坚持和完善人民代表大会制度努力开拓地方人大工作新局面——纪念地方人大设立常委会20周年，本文主要内容关键词为：人大论文,地方论文,常委会论文,工作新局面论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是地方人大设立常委会20周年，也是上海市人大常委会建立20周年。20年来，上海市人大常委会作为市人民代表大会的常设机关，认真履行宪法和法律赋予的职责，不断加强立法、监督等各项工作，为促进和保障上海改革开放、经济建设、民主法制建设和各项社会事业的发展，做出了重要贡献。回顾总结这20年的历程，我们得出的一个重要结论，就是要发展社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家，必须在中国共产党的领导下，坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥地方各级人大及其常委会在我国社会主义现代化建设过程中的重要作用。
一、人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度
我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是人民民主专政国家政权的组织形式。二者的关系就是通常所说的国体与政体的关系。实行和坚持人民代表大会制度，不是哪一个人的主观愿望，而是近代以来中国社会历史发展的必然结果和中国人民的共同选择。
（一）人民代表大会制度是我们党长期进行人民政权建设的经验总结
人民代表大会制度被确立为我国的根本政治制度不是偶然的，它是以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家，把马克思主义基本原理特别是马克思主义国家学说与我国具体国情相结合，不断总结新民主主义革命时期人民政权建设的经验而创造出来的一种国家政权组织形式。第一次国内革命战争时期出现的罢工工人代表大会、农民协会是我国人民代表大会制度的最初萌芽。第二次国内革命战争时期的苏维埃代表大会即工农兵代表大会已经具有了人民代表大会制度的许多特征。抗日战争时期的参议会继承了工农兵代表大会制度的基本原则，并根据实际需要有所变化和发展。解放战争时期的人民代表会议制度则为解放后全国性人民政权的建设作了必要的准备。党领导人民在新民主主义革命不同时期建立起来的这些人民政权组织形式，虽然还不具有完整的国家政权形态，但为建国后实行人民代表大会制度积累了宝贵的经验，奠定了坚实的社会和群众基础。1949年9月， 中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，确立了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的地位。
人民代表大会制度是马克思主义国家学说与中国实际相结合的产物，是我们党长期进行人民政权建设的经验总结。这一方面表现为人民代表大会制度是一个逐步形成的历史过程，另一方面表现为人民代表大会制度是一种在实践中不断发展和完善的新型的政权组织形式。新中国成立以后，人民代表大会制度在总体上经历了一个全面确立、曲折发展、遭受严重挫折以及恢复、发展和完善的过程。1954年9月， 第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开，标志着我国人民代表大会制度的正式建立。在最初的几年里，人民代表大会制度建设和人大工作开展得比较活跃，促进了我国社会主义改造、社会主义工业化和民主法制建设等各项事业的发展。1957年以后，由于受“左”的指导思想的影响，人民代表大会制度建设和人大工作受到了一定的损害，文革十年更是遭到严重破坏和挫折。粉碎“四人帮”后，人民代表大会制度逐步恢复和发展起来，特别是党的十一届三中全会总结了历史的经验教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的历史性任务，人民代表大会制度开始进入一个发展与完善的新时期。
人民代表大会制度在我国的建立、发展和完善，是社会主义政治实践中的一件大事。它不仅丰富和发展了马克思主义国家学说，更重要的是为我们今后加强社会主义民主政治建设提供了根本性的制度保障。
（二）人民代表大会制度是我们党领导人民当家作主的政权组织形式
人民代表大会制度包含十分丰富的内容。根据我国宪法的有关规定，人民代表大会制度作为一种国家体制，是关于国家权力机关自身的性质、地位、产生方式、组织形式、权力、职责以及它同其他国家机关的关系的一系列基本原则和制度规范。进一步说，我们可以从以下几个方面认识和把握人民代表大会制度的内容。第一，人民代表大会制度是人民民主专政国家政权的具体组织形式，是我国的政体；第二，人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第三，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，由人民代表大会选举产生；第四，国家的行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；第五，人民代表大会及其常委会遵循民主集中制的原则，集体行使职权，在民主的基础上集中正确的意见。人民代表大会制度的这些内容同时也是我国人民代表大会制度的特点，它们集中地反映了我国人民民主专政国家政权的属性，全面而深刻地体现了我们国家的一切权力都属于人民、来自人民的社会主义民主本质。
人民代表大会制度是党领导的人民民主制度，与资本主义国家的议会制度相比，具有鲜明的中国特点和巨大的优越性。具体地说，它有利于维护国家和人民的根本利益，保持国家的长治久安；有利于人民参与国家事务的管理，更好地实现人民当家作主的权利；有利于保证人民代表大会统一行使国家权力，又使各个国家机关分工合作，协调一致地组织社会主义建设事业；有利于实现党对国家事务的领导，及时把党的主张通过法定程序变为国家意志和全体人民的统一行动等等。邓小平同志曾经指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”这简洁而又生动地揭示了我国人民代表大会制度的特点和优越性。
我国人民代表大会制度的形成与发展过程特别是改革开放20余年来的人大工作实践表明，人民代表大会制度是我国人民在党的领导下实现当家作主权利的最适宜的政权组织形式，是适合我国国情的根本政治制度。
二、地方人大设立常委会进一步坚持和完善了人民代表大会制度
人民代表大会制度是与人民民主专政国家政权本质紧密相联的根本政治制度。这一点是稳定不变的，也是必须加以坚持的。同时，人民代表大会制度又随着我国经济社会的发展而不断发展与完善。其中，地方人大设立常委会是我国人民代表大会制度建设中取得的一项突出成就，它对于我们进一步坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的意义。
（一）地方人大设立常委会是人民代表大会制度的一个重大发展
县级以上地方人大设立常委会是经过长期酝酿，并根据我国社会主义现代化建设时期政治、经济和社会发展的客观需要而作出的一项重要决策。早在1954年制定宪法时，就有人提出地方各级人民代表大会应当设立常委会。1957年，全国人大常委会机关党组在向中央的报告中提出了县级以上地方人民代表大会设立常委会的建议。1965年，党中央和全国人大常委会根据实际需要，又一次提出县级以上地方人大设立常委会的问题。由于各种原因，这些建议都没有能够实现。1979年7月， 五届全国人大二次会议作出了关于修改宪法若干问题的决议，通过了地方组织法，从法律上作出了县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会的规定。在此之后的一年多时间里，县级以上地方人大普遍设立了常委会，作为地方各级人民代表大会的常设机关。1979年12月，上海市七届人大二次会议依法选举产生了上海市人民代表大会常务委员会。地方人大设立常委会，从1954年提出到1979年正式付诸实施，其间经历了25年的反复认识，可谓来之不易。
宪法和地方组织法赋予了地方人大常委会许多重要的职权，这些职权主要包括五个方面。第一，立法权。省、自治区、直辖市的人大常委会以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会颁布的地方性法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规。第二，监督权。地方人大常委会保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守与执行；监督同级政府、法院和检察院的工作，撤销同级政府或下级人大及其常委会不适当的决议、决定，并对政府规章进行备案审查。第三，决定权。地方人大常委会讨论、审议本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民族、民政等方面的重大事项，必要时作出相应的决议、决定。第四，任免权。地方人大常委会在其职权范围内，可以任免本级国家机关工作人员，撤销由它任命的国家机关工作人员的职务，罢免本级个别人大代表。在人代会闭会期间，地方人大常委会可以任免或撤销本级政府的个别副职领导人。第五，其他职权。如，领导或主持本级人大代表的选举，召集本级人民代表大会会议，授予地方性荣誉称号等。这五个方面的职权具体设定了地方人大常委会在地方国家政权体系中的地位与作用，是地方人大常委会开展立法、监督等各项工作的基本法律依据。
地方人大常委会的设立及其法律地位，从组织上和制度上进一步健全了我国人民代表大会制度体系，大大丰富了人民代表大会制度的内涵。它标志着我国社会主义民主政治建设开始进入一个规范化、制度化、法律化的长远发展轨道。民主的制度化、法律化建设是社会主义现代化建设过程中一个事关全局的重大问题。江泽民同志指出：“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。”但是，过去地方人大没有设立常委会，地方各级国家行政机关直接行使人民代表大会常设机关的职权。事实表明，这种做法不利于地方国家权力机关对行政、司法机关实行监督，不利于地方人大全面充分地履行宪法法律规定的职责，不利于人民代表大会制度作为国家政权的组织形式和根本政治制度在地方很好地体现出来，进而在组织制度上制约了人民代表大会制度功能覆盖的范围。地方人大设立常委会改变了这种状况。它使人民代表大会制度的组织机构从中央到地方都更加完整，人民代表大会制度建设和社会主义民主随之发展到了一个新的阶段。
（二）地方人大常委会20年来的工作实践显示了人民代表大会制度的伟大功效
人民代表大会制度属于社会的上层建筑，是适合我国国情的很好的政治制度和民主制度。40多年来，人民代表大会制度虽然经历了一些挫折，但终于走上正确的发展道路，这从另一侧面证明了人民代表大会制度的强大生命力。特别是近20年来，地方人大常委会按照宪法和地方组织法赋予的职责，积极实践探索，不断总结提高，各项工作取得了显著成绩。这些成绩充分显示出人民代表大会制度在有计划、有步骤地推进我国社会主义民主法制建设和实现社会全面进步中所具有的巨大功效。
法制建设方面。地方人大常委会设立之前，地方人大没有立法权。实行中央和地方两级立法体制后，调动了地方的积极性、主动性和创造性，我国民主法制建设的进程明显加快。据有关资料统计，20年来，享有立法权的地方人大及其常委会共制定了7000多件地方性法规。其中，有的是结合本地区的具体情况制定的国家法律法规的实施办法或实施细则，有的是在不同国家法律法规相抵触的前提下，根据本地区的实际需要自主制定的地方性法规。这些地方性法规涉及经济、政治、教育、科技、文化、卫生、城市建设与管理、环境保护等社会生活的各个方面，对中央立法起到了重要的补充作用，促进了以宪法为核心的社会主义法律体系框架的基本形成。与此同时，地方人大常委会通过开展执法监督，纠正有法不依、执法不严、违法不纠的现象，推动了法律法规的贯彻实施。上海市人大常委会自1979年建立以来，市人大及其常委会已经制定地方性法规143件，修改68件，现行有效的117件，并对150 多部法律法规开展了执法检查，为本市改革开放和现代化建设的顺利进行提供了可靠的法制保障。
民主政治建设方面。民主是社会主义的本质要求，建设社会主义高度民主是社会主义的根本目标之一。另一方面，民主与法制是相辅相成的，发展社会主义民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。地方人大设立常委会是实现我国社会主义民主制度化和法律化的一个重大步骤。20年来，地方人大常委会通过执法检查、听取“一府两院”工作报告、述职评议、代表评议、个案监督、推动实行行政执法责任制、讨论决定地方重大事项、任免地方国家机关工作人员、密切联系代表和人民群众等多种形式，代表人民行使管理地方国家事务的权利，了解了民情，反映了民意，集中了民智，加强了对“一府两院”的监督，促进了决策的科学化与民主化，发挥了人民代表大会制度作为社会主义民主主渠道的作用。广大人民群众因此也能够更广泛、更经常、更便捷地表达对地方国家事务的意见，制度化地参与地方国家事务的管理。在此期间，上海市人大及其常委会就本市计划与预算执行情况、浦东开发开放、菜篮子工程、住房制度改革、医疗保险制度改革、养老保险制度改革、国有企业改革、城市建设与管理、教育科技工作、农业与农村工作、环境保护、廉政建设等方面的工作情况，共听取“一府两院”工作报告370多个，作出具有法律效力的决议、决定280多个，办理代表议案与书面意见18000多件，并制定了关于选举工作、任免工作、 代表工作等方面的一系列法规与制度，从法律上和制度上把社会主义民主的优越性进一步落到了实处。
坚持人民代表大会制度与发展人民代表大会制度是辩证统一的。坚持不是固步自封，随着时代的变迁和客观情况的变化发展，人民代表大会制度必然不断向前发展；同样，发展不是否定一切，而是人民代表大会制度自身不断健全与完善的过程。坚持需要发展，否则就不能有效地坚持；发展必须以坚持为前提，否则就会偏离正确的方向。我国人民代表大会制度的建立已经有45年的历史，而真正稳定、健康、全面地在国家和社会生活中发挥重要作用，只有20年的时间。因此，它还是一个年轻的制度，还需要在实践中不断地坚持它、发展它、完善它。地方人大常委会的建立，把历史的唯物论与历史的辩证法统一起来，既充分体现了社会主义人民民主专政国家政权的本质，又丰富和发展了人民代表大会制度的内容，是我们在新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度的一项重大举措。
三、深入贯彻依法治国基本方略，努力开拓地方人大工作的新局面
地方人大设立常委会是我国人民代表大会制度的重大发展与完善，同时也开辟了地方人大工作的新时代。20年来，地方人大常委会按照宪法和法律的规定，不断加强立法、监督等各项工作，为我国社会主义民主法制建设做出了重要贡献。当前，在建立社会主义市场经济和依法治国、建设社会主义法治国家的新形势下，地方人大常委会要以邓小平理论和党的十五大精神为指导，认真总结过去的经验，深入贯彻依法治国基本方略，积极推进依法治市进程，努力开拓进取，把地方人大工作不断推向前进。
（一）地方人大工作是贯彻落实依法治国基本方略的一个重要方面
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，它包括发展社会主义民主和健全社会主义法制两个不可分割的方面。发展社会主义民主是依法治国的基础，其目的是要最大限度地调动广大人民群众和各种社会力量参与社会主义现代化建设事业的积极性、主动性和创造性，实现人民当家作主的权利；健全社会主义法制是依法治国的保障，其目的是要使社会生活的各个方面都做到有法可依、有法能依、有法必依，实现社会主义民主的制度化与法律化。党的十五大报告指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展”，要求我们“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”在我国的具体国情下，依法治国就是要克服过去那种主要依靠政策和行政命令办事的思维模式和行为方式，学会并善于通过法定程序把党的主张变为国家意志和社会普遍遵守的行为准则，做到坚持党的领导、发扬人民民主与严格依法办事的有机统一，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。这对于执政党而言是执政方式的一次深刻转变；对于人大及其常委会而言则是必须担负的一项重大历史使命。
依法治国，建设社会主义法治国家是一项系统工程，它需要发挥各国家机关、社会团体、企事业单位和公民个人等方方面面的积极性和作用。特别是人民代表大会制度居于我国国家政权体系的核心，动摇了这个制度就不能保证国家政权的人民性和社会主义本质。正如江泽民同志在党的十五大报告中所明确指出的那样：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。”因此，依法治国，建设社会主义法治国家，关键就是要坚持和不断完善人民代表大会制度，充分发挥各级人大及其常委会作为国家权力机关的职能与权威，使人大及其常委会成为广大人民群众参与管理各级国家事务的主要制度形式和根本途径。
地方人大及其常委会是地方国家权力机关，是人民代表大会制度的一个重要组成部分。地方人大及其常委会通过依法履行自己的职权，使社会主义人民民主得到了最广泛的实践，促进和保障了法律法规的贯彻实施，加速了地方民主法制建设的进程。近几年来，地方人大常委会又在各个层次上积极推动地区的民主法制建设和部门、行业的依法治理，并逐步把制定法规、监督法律法规的执行和开展法制宣传教育结合起来进行，取得了新的成效。地方的民主法制建设是依法治国的进一步深化和具体化，依法治国最终必须落实到各地区、各部门、各行业的依法管理、依法办事之上。没有地方的民主法制建设，就没有社会主义法治国家的建成；反过来，建设社会主义法治国家，必须不断推进地方的民主法制建设。地方人大常委会建立20年来的实践也充分证明，地方人大工作是贯彻落实依法治国基本方略的一个重要方面，它对于建设社会主义法治国家已经产生并将继续产生重要的推动作用。
（二）积极推进依法治市进程，把本市地方人大工作提高到一个新的水平
今年8月，市委召开了依法治市工作会议， 通过了依法治市工作纲要，正式提出了上海要实行依法治市、努力建设社会主义法治城市的目标。依法治市是本市深入贯彻依法治国基本方略的重大步骤和实际措施，实行依法治市对本市的人大工作提出了新的任务和要求。市人大常委会要认真贯彻落实依法治市工作会议精神和依法治市工作纲要，按照市委对本市人大工作的总体部署，进一步改进和加强人大各项工作，不断提高人大工作的质量与效率，在依法治市进程中发挥地方国家权力机关应有的作用。
第一，坚持以邓小平理论和党的十五大精神指导新时期的人大工作，坚持党对人大工作的领导，增强做好地方人大工作的责任感和使命感。邓小平理论是当代中国的马克思主义，是改革开放时期我国社会主义现代化建设各项事业的根本指导思想。党的十五大继承、丰富和发展了邓小平理论，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，确定了我国民主法制建设的宏伟目标与任务。邓小平理论和党的十五大精神是做好新时期人大工作的一个总纲。市人大常委会要深入学习邓小平理论，特别是邓小平民主法制思想以及党的十五大关于我国民主法制建设、人民代表大会制度和人大工作的一系列重要论述，提高政治鉴别力和思想理论水平，认清和把握改革开放的形势与大局，充分认识我国人民代表大会制度的性质、地位、作用、特点和优势，增强做好新时期地方人大工作的责任意识和历史使命感，以饱满的政治热情投入实践，为坚持和完善人民代表大会制度做出不懈努力。坚持以邓小平理论和党的十五大精神指导人大工作同坚持党的领导是紧密联系在一起的。坚持以邓小平理论和党的十五大精神为指导实质上就是坚持党的领导。实践证明，坚持和依靠党的领导是做好人大工作的前提与保证。市人大常委会要努力把立法与市委对本市改革发展的重大决策结合起来，自觉地在市委的领导与支持下，把市人大的工作做得更加扎实，更加富有成效。
第二，求真务实，开拓进取，积极探索地方人大工作的新思路和新方法。人大工作的政治性、法律性和程序性很强，人大工作必须坚持正确的政治方向，严格依法办事。但是，建立社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家使人大工作面临着许多新情况和新问题，解决这些问题不能因循守旧、无所作为，而必须充分发挥主观能动性，主动适应经济、社会不断变化发展的趋势与要求，解放思想，开拓创新，在人大行使职权的方式方法上大胆进行探索，善于总结经验，适时地用法规和制度的形式巩固实践探索的成果。去年换届以来，市人大常委会以面向新世纪的改革精神，不断增强创新意识，求真务实，开拓进取，使人大工作在过去的基础上有新的进步，并在实践中进行了一系列探索。如在立法、监督工作中广泛深入地开展调查研究，有的委托社会调查机构对执法状况进行定量分析；从程序、体例、质量评估等方面加强和改进立法工作，提高立法质量；选择法规草案向社会公布，征求市民和社会各方面对法规草案的意见；对常委会任命的国家机关工作人员开展述职评议等。这些探索拓宽了人大工作的渠道，提高了人大工作的实效。今后，市人大常委会要继续在实践中探索，在开拓中提高，把人大工作进一步推向前进。
第三，加强民主法制建设，依法全面履行职责，促进和保障本市改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。经济建设是党和国家的中心工作，民主法制建设是人大工作的根本任务。人大工作必须围绕和服务于经济建设这个中心，但服务的方式不是去从事具体的经济工作，而主要是通过加强立法、监督工作的形式，为经济建设创造一个良好的法制环境，规范、引导、促进和保障经济建设的健康发展。市人大常委会要从建设社会主义现代化国际中心城市和建设社会主义法治城市的需要出发，认真落实本市五年立法规划，不断加强立法工作，进一步改进立法程序，搞好法规清理，提高立法的质量和效率。通过立法，维护国家和人民的根本利益，消除旧的计划经济管理体制的痕迹，逐步建立起与国家法律体系相配套、与国际通行惯例相衔接、有效保障本市经济与社会持续稳定协调发展的地方性法规框架。在监督工作方面，市人大常委会要积极探索改进和加强监督工作的方式，加大执法检查和工作监督的力度，突出监督重点，注意跟踪监督，讲求监督实效。通过有效的监督，保证法律法规的实施，树立法律的权威与尊严，促进行政机关依法行政和司法机关公正司法，增强全社会的民主法制观念，提高公民和法人特别是执法人员依法办事的能力与水平。同时，常委会要认真讨论、决定本市重大事项，依法做好人事任免工作，逐步形成常委会行使重大决定权和人事任免权的可操作的程序与规范，提高由常委会任命的国家机关工作人员的国家意识、民主意识、法治意识和为人民服务的公仆意识。
第四，加强代表工作，密切联系代表和人民群众，充分发挥代表在人大工作中的重要作用。人大代表是经过人民选举产生的国家权力机关的组成人员，他们代表人民行使管理国家事务的权利。人大代表来自社会的各个方面，与人民群众有着广泛多样的联系，他们了解人民群众的意见、愿望与要求。充分发挥代表在人大依法行使职权中作用，是党和国家机关集中人民群众的智慧与力量，实现人民当家作主权利的一条非常重要的途径。市人大常委会把代表工作看作人大工作的重要基础，十分注意发挥代表在人大工作中的作用，努力为代表知情知政和履行代表职务创造条件。本届常委会根据新形势下人大工作的实际需要，进一步加强了常委会与代表的联系，建立了常委会组成人员与代表联系的制度，改进了代表列席常委会会议的制度。常委会还扩大了代表在常委会工作中的参与面，更多地邀请代表参加常委会的立法、监督、视察、调研等各项活动。此外，常委会通过受理人民群众来信来访、邀请市民列席常委会会议等形式，直接听取了人民群众的意见。加强与代表和人民群众的联系，增进了常委会对社情民意的了解，使人大工作能够更好地反映和实现人民的利益与意志。
在我们纪念地方人大设立常委会20周年的时刻，人类也即将走完他的又一个千年旅程，进入崭新的二十一世纪。回顾总结过去，展望新世纪我国民主法制建设和社会主义现代化建设的美好前景，人大工作任重而道远。市人大常委会要立足于改革发展稳定的大局，紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，在市委的领导下，深入贯彻依法治国基本方略，积极推进依法治市进程，创造性地开展工作，为建设一个富裕、繁荣、民主、法治、文明的上海做出新的贡献。
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