土地发展权转移与交易的中国地方试验——背景、模式、挑战与突破，本文主要内容关键词为：中国论文,背景论文,土地论文,模式论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修改日期：2011-06-21
[中图分类号]F301；TU984 [文献标识码]A [文章编号]1002-1329(2011)07-0009-05
1 引言
土地发展权转移与交易(transfer of development rights，TDR)是指土地所有者可以将发展权的一部分或全部通过市场机制转让或出卖给他人(Johnston and Madison，1997)，发展权在让渡出的土地上作废，而在受让地块上可以与其已有的发展权累积。这样，权利接受区(或地块)就可以获得更高的土地开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制(Tavares，2003)。
在对耕地、森林或具有历史价值的景观等的保护中，TDR政策受到了广泛的关注和重视。以美国为例，TDR从20世纪70年代开始实施，到目前已有30多个州采用了这一发展策略，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达30万英亩(约合1214.058km[2])(Kaplowitz et al.，2008)。近年来，欧洲部分国家也开始研究和试图引入这一政策手段(Henger and Bizer，2010)。对TDR的这些实际应用得益于它的政策优势。具体而言，TDR是一种基于市场机制的土地利用管理机制，通过将土地开发引向更适合的地区来保护农业用地或环境敏感区等，减少其他一些土地政策(如美国的分区政策等)带来的效率损失；它在给获得土地发展权的开发商提供经济激励的同时，也让他们为强度更大的土地利用而带来的社会成本负责；它同时也给失去发展权的土地所有者更公平的补偿，用市场机制解决城市发展与环境保护所导致的外部性问题；TDR在实际操作中，也可以从供需两个角度减少非法或违规的土地利用及其相应的政治压力与政府管理成本。
在中国，土地发展权转移与交易在近10多年来的土地利用实践中不仅出现了，而且发展到了相当大的规模。但中国的TDR不仅有其特定的制度背景，也有不同于美国等土地私有制国家的操作模式。从制度背景方面看，中国的TDR不是建立在个人对土地发展权的市场交易机制之上，而是地方政府自1990年代后期，特别是本世纪初以来，为突破土地计划管理模式对工业化、城市化中建设用地供应约束而采取的应对性方案；从操作模式上看，与西方土地发展权转移主要通过市场机制进行补偿不同，中国各个地区的土地发展权转移本质上还是在行政区域内由地方政府主导进行的。而这种政府主导下的土地发展权转移，虽然从推进速度上比较高效，但也可能带来收入分配乃至社会和谐方面的一系列后果。
2 中国土地发展权转移与交易：制度背景
中国的TDR与近年来中央政府提出并反复强调要实行的最严格的耕地保护制度、坚守18亿亩耕地红线这一土地管理政策直接相关。为了实现这一目标，中国采用了带有明显的计划管理色彩的耕地保护制度和建设用地管理体制，通过土地利用总体规划和年度土地利用计划，将全国建设用地供应量的主要控制性指标层层分解直到基层，乃至确定每块土地的用途。
具体而言，土地利用总体规划一般规定较长时段(比如10-15年)内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。而新增建设用地的规模主要取决于建设占用耕地的“规划指标”，因为新增建设用地占用的主要地类是耕地。这一指标是自中央逐级下达，直到乡镇。原则上讲，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，而且也必须符合土地规划的空间布局。在符合土地利用总体规划的前提下，年度土地计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量，即所谓的农地转用的年度“计划指标”。由于这两个指标的限制，任何一块农用地，尤其是耕地，必须同时拥有“规划指标”和“计划指标”，才可以合法转换为城市建设用地(汪晖，陶然，2009)。
除了“规划指标”和“计划指标”之外，在中国，农地转用还受到“基本农田保护任务”和“补充耕地量”两个政策体系的约束。《土地管理法》第34条规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上，中央实际下达到各省区的基本农田面积占该行政区域耕地的比例普遍超过80％。耕地一旦被划入基本农田，就不能进行建设占用，“规划指标”也就必须落实在基本农田保护区域范围之外①。此外，为了实现耕地“占补平衡”，中央还将规划期内补充耕地总量层层下达到各地区，如果某地区补充耕地潜力不足，建设占用耕地就必然会从规模上受到限制。
综上，建设用地规划指标、基本农田保护任务、补充耕地任务这三个指标一旦确定，一个地区未来新增建设用地的总量和空间布局就确定了下来。在过去10多年中，现行建设用地计划管理体制在保护耕地、控制建设用地无序扩张等方面起到了一定的作用，但这种高度集权的土地政策存在明显的缺陷。中国政府对增量建设用地供应实行层层下达的指标式的计划管理，由于建设用地规划和计划指标、基本农田保护率和补充耕地这三个指标都采用了从中央到地方层层下达的管理模式，作为指标分配者的上级政府为了避免因“厚此薄彼”而带来的政府集团之间的政治博弈，土地规划指标的分配往往遵循“量”的平均原则，以保持所谓不同区域的“发展权利公平”和减少政府内部的矛盾。但由于各地的资源禀赋和用地需求存在巨大差异，这种分配方案必然导致如下局面：相比于欠发达地区，工业化和城市化先行地区往往无法获得足够的建设用地以满足地区发展的需求，而一些欠发达地区的用地指标则高于它们的实际需求，这就导致了土地规划指标在分配上出现效率与公平的两难困境。
也正是因为建设用地指标的计划分配模式不能充分反映各地建设用地的边际产出差异，无法实现与各地用地需要之间的有效率的匹配，这就带来两个结果：在耕地资源丰富但经济欠发达地区，由于建设用地的年度计划指标实行过期作废的管理方式，即使欠发达地区没有足够的用地需求和投资项目，地方政府也会通过调整城市规划、划定用地规模庞大的城市新区或工业园区，大量征收农用地以把建设用地指标用到极限，实行“筑巢引凤”式的招商引资策略。但根据笔者的观察，工业园区内土地低效利用甚至空置的现象在欠发达地区十分常见，这些欠发达地区的建设用地指标利用效率远远低于发达地区，不仅如此，较之发达地区，由于征地补偿低、地价低，欠发达地区城市化、工业化进程中征收并占用的耕地更多。而在耕地资源匮乏但经济发达的地区，建设占用耕地指标因供不应求，再加之地方政府面临GDP和投资指标的考核压力和土地财政压力，促使地方政府直接或间接地参与到违法占用农地的活动中②，或寻找其他途径(其中包括土地发展权交易与转移)以满足用地需求。因此，笔者认为现行建设用地计划管理体制既无助于耕地资源的保护，也成为地方政府低效管理土地及相伴产生的腐败与滥用职权的一个重要的制度原因，同时也是诱导地方政府进行改革试验，推动中国TDR发展的一个直接的制度背景。
3 中国土地发展权转移与交易：地方实践与操作模式
为了突破现行政策的制约，在沿海发达地区，如广东、上海、江苏以及浙江等地区在上个世纪末就已经开始探索在现行体制下引入市场机制，以解决建设用地指标和耕地补充潜力严重不足的问题。经过10余年的发展，中国的TDR已发展到了相当的规模。笔者根据市场化程度的不同，将中国的TDR分为两种基本类型，并简述如下：
3.1 “浙江模式”和重庆的地票交易——市场化程度相对较高的TDR实践
浙江是我国经济发展水平较高，城市化和工业化速度较快、而土地资源稀缺的省份之一，在现行建设用地管理体制下，中央下达给浙江省的建设用地规划指标和逐年下达的年度计划指标实际上很难满足浙江省发达县市实际的建设用地需求。为获得计划指标之外的建设用地指标，浙江省地方政府自1990年代末开始实行了一系列改革实践，包括：(1)通过土地整理或农村建设用地复垦来增加耕地，并允许把新增耕地面积的一部分转化为建设用地指标，该建设用地指标可在区内转移，也可跨区交易；(2)地方政府之间通过协议，由一方为另一方代为开垦、保护耕地或基本农田，并因此获得相应的收入，归入地方财政，而另一方则可有更多的空间满足城市建设用地的需求。浙江省因此而建立了以“折抵、复垦指标”、“待置换用地区”为两个基本要素的“区域内土地发展权转移”政策体系；同时通过引入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了包括“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”三个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系。以“折抵、复垦指标”交易为例，浙江省规定土地整理新增有效耕地的72％或已经退宅还田、退建还耕面积的100％可折抵建设用地指标。在目前的城市土地出让制度下，政府可以从建设用地出让金中划出一部分土地指标费来进行土地整理，并转移土地整理后新增耕地带来的建设用地指标(即土地发展权)到城市郊区，如此同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。但浙江的折抵指标交易已被叫停。
浙江省的折抵与复垦指标虽类似计划指标，但从地方政府的使用角度来看却要优于计划指标。这是因为计划指标具有时效性，如果当年未用则过期作废。但在折抵指标和复垦指标的使用上，浙江省创造性地建立了土地整理折抵指标库和建设用地复垦指标库，折抵指标和复垦指标如同银行存折里的资金一样，可不断积累并分年度支取，不存在当年没有使用完就作废的问题。正是这种指标库的建立，为浙江省区域内和跨区土地发展权交易创造了良好条件。统计显示，截至2004年底，浙江省通过土地整理新增耕地达182.07万亩，核拨土地整理折抵指标131.08万亩，使用折抵指标批准占用的耕地104.26万亩，占全部批准建设占用耕地179.27万亩的58％，大大缓解了建设用地计划指标严重不足的矛盾(王松林，2005)。而自2000年以来，折抵指标交易量也迅速上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达30万亩。2004年，折抵指标的市场价格大约在4万元/亩，折抵指标有偿调剂收入成为一些县市重要的财政收入来源，而发达地区则通过折抵指标交易市场获得了大量的建设用地指标。总体而言，经过10多年的发展，浙江省土地发展权跨区交易规模已经达到数百亿元，在确保省内耕地总量动态平衡的情况下，不仅为省内发达地区取得了宝贵的用地指标，也为省内欠发达地区提供了相当的财政收入(Wang，et al.，2010)。
重庆的地票交易和浙江的土地发展权转移与交易，从市场交易平台的设计来看，有类似之处。它依托于重庆的地票交易机构——创建于2008年12月4日的重庆农村土地交易所。而所谓“地票”，是指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。与“浙江模式”类似，重庆地票交易制度使挂钩指标可以跨区交易，即地票交易可超出县级行政区域范围，允许地方政府在全市范围内进行地票的市场交易。截至2010年3月29日，重庆农村土地交易所共进行10次交易，成交地票75宗，成交地票规模达到16500亩，成交金额为15.21亿元，平均成交价为9.22万元/亩，最高成交价为14.33万元/亩，最低成交价为8.02万元/亩(杨庆媛，2010)。
“浙江模式”和重庆地票交易在一定程度上改善了两地的用地效率，有效地保护了耕地和交易双方的利益，给地方政府提供了一个更正规和更透明的获得建设用地指标的渠道，从制度上遏制了地方政府违法占用耕地、滥用职权和收受贿赂的冲动，在一定程度上促进了有效、透明、公平、公正的政府管理体系的建立。
3.2 通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地，以补充建设用地指标
近年来一些地方政府为获得计划下达之外的建设用地指标，越来越多地考虑通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地，补充建设用地指标。2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，即：“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作”。这一政策为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新途径。
在实际操作上，地方政府先将农民宅基地拆迁后复垦成耕地，然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段，这种TDR的实践已成为近年来很多发达地区地方政府在土地工作方面的主要着眼点。由于农民原有宅基地往往占地面积较大，也比较分散，如果能够通过宅基地拆迁让农民集中居住，那么就可以在上级分配的建设用地指标额度之外获得新的建设用地指标，然后将这些指标用于城市发展，从而可以大大拓展城市扩张的空间。因此，一些地区的城市政府采取了各种各样的方式来推动农村宅基地的拆迁和农民居住的集中化。成都的“拆院并院”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”以及全国很多地方以“新农村建设”、“新民居建设”、“城乡统筹”为名进行的农民集中居住等，其本质都属于这种政府主导的、区域内建设用地发展权转移的模式。
4 中国土地发展权转移与交易：主要问题与挑战
就中国现状而言，各地在土地发展权转移与交易方面的制度探索无疑是有积极意义的。这些改革的根本动因，不是来自于地方政府有关部门官员对当前某种社科理论重大创新的认识，而是来自于强大的实践压力，来自于在建设用地空间配置问题上中国的传统建设用地计划管理体制与市场化条件下经济发展、城市扩张之间必然存在的突出矛盾，而且各地的改革实践也存在着巨大的争议，主要体现在以下两个方面：
第一，如何处理耕地保护、粮食安全与城市建设、经济发展之间的矛盾？对中国这样一个高速城市化的发展中国家而言，建设用地的需求尤其强劲。地方政府如果因TDR导致土地政策的突破是否会引发更严重的耕地流失？以“浙江模式”为例，有人质疑“浙江模式”规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控(谭峻等，2004)。现实中也的确存在着把鱼塘、河滩、坡地、园地纳入农保范围，基本农田“上山、下海”以及耕地“占优补劣”的情况。但这些现象究竟是现行建设用地计划管理制度和耕地占补平衡政策本身引起的，还是土地发展权转移与交易政策导致的？笔者认为，如同地方政府直接或间接参与违法占用农用地一样，中国的TDR实践只是地方政府对当前土地管理制度的一种本能反应，而非耕地流失的根源所在，低效混乱的土地制度和中央集权的土地计划管理机制才是造成农地流失的最根本的制度性原因。
第二，如何保障土地发展权转移和交易中的农民利益？美国的TDR计划成立的前提是承认和保护个人所拥有的发展权；而且规定在土地发展权的转移过程中，参与双方都是独立的市场主体，并严格遵循双方自愿交易的原则；而政府的主要职能则体现在规定土地发展权的转让区和受让区、建立发展权的衡量标准或帮助成立发展权银行等，政府不直接参与到发展权的交易和利益的分配过程中。美国TDR的这种制度性结构充分保障了发展权交易带来的效率和交易的公平性。但就中国的TDR实践来看，无论是天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”，还是成都的“拆院并院”、重庆的“地票交易”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，即使是“浙江模式”和重庆的地票交易作为一种制度性创新而允许地方政府对土地发展权的买卖直接进行协商，中国目前的TDR实践也都普遍缺乏公共参与和讨论，作为农村集体土地所有者的村集体和实际使用者的农民在TDR实施过程中基本没有讨价还价的能力，只能被动接受地方政府在宅基地拆迁、复垦以及土地整理上的安排，农民的利益因此而受到严重损害的可能性极大。目前农村地区因宅基地拆迁而不断出现的上访和集体性事件就直接反映了中国的TDR对农民利益的变相掠夺。
5 中国土地发展权转移与交易：改革方向与突破
与美国等发达国家所实施的TDR相比，中国的TDR并非真正意义的市场机制下的发展权交易。笔者认为，要在中国建立一个健全的TDR机制，一是需要通过征地制度和财税体制改革，适当降低目前地方政府大规模搞各种建设的超强激励(陶然等，2009；陶然，汪晖，2009)，同时还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。这个新的政策框架需要支持：
5.1 通过农地整理而不是宅基地拆迁而得到新增耕地，折抵为建设用地指标，并允许这种建设用地指标在全国范围内公开交易
农地整理主要是通过对农地，包括对田、水、路、林、村综合整治，归并零散地块等措施，提高耕地质量和增加有效耕地面积。浙江省就曾经规定土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。与宅基地复垦折抵建设用地指标的政策相比，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处：(1)农地整理的成本大大低于宅基地复垦，可避免无谓的社会资源浪费；(2)农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；(3)由于农地整理基本不影响农民的生活生产，反而有助于增加耕地、降低农业生产成本，因此不会产生社会不稳定因素，更不会带来大量的上访和集体性事件。如果允许在土地整理中引入折抵指标，并放开全国性的折抵指标交易市场，资源丰富的欠发达地区就有积极性、也有更多的财力投资于农地整理(卖折抵指标的收入)，农业生产的条件和农地质量会因此而得到改善，而发达地区通过向欠发达地区购买折抵指标也可以解决用地指标不足的问题；全国性折抵指标市场的建立还可以降低各地进行宅基地复垦并强迫农民集中居住来获得建设用地指标的压力。当然通过土地整理来新增耕地的缺点是新增耕地量可能会有水分，因此如何通过规范的验收程序和高科技手段来确保土地整理新增耕地的真实性是需要解决的问题。中央政府可以将这个市场的交易对象、交易量、折抵比例纳入计划管理，控制全国交易的总量，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
5.2 逐渐放开宅基地包括集体建设用地的市场化交易，建立起以农户和农户集体为土地指标交易主体，政府搭建交易平台的跨区宅基地复垦指标交易市场
农村宅基地是中国目前最大的一类房地产，全国有超过一半的人口和2亿多农村家庭居住在农村，据1996年的第一次全国土地地籍调查，全国农村宅基地的占地面积达到了1645.8万hm[2]，占整个非农用地的68.4％(Lin and Ho，2005)。最近的一次人口普查数据表明，农村宅基地的用地总面积在2004年底已进一步增加，达到了1660万hm[2]。但如此大规模的农村宅基地在当前的土地制度下，主要功能是给农民提供福利保障，而无法作为资本在市场上体现它的价值。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等政策条例规定，“宅基地属于农民集体所有，农民个人只拥有使用权”，而没有在开放的市场上流转、买卖宅基地的权利。经济学的基本原理和中国农村宅基地的利用现状告诉我们，在现行集体所有制产权框架下，农民被剥夺了对宅基地的自由交易权导致了宅基地的低效利用，并引发了官民之间的利益争夺和严重的社会中突(目前实施的宅基地换房的TDR是其中一例)，这些都已成为当前十分令人关注的社会问题。笔者认为，一个健康、有效且公平的土地发展权交易的制度设计应该允许农户和农户集体作为土地发展权交易的主体和开发商直接进行谈判与交易。笔者在全国的实地调研中也发现，当河北三河市政府在宅基地拆迁中允许村集体和开发商直接谈判、使“价高者得”这种市场化运作在宅基地拆迁过程中得以实施之后，村民宅基地的市场价值就得到了更充分的体现，也更有效地保护了村民的权益，他们得到的拆迁赔偿也因此而更高(人均40多万元的拆迁赔偿标准)；同时，开发商也赢得了合理的利润回报；而且特别需要强调的是，引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制也使地方政府、特别是地方国土部门避免把因土地征收而产生的所有矛盾集中在自己身上，大大降低国土部门的工作难度，政府也获得了更好的城市投资环境。笔者认为，只要在允许农户或农户集体就宅基地的开发利用直接与开发商进行谈判的同时，政府承担起规划土地发展权的转让区和受让区的土地利用空间布局、建立发展权衡量标准和规范农地验收程序等职能，就能够在宅基地的有效利用、耕地保护和维护社会公平中寻求到一个平衡点，取得村民、开发商与政府“三赢”的局面。
总体来看，土地发展权转移和交易提供了一个审视我国现有耕地保护和建设用地计划管理制度的新视角，TDR在中国的实践也是一个值得学术界和政策决策者关注的制度创新。笔者认为，TDR对资源的有效利用和对收益的公平分配主要取决于它是如何明确界定土地发展权归属、明确权利的主体和如何搭建一个市场化的平台，以实现效率和公平兼顾的帕累托改进。考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理后新增折抵指标的全国性交易平台，并渐进有序地放开建设用地复垦的市场化交易，就不仅仅有通过经济较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达的城市和地区，特别是粮食主产区耕地和自然环境的意义，更有为城市和发达地区提供更大用地空间，促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效配置的重大意义。
注释：
①按照1998年修订的《基本农田保护条例》第15条规定，只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的，方可占用基本农田，且须经国务院批准。
②中国大量存在的违法用地以及所带来的政府腐败，其规模已不容忽视。在2002年约27.15万亩违法占用的农地中，各级地方政府直接参与的占35％，企业违法占用的占41％，而这些企业大多数为地方政府拥有或得到地方政府的大力支持；又例如，在2007年全国土地执法百日行动中，查出土地违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩，其中以租代征30多万亩，违规扩区设区约100万亩，未批先用先占约200万亩(中国国土资源公报，2007)。
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