理中的公共受托关系是绩效审计产生的直接动因,也是理解绩效审计基本内涵和概念框架的基本依据,还是界定绩效审计在国家治理中的功能定位、明确绩效审计评价标准的重要依据,因此,公共受托责任理论是绩效审计完善国家治理的重要理论依据。
公共受托责任中的绩效责任是国家治理发展到一定阶段后赋予政府公共受托责任的重要内容。在传统的官僚制治理模式中,政府的公共受托责任主要侧重于公共资源的安全和公共权益的维护,国家审计部门主要针对公共资源使用和管理的合法性、合规性,以及公共资源的安全完整性和公共权益的合理性进行审计,公共受托责任中的绩效责任还没有在国家治理中上升到突出位置,因而就不会出现绩效审计制度。随着新公共管理的兴起,国家治理要求强化政府部门的绩效责任,公共资源使用和管理的经济性、效率性和效果性是政府部门绩效责任的主要内容,绩效责任上升为政府公共受托责任的首要责任。绩效审计制度正是为了满足新公共管理的国家治理需要而产生的,主要职能是明确国家治理中受托方的绩效管理责任,消除绩效责任的委托方和受托方之间信息不对称现象,进一步完善国家治理。
(二)政府绩效管理理论
政府绩效是指政府使用和管理社会公共资源的经济性、效率性和效果性,反映了政府行使公共管理权力、实施公共管理意志的能力。政府绩效管理是当代国家治理的主要方式,也是政府公共管理的基本范式,责任至上和绩效至上是新公共管理运动中国家治理的基本原则。政府绩效管理理论是20世纪70年代以来西方发达国家为解决政府公共管理危机而进行政府再造和绩效管理所形成的一套理论和观念,其基本思想和理论来自企业绩效管理理论,即“以企业家精神改革政府”。
政府绩效管理反映了国家治理中全面、协调和可持续发展的基本理念,是国家治理中制度创新的重要内容,也是国家治理机制和方法创新的重要内容,它不仅要求通过政府公共管理过程再造和管理机制创新实现管理绩效,而且强调绩效评估,重视政府公共管理的价值取向和社会效果。从内容上看,政府管理绩效包括经济绩效、社会绩效和政治绩效等方面,借鉴企业绩效管理理论,政府绩效管理有五个基本要素,即绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效评估结果的运用。
实施绩效审计是政府绩效管理的需要,在一定意义上,绩效审计是政府绩效管理的重要组成部分。同时,政府绩效管理为有效实施绩效审计提供了制度保证,也为绩效审计中如何理解政府绩效、如何评价政府绩效等提供了基本依据。国家审计机关和审计人员必须按照政府绩效管理的要求理解政府绩效的内涵,界定绩效审计的内容和范围;按照政府绩效管理的目标和计划评价政府绩效,确定政府履行绩效管理责任的范围和程度;按照政府绩效管理体制和机制发布绩效审计报告,落实绩效审计意见和结论,发挥绩效审计对国家治理的建设性作用。
三、绩效审计在推动完善我国国家治理中的作用
绩效审计完善我国国家治理的积极作用,不仅体现在公共资源管理和使用方面,还表现在对国家权力的制约和维护国家经济社会安全等方面。具体来说,绩效审计的主要作用表现在以下几个方面:
(一)对公共资源和公共服务有效利用的监督
绩效审计不囿于传统财务审计,广泛涉及公共资源和公共服务的管理使用等多方面信息,重点反映和评价公共资源和公共服务的现状和实现效益改善或增长的有效路径。绩效审计的价值就在于它的建设性,它不仅突显在掌握公共资源和公共服务部门的潜在效益方面,更重要的是,要体现在对公共决策和管理的信息反馈和有效政策建议方面。对于公共资源和公共服务的使用和管理者来说,绩效审计的这种信息反馈和政策建议作用,有利于增强公共资源和公共服务决策者的责任意识和进取意识,强化政策执行力度,完善制度建设,堵塞管理漏洞,提高管理效率,进而促进公共资源和公共服务的有效利用。
(二)对公共管理权力的制约
现阶段,我国绩效审计的一个突出特点就是要求及时发现公共资源使用和管理过程中的不合规、不合法、不经济和缺乏有效性的行为,重点在于强化对经济决策权力的制约,完善体制机制,健全法律法规,强化管理控制。深层次、倾向性的重大违规违法性问题的披露,又必然涉及到廉政和预防腐败体系的建设,涉及到对权力腐败的处罚和惩治。这种客观上的监督实际上就是对管理和使用公共资源权力、惩治和预防权力腐败、规范权力运行的重要制约。
(三)对社会主义民主法制建设的推动
开展绩效审计是社会主义民主法治的要求,它不仅要求国家审计与我国社会主义民主法制建设相适应,与国际绩效审计的潮流相融合,与我国以及各地方经济的可持续发展相协调,而且要推动各级人民政府的经济决策信息进一步公开,自觉接受全体人民的监督,使广大人民群众更加积极地关心并参与国家管理。
(四)对高效、廉洁政府建设的促进
高效、廉洁的政府是现代民主社会的基本特征之一。在建设中国特色社会主义市场经济过程中,政府部门以经济建设为中心推动社会经济协调发展,对政治、经济决策的经济性、效率性和效果性进行审计监督显得尤为重要。目前,我国各级政府在公共资金的使用上存在着不同程度的重眼前效益,轻长远发展,甚至出现严重的损失浪费现象,有限的资金没有得到合理有效的使用。同时,政府效能下降为某些腐败分子提供了便利。而绩效审计有利于监督政府管理绩效,有利于建立更加清正廉洁的政府。
(五)对经济和社会可持续发展的鉴证
目前我国经济保持较好的增长势头,但是我们拥有的资源优势、劳动力优势正在逐步消退,远远不能满足经济社会可持续发展的战略需要。因此,对政府受托责任的考评应该定位在经济社会发展的可持续性。绩效审计不仅局限于经济效益评价,还包括环境保护、安全稳定、社会凝聚力等社会经济可持续发展因素的评价。开展绩效审计可以进一步发挥国家审计在推动经济和社会可持续发展中的鉴证作用。
(六)对国家经济安全的维护
审计的首要任务就是维护国家经济安全和国家利益,绩效审计作为发挥审计“免疫系统”功能的重要手段,可以较早感受到危害国家经济安全和国家利益的风险,及早提示和控制风险因素,建议政府消除风险因素的负面影响,从而保护国家经济安全和国家利益。具体表现在:注意国家财政安全,防范财政风险,保证国家财政资金的有效使用;注意金融安全,防范金融风险,提高金融资产质量;注意国有资产和国有资源的安全,实现国有资产的保值增值,防止流失、损失、浪费;注意生态环境安全,防止资源破坏、毁损和环境恶化;注意国家信息安全,防范信息传播风险。
四、绩效审计推动完善国家治理的实现路径分析
根据绩效审计在国家治理中的目标定位,本文认为绩效审计完善我国国家治理的实现途径主要有如下六个方面。
一是绩效审计与财务收支审计相结合。这种结合不能简单理解为二者审计项目数量的简单叠加,更重要的是在绩效审计中将二者的审计目标和审计方法相结合,在财务收支审计中将效益性与真实性、合法性相结合。现阶段我国市场经济体制还不完善,财政财务收支的真实性、合法性还不能得到充分保证,损失浪费和腐败问题还很突出,社会诚信机制仍很脆弱。真实性、合法性审计仍然具有很强的必要性。同时,着力反映损失浪费和由此产生的腐败问题本身也是绩效审计在完善国家治理中的一种作用方式。因此,我国现阶段不仅应当保持相当比例的财务收支真实、合法性审计,而且在推行绩效审计的时候,也应当坚持与财政财务真实、合法性审计相结合,在绩效审计中把合规性与经济性、效率性、效果性统一起来。推行与财政财务真实、合法性审计相结合的绩效审计模式,有利于促进国家审计的转型和国家治理的优化。
二是对宏观政策的贯彻落实和目标实现情况开展有针对性的绩效审计。揭露政策执行过程中存在的普遍问题,分析影响政策落实的原因和政策目标实现情况,为完善后续出台的政策提供可靠的依据和建议,促进政策目标的早日实现,体现绩效审计对国家治理的积极意义。
三是对影响我国经济社会协调和可持续发展的重大问题适时开展绩效审计。在进行审计分析、职业判断和合理预测基础上,从体制、机制和制度层面提出建议,为促进经济增长方式转变、增强各项改革措施的协调性、实现经济社会发展与人口资源环境相协调发挥建设性作用,最终实现经济社会可持续发展和国家治理的完善。
四是加强绩效审计人才建设。培养一批拥有绩效审计知识和技能的审计人员是发挥绩效审计作用的关键,可以采取专门学习、在岗培训等方式,普及公共管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识,将绩效审计的经验和做法及时在广大审计人员中推广,不断提高审计队伍的实战能力。
五是进一步完善绩效审计的法规建设。法规保障是全面推进绩效审计工作的重要因素,目前,国家审计准则已经对绩效审计进行了相关规定和阐述,但是还远远不够,应该尽快出台绩效审计的规范性文件或指导性细则。从国家立法角度看,现阶段应大力推进绩效审计的法规建设,在坚持财政财务收支真实、合法性审计的同时,大胆创新绩效审计方式方法,务求取得成果和经验;从规范绩效审计入手,加快我国绩效审计的法规建设步伐,为发挥绩效审计在完善国家治理中的作用提供法律保障。
六是加大资源整合,力求业务创新。绩效审计也应该积极整合审计资源,不断改进组织方式,努力构建适应国家治理需要的新格局。可以尝试将专项审计、预算执行审计和经济责任审计等不同领域的审计项目与绩效审计有机结合起来,推进审计成果的全方位、多角度运用。同时积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式,采取整合分工、上下联动、重点攻关等有效方式,集中力量攻坚。此外,还应建立健全适当的绩效审计成果利用和业绩考核机制,规范绩效审计流程,解决审计工作的导向问题,调动审计人员的能动性,提高绩效审计工作水平。审计机关还应结合绩效审计的实践,积极开展绩效审计相关技术方法的研究和开发工作,为提高绩效审计质量和推动绩效审计工作发展提供技术支持。
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