对我国建立转移支付制度的思考，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国分税制财政体制经过多年酝酿，终于付诸实践，这无疑在朝着政府间财政分配关系规范化、制度化、合理化、科学化的道路上迈出了坚实的一步。但分税制在固化中央与地方收入的同时，又导致了各级政府实际分割的财力与其行使事权的财力不相一致的矛盾，客观上需要建立一套科学、透明、公平的转移支付制度，尤其在我国各地区经济发展极不平衡的条件下，更需要通过转移支付制度来正确处理中央与地方政府间的财政关系。
一、转移支付制度的内涵及特征
转移支付(Transfer)，系英文翻译过来的词汇，原意指“转移”“转帐”，通常有广义与狭义的转移支付之分。狭义的转移支付指上级政府的财政收入转作下级政府构成其收入来源用于支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府的收入向下级政府的转移，也包括下级政府的收入向上级的转移，因此也可以认为它是一政府单位给另一政府单位的补助款。不过我们常说的转移支付一般是狭义的，它是在分税制体制下，中央财政为了实现区域间各项事业的协调发展而采取的一项颇为有效的财政支出政策，目前已成为市场经济比较发达国家处理中央与地方政府财政关系的普遍做法和基本方式。
转移支付制度是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间横向不平衡而产生和发展的。所谓财政纵向不平衡是指不同级次政府之间各自的收入与承担的事权所需要的支出不相等。一般表现为中央政府收大于支而有结余，而地方政府却收不抵支。这主要是由于一方面，为了维护中央政府的相对权威，保证宏观调控功能的实施，必须将较多的财权及财力集中于中央政府；另一方面，为了实现政府行为的有效性，又必须将支出责任更多地让地方政府承担，这就需要有一种财政资金自中央政府向地方政府的流动。所谓财政横向不平衡是指各级地方政府之间存在着财政收入与支出方面的不均衡，表现为有些地区收支有余，而有的地区却收不抵支。这主要是由于自然条件、地理环境、经济发展等多种因素长期作用所导致地区经济发展不平衡而引起的。这种由于客观原因而引起的地区经济发展的非均衡化，如果单靠地方政府去实现，片面地归结为地方政府行政能力的弱化，是缺乏说服力并有欠公允的，这就需要中央政府对各地方政府的基本行政能力进行必要的调整，在合理确定地方财政收支基数的前提下，根据财政收入和支出使用权相分离的原则，建立中央对地方的转移支付制度。从现代财政发展的历史趋势看，转移支付制度已成为分税财政体制的重要配套政策，也是加强中央宏观调控、体现中央宏观经济政策目标的必要措施，因为它具有如下适宜实施调控的基本特征：
1.具有较强的政策性。 利用它可以紧密结合现实国情，根据经济发展需要及既定的产业政策来确定转移支付政策的目标、比例和方式，做到有的放矢，充分发挥财政政策的宏观调节效应，促进供求总量与结构平衡，优化分配结构，激发市场活力，促进经济的良性循环。
2.具有明显的法制性。 这是转移支付制度合理实施的保障，不仅转移支付制度运用的外部环境法制化，而且转移支付制度本身也需以立法的形式加以确定，只有这样，中央财政才能够主动地利用法律形式规范转移支付的标准、数量与用途，使宏观性的财政分配做到有法可依、有章可循，避免人为因素的消极影响，把政策调节建立在法律约束和客观公平的基础上。
3.具有调控的灵活性。 转移支付制度不论是额度、形式、结构上，都不是一成不变的，没有把对一地的补助搞成定额，或实行定率、定额递增的办法，从而避免固化中央政府的支出结构，增强中央政府宏观调控的灵活性，通过实行投向选择、时间选择与数量差别选择，来达到社会政治经济目标。
4.具有运用方式的多样化。 可以选择运用体制性补助、一般性补助、条件式补助等方式，充分发挥财政对市场经济的多重功能。
二、转移支付的目标及设想
转移支付的目标并非要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等，而是在考虑各地的支出需要与税收能力的基础上，通过转移支付使各地方政府在基本的公共服务能力方面达到均衡，目的是为了使不同地区的居民都享有大体相同的社会公共服务内容和相似的服务效果。因此，一般来讲，通过转移支付制度要实现以下四个目标：
1.确保地方政府最低服务水准的实现。 这是转移支付制度的基本目标。否则，各地方政府最低公共服务水准的非均衡化，必将带来要素的非正常流动，或行政性干预、地区封锁，这对社会稳定以及全国统一大市场的形成都是不利的。
2.弥补地方财政收支缺口。 从目前世界上实行分税制的情况来看，为了确保中央政府宏观调控功能的实现，都特别注重中央财力的相对集中，导致地方极少握有征税权和较充裕的财源，这也需要通过转移支付制度来加以平衡。
3.实现中央财政再分配功能，扩充经济建设和社会发展的“瓶颈”，体现国家的产业政策，履行政府的资源配置和经济稳定职能。 这一目标是要求中央财政在体现政府的倾斜政策时，应从过去较多地下放财力转为支出结构的调整，把更多的精力放在体现中央财力的转移支付的安排上。
4.收益外溢及外部成本的补偿。 在市场经济运行中，外部性问题较突出，某一地方政府提供的公共产品或服务，其受益面超出其行政管辖范围，辖区与受益范围不一致；同时在提供这一公共产品或服务时，也会给另一地区带来某些利益损失，致使受益范围与其承担的损失不一致。如果不合理地解决收益外溢与外部成本的问题，必然会加剧地区之间的矛盾，相对遭受损失的地方政府就会仅从自身利益出发，削减存有外面问题的公共产品或服务的供应，这将会导致经济的无效率，从而难以接近帕累托最优化。而外部性问题又非地方政府之间能够解决得了的，因而需要中央政府通过转移支付制度来矫正外部效应，对地方从事的特定活动或提供的服务成本给予全部或部分补偿。
从我国现实情况来看，转移支付制度的政策取向当务之急是要抑制不断扩大的区域间经济发展的非均衡化和收入分配的非公平化，进一步缓解“公平与效率”之间的矛盾，促进区域间产业结构乃至财源结构的优化，同时还要通过运用转移支付制度来加强中央财政的宏观调控作用力度，体现中央政府的政策意图，极大地提高财政分配的社会效益和经济效益。为此，我国中央财政对地方财政的补助制度可以从以下两方面酌定：
第一、中央一般性财政补助。其目的是用来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要，主要解决财力分配的纵向不平衡问题。具体分配办法是根据地方财政收支差额由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，地方政府接受此类补助可视同自主财源统筹使用。这里的关键问题是如何测定各地的税收能力指数和支出需求指数，它直接关系到地方利益，也关系到中央补助额的大小及其合理化程度。首先，对于支出需求指数的测定，应改变现行的“基数法”而采用因素计分法，即找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、自然资源和社会发展情况等，按其影响程度大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算分数，并依此确定财政支出水平。这种方法有了基本统一的客观标准，比较科学合理，进一步提高转移支付的透明度和规范性，排除了转移支付过程中的随意性。其次，对于税收能力指数的测定，是考虑各地区的税源、税种、标准税率等因素测定出一个“理论收入”，而不考虑各地方征税工作的努力程度，这一指数能够反映出各地区客观上应该具有的税收能力。通过税收能力指数与支出需求指数的比较，可以看出各地方政府财政的平衡状况，以此作为中央财政平衡各地区财政的客观依据。当然，中央财政对收不抵支的差额部分不应给予全部补偿，以免滋养贫穷地区的依赖思想，形成新的“大锅饭”体制；同时中央对地方的补助也不宜按一定比率增长，这不仅会大大增加中央财政的负担，而且会不断提高中央财政对地方支出的基数，进一步增加今后对地方支出调整的难度，不利于下一步改革的进行；在定额补助有效时间的选择上也不应搞成一定几年不变，而宜一年一定，因为贫穷与富裕的划分本身是相对而言的，而且各影响支出的因素也是在不断地变化，一定几年不变，必然导致“一定”定“百动”的局面，显然是不科学、不合理的。
第二，中央对地方的专项补助金。一般性补助是无条件补助，主要是为了增加地方政府的财力，而最能成为国家实施宏观调控有力手段的则是有条件补助，即中央对地方的专项补助金。对专项补助需要考虑以下几点：首先，必须明确专项补助的重点和专门用途，体现国家产业政策的要求，不能范围太宽，撒胡椒面，要集中力量，把专项拨款的资金主要用于国家急需发展的“瓶颈”部门和产业，如重要的能源、原材料项目，大型农田水利建设和农业开发，教育、科研设施等。其次，在补助形式的选择上应是多种形式并用，可设立中央委托支出金、中央特定补助金及项目拨款三种补助金。其中中央委托支出金，主要用于在事权划分明晰之后，有些关系国家整体利益需要中央负担，但具体委托地方政府承办的事务所需经费；中央特定补助金主要用于在地方政府兴办的事务中，中央认为有必要加以鼓励、支持的，可给予一定补助；项目拨款主要是对一些基础性建设项目采取的专案拨款。这样既便于考核资金的使用效果，使有限的资金用在刀刃上，又有利于确定对各地方的补助额，避免地区冲突。再次，地方必须按照中央专项拨款补助的具体用途，匹配资金，以发挥中央财政资金的导向功能，从而扩大资金的投入量，保证各项事业的顺利进行。最后，要实行补助项目资金的专项使用责任制，强化资金管理。从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者。有关管理机构要建立项目专门帐户，专款专用，不得把中央的专款补助用于平衡地方预算。要实行项目验收制度，提交资金决算报告和审计报告，尽最大限度地提高资金的使用效果。
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