我国地方财政支出改革的研究，本文主要内容关键词为：支出论文,地方财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政是地方政府的财政，是国家财政的重要组成部分。在建立社会主义市场经济体制、保持国民经济持续快速健康发展过程中，如何加快地方财政支出改革以适应地方政府以财行政的需要，是一个迫切需要回答的重大现实课题。本研究报告主要通过分析与此相关的若干问题，得出政策建议以供领导决策参考。
一、加快地方财政支出改革的必要性和紧迫性
（一）加快地方财政支出改革是振兴国家财政的迫切需要
为实现“九五”计划和二○一○年远景目标，中共十五大进一步提出了“振兴国家财政”的伟大战略任务。振兴国家财政，是当前和今后一个时期国家宏观经济的大事，更是财政部门的首选大事。振兴国家财政，不仅要振兴中央财政，而且要振兴地方财政。这是因为，地方财政本级收支在全国财政收支中占相当大比重，1996年已分别达50.46%、72.88%；同时，中央财政有困难，地方财政更困难，少数地方连工资都发不出来。振兴国家财政，不仅要开辟财源，加强征管，增加财政收入，而且要加强财政支出管理，优化支出、节约支出、科学配置、提高效益。因此，迫切要求我们适应社会主义市场经济的要求，加快地方财政支出改革，出台地方财政支出新政策，健全地方财政支出运行机制。否则，振兴国家财政将是一句空话。
（二）加快地方财政支出改革是保证地方政府以财行政的迫切需要
地方财政支出虽然基本满足了地方政府以财行政的需要，但因支出改革滞后，目前支出中存在问题很多，严重制约着地方政府更好地以财行政。而要解决这些问题以保证地方政府以财行政，关键在于加快地方财政支出改革。首先，地方政府以财行政，履行政府职能，需要日益增多的财政资金，但当前地方财政支出总量不足，供求矛盾尖锐。尽管近年来由于分灶吃饭、分级管理，县市财政赤字有所减少，多数县市实现了收支平衡，但平衡的基础脆弱，支出水平压得很低，不少县市财政支出的70%用于发工资，少数县市甚至连工资也发不出。地方财政支出危机的出现，不仅影响地方经济和社会各项事业发展，而且严重危及社会稳定，这是地方政府的大忌。因此，为确保地方政府以财行政的资金需要，必须通过加快地方财政支出改革，建立健全支出总量增长的保证机制。其次，地方政府担负着地方社会经济调控任务，这就不仅要求地方财政必须提供日益增多的资金保证，而且还要求地方财政支出范围规范、结构合理，实现财政支出向社会发展事业倾斜，要求地方财政支出的调控功能不断增强，以推进经济和社会结构的调整优化。但目前地方财政支出中，财权分散，转移支付不规范，支出范围和结构不合理，建设性支出和社会性支出比重过低，支出的调控功能弱化，严重制约着地方政府对经济社会的有效调控。因此，必须在配套改革行政管理体制的同时，加快地方财政支出改革，集中财权，规范转移支付，调整支出范围和结构，增强支出的调控功能。同时，地方政府以财行政需要不断降低行政事业成本和建设成本，提高以财行政质量。但目前地方财政支出管理粗放，支出范围和结构不合理，缺乏使用过程管理，以拨代管，一拨了之，激励与约束机制不健全，支出整体效益低下，致使政府以财行政的成本上升。因此，迫切需要加快地方财政支出改革，加强和规范支出管理，以促进地方政府以财行政质量的提高。
（三）加快地方财政支出改革是减轻财政负担、化解支出压力的迫切需要
改革以来，财政统收的局面已经打破，但财政统支的局面并未完全打破。财政支出包揽过多，包袱过重，困难很大。行政经费、公检法经费等刚性支出增长过快。尤其是法定支出过多，据一些县财政测算，财政每增收1元，就要增支1.6元，如此发展下去，在不远的将来，财政支出全部用于法定支出也将不够用。财权与事权不统一，“中央请客、地方付钱”的做法，冲击了地方预算，加大了地方财政支出的压力。转移支付不规范，东部与中西部地区支出差距越来越大，中西部地区支出压力更大。同时，由于支出管理受制于政府施政水平和领导施政行为，人治高于法治，支出管理规范化难度也越来越大。面对越来越大的支出困难、越来越沉重的支出压力，如果不思改革，墨守陈规，地方财政将会有崩溃的危险。相反，加快地方财政支出改革，通过规范支出范围、调整支出结构、协调支出法规、统一财权与事权、规范转移支付等改革措施，将会逐步减轻财政负担，化解支出压力，有利于建立稳固、平衡的国家财政。
二、当前地方财政支出的现状判断与成因分析
近几年，各级地方政府在深化财政收入改革的同时，也开始关注财政支出的改革。各地在收支矛盾突出的情况下，采取了许多措施，确保重点支出，尽量满足地方政府履行职能的需要。同时，进入90年代后，各地财政支出管理制度建设有所加强，支出改革有所突破，探索了许多行之有效的财政支出管理办法。如黑龙江、安徽、福建等十六个省市在中央推行对省实行行政经费“下管一级”办法的基础上，推行了省对地（市）、区、县行政经费“下管一级”的办法；安徽、河南、海南等省积极试编和试行零基预算方法；各地普遍加强了对“人、车、话、会、医”等支出的控制，制订了一些有效的管理办法；上海、安徽等地区还探索了对政府大型采购和维修项目的政府采购办法。
尽管如此，当前地方财政支出中存在的矛盾和问题仍然相当突出，制约着地方财政支出作用的发挥和改革的深化。
（一）当前地方财政支出及管理中存在的主要问题
1.支出范围不清。经过十多年的改革，财政统收的局面已经打破，但统支的局面并未完全打破，“越位”与“缺位”现象并存。“越位”的突出表现：一是企业亏损补贴负担太重，不利于国有企业平等参与市场竞争。1996年地方财政以退库方式支出的企业亏损补贴280.2亿元，加上企业所得税退税26亿元，共计306.2亿元，相当于地方财政支出的5.29%。二是价格补贴的包袱仍然过重。既扭曲了价格，又不利于增加供给，节制消费，还加重财政负担。1996年全国地方财政价格补贴330.51亿元，占地方财政支出的比重为5.71%。三是一些能由市场给予补偿的项目仍由财政供给。大量事业单位，甚至是行政部门，通过履行职能或经营取得种种收入，如各种名目的“基金”和“收费”，用于职工福利和单位招待，而所需经费仍由财政供给。四是一些非公益性、甚至是盈利性的事业单位，自收自支有结余，仍挂靠财政，吃财政“大锅饭”。而“缺位”则突出表现为社会性支出严重不足。社会性支出包括应由地方政府承担的社会公共事业支出，如教育、卫生及社会保障支出。社会性支出占财政支出比重1981年西方发达国家已达50%～67%，而我国1996年这一比重仅为26.94%，相差甚远。
2.支出结构不合理。一是建设性支出占地方财政支出比重仍在下降，使地方政府调控经济的能力日趋削弱。1996年，地方财政支出中建设性支出1519.09亿元，占地方财政支出26.25%，比1993年下降1.23个百分点。致使地方政府调控经济的能力逐渐削弱，无力增加对地方经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是行政管理费占地方财政支出的比重仍逐年上升。行政管理费1993年～1996年平均增长20.4%，分别高于财政收入和财政支出增幅1.2和1.0个百分点。从行政管理费占地方财政支出的比重看，1991年9.60%，1996年上升到10.52%，上升0.92个百分点。这与目前行政机构臃肿、人浮于事、职能转变滞后的问题密切相关。三是在地方文教行政支出中人头经费占了大头。1995年地方文教事业费支出1185.15亿元，其中人员经费占72.52%。教育经费支出问题更严重，如四川省1995年教育经费中人员经费高达85.03%。这表明事业经费大部分用于保工资发放，用于事业发展的经费微乎其微。
3.支出管理不规范。一是税收返还照顾既得利益，仍沿用“基数法”，破坏了转移支付的公平性。由于税收返还以1993年地方净上划中央的收入作为返还基数，没有打破既得利益，而是让中西部地区与东部地区执行同一体制，而且真正用于调节东西部财力差别的转移支付资金，1995年仅20.7亿元，1996年只有30亿元，规模偏小，致使近几年东部与中西部公共服务水平和经济发展差距进一步拉大。二是预算编制方法不科学。预算编制过程中考虑人为因素、历史因素较多，而对经济社会各方面的变化和发展考虑较少。表现在：预算编制前缺乏必要的论证过程，对预算科目是否保留、结构是否合理、单位的人头经费和公用经费是否有压缩的可能、单位之间是否相对公平等，都缺乏必要的量化分析和科学论证；经费定额过低，专项追加频繁，破坏了预算的严肃性和法律性；“基数加增长”的预算编制方法，以承认既得利益为前提，固化了原有的财政供给范围和支出结构，不利于支出范围的重新界定和支出结构的优化。三是各级财政对行政事业单位实行的“预算包干”办法，也是以“基数法”为依据。这种办法虽然调动了单位节支的积极性，但支出的安排没有根据政府部门职能的变化作相应调整，因而是一种欠科学的经费管理方法。四是政府购买方法非市场化。目前行政事业单位由财政供给经费的投资和设备购买都是由各单位自行安排的，既不能充分利用设备能力，又不能充分利用市场竞争机制和买方市场优势来降低采购成本，还给一些经办人员谋取私利、拿回扣以可乘之机。因此，亟待建立统一规范的政府采购制度，以提高财政资金使用效益，杜绝政府购买中的腐败行为。
4.地区间的支出水平差异较大。首先是人均财政支出水平相差悬殊。1990年人均财政支出水平最高的北京市为633元，最低的河南省为106元，北京市是河南省的5.97倍，相差527元。1996年，人均财政支出水平最高的上海市为2348元，最低的河南省为278元，上海市是河南省的8.45倍，相差2070元。仅6年时间，高低悬殊差扩大了1543元，扩大了2.48倍。其次从建设性支出看，东部沿海地区和直辖市由于人均支出水平高，财力较充裕，经济建设支出比重较高，而中西部地区由于人均支出水平低，用于经济建设支出的比重较低。1995年上海市这一比重为58.2%，而山西省这一比重为28.5%，相差30个百分点。这一差距直接影响东中西部地区文教科技水平和基础设施的投入，加大了东中西部地区经济发展差距。东中西部地区GDP各占比重从1978年的50.3∶30.8∶18.9变成了1996年的49.8∶34.3∶15.9，中部地区略有上升，西部地区下降3个百分点。
5.支出效益不理想。从建设性支出看，建设项目基建概预算存在高估冒算的现象，预算执行中超预算现象普遍，建设成本高，资金浪费严重，尤其是重复建设、铺张浪费现象严重。从行政经费支出看，支出使用效益下降。1995年全国地方平均每人行政管理费支出43.67元，比1991年增加24.64元，增长129.48%，高于同期地方财政支出增幅19.17个百分点。全国地方行政管理费类机动车船开支燃修费，1991年为11.63亿元，1995年达到23.66亿元，四年增长103.4%，年均增长19.43%，如果考虑购车费，增长幅度更是惊人。从事业经费使用看，也是成本上升，效益下降。全国地方普通高等学校学生人均经费开支1995年为5734.79元，比1991年的3406.87元，增长68.33%，而同期普通高校毕业生人数仅增长36.64%；中学学生人均经费开支1995年为549.22元，比1991年的244.33元，增长124.79%，而同期普通中学毕业生数仅增长13.46%。出现这种情况，除了事业发展使开支增大外，主要是事业布局不合理，资源配置不科学，重复建设、盲目布点导致资源闲置浪费现象严重。
6.预算外支出与预算内支出管理不统一。据统计，1995年我国预算外支出2331.3亿元，其中地方预算外支出1979.9亿元，占84.93%，相当于地方预算内支出的34.22%。从预算外支出结构看，固定资产投资占38.41%，行政事业费支出占31.85%，两者合计占到预算外支出的70%还多。预算外支出与预算内支出管理不统一主要表现在两方面：一是部分单位预算外收入没有抵顶财政拨款，没有实行财务收支统管，行政事业支出依赖财政拨款，预算外收入则用于福利和招待。二是预算外支出定额与预算内不统一，预算外支出定额一般都高于预算内，因而使预算经费定额失去了应有的科学性。同时，近几年经济领域的一些“大案”和“要案”与预算外资金失控密切相关。预算外资金与预算内资金管理不统一，使一些财经制度和纪律形同虚设，失去了应有的监督效力。
7.财政支出法制不健全。市场经济是法制经济，地方财政支出管理应依法办事。但是，实际工作中财政支出管理往往难以依法行事。一是有法不依、执法不严的现象严重。如《预算法》规定预算执行中不得随意调整预算，但实际工作中追加预算的现象频繁发生；一些部门不按规定执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，该纳入预算的收入转到预算外等。支出管理中人治大于法治的现象相当严重。二是无法可依。如《预算法》是财政管理的基本法，但缺少一些配套的办法，执行中有很多困难。再如预算外资金管理虽然出台了条例，但法律性不强，对预算外资金使用中出现的各种违法乱纪行为缺乏法律的约束。三是法与法不够协调。如《教育法》、《科技法》、《农业法》规定财政安排的教育、科技、支农等支出要高于财政经常性收入的增长幅度或达到财政总支出的一定比重，而《预算法》规定国家财政要保持收支基本平衡，显然不够协调。
（二）产生上述问题的基本原因
1.理财观念落后。长期以来各级财政部门比较忽视对财政支出的改革和管理，根本原因在于人们的理财观念陈旧落后。首先是传统供给制的观念。在计划经济体制下，受原来物质生产部门和非物质生产部门划分理论的影响，凡是非物质生产部门完全由财政供给。同时，也受战争时期军事供给制的影响，使供给制的观念至今仍深深影响着人们，只要原来是财政供给的单位，就得由政府包下来，就不能“断奶”，就连带“国”字头的企业也要由财政包下来。这一思想观念已严重背离社会主义市场经济条件下的竞争和效率原则，也制约着财政供给范围的调整和支出结构的优化。其次是重收入轻支出的观念。改革开放以来，财政工作比较注重收入，以为收入上去了一切财政问题就会迎刃而解，财政改革重点一直放在财政收入的改革上，但结果却带来了财政支出急剧膨胀、财政日益困难的局面。财政工作的实践已经表明，仅重视财政收入的改革，忽视财政支出的改革，是无法摆脱财政困境的。再次是重速度轻效益的观念。这一观念主要表现在过去粗放型的经济增长方式上，但在财政工作中也打上了深深的烙印，例如，仅关心如何保持财政收入与经济增长的同步，而忽视对财政收入和支出的管理，尤其是不关心财政支出的使用效益，造成财政资金的极大浪费和效益低下。第四，重人治轻法制的观念。市场经济是法制经济，财政分配活动是一种严格按法律规范运行的过程，但长期以来靠人治理财的观念严重制约着正常的财政运行秩序的建立。
2.财政职能弱化。我国以财政放权让利为“突破口”的经济改革虽然调动了各方面发展经济、推动改革的积极性，但同时，在国民收入分配中，财政收入分配主体多元化，肢解财政职能的问题相当严重。由此导致财政并没有随国民经济发展而壮大，相反，陷入了前所未有的困境。目前财政支出对资源配置缺乏制导作用，财政已成为“吃饭财政”，有的地方财政连保“吃饭”都困难，财政职能严重弱化。财权分散、财力不足不仅严重削弱中央与地方政府的宏观调控能力，而且降低了政府威信，影响国家机器的正常运转。由于部门和单位受利益驱使，对财政部门出台的一些管理办法和纪律、法规不能有效地贯彻执行，也加剧了财政监督管理职能的弱化。
3.财权与事权不统一。尽管分税制初步制定了各级政府的事权范围，但因行政管理体制改革滞后，而市场经济体制的建立和工业化进程的加快使地方政府事权增多，原先对地方事权的划分与实际差距较大，形成了事权与财权的新的不适应、地方财权不胜应付地方事权的被动局面。同时，现在中央政府与地方政府之间事权划分不清晰，仍有许多交叉，一些应由中央政府承办的事情仍由地方政府承办，而某些应由地方政府承办的事情中央政府还在包揽。比如，在预算安排上，应由各级政府根据自身的财力确定支出规模，但往往受到上级政府的干预而不能自主决定；在预算支出标准的确定上，应给予地方政府充分自主权，以制定符合自身财力可能的支出标准，但目前地方财政要执行中央财政统一规定的支出标准，这给一些经济发展较慢的中西部地区、贫困地区的财政增加了很大的支出压力；一些本应由中央财政承担的大中型投资项目，却要求地方财政提供配套资金，成为名副其实的“拼盘”项目，冲击了地方支出预算。
4.机构改革滞后。目前机构改革滞后已成为制约财政支出改革的最大障碍。在计划经济体制下形成的过细的行政管理机构，没有随市场经济的发展和部门职能的变化而相应撤并，仍保留了原体制下的部门设置；而随着市场经济的发展，又不断增设了新的行政机构或将一些机构升级，致使行政机构越来越多，人员编制膨胀，财政供养人口增多，造成行政管理费占财政支出的比重增大，人员经费占行政支出的比重不断提高，财政支出的增量大部分被“人头费”吃掉了。据财政部1995年统计，全国财政供养人口3607.35万人，按平均每人每年1万元经费标准计算，就需3607亿元的“人头费”，约占当年财政支出规模的50%。事业机构的设置也是如此，机构重叠、人员膨胀的问题也非常突出，而且有些盈利性的事业单位仍由财政供给，造成财政安排的事业经费浪费严重、使用效益低下。如教育支出，是当前财政支出的重点，但同时也存在大中专学校布点分散、专业趋同、规模偏小、教学条件难以改善、教学质量不高等问题。
三、地方财政支出改革的总体思路和政策建议
针对目前地方财政支出管理中存在的诸多问题，为了适应社会主义市场经济的发展，促进国家财政的振兴，使地方财政支出更好地满足地方政府以财行政的需要，促进地方经济和社会事业发展，维护社会稳定，当前迫切需要加快地方财政支出改革，加强地方财政支出管理。按照十五大精神，地方财政支出改革，应该在支出总量随经济发展而稳步增长的前提下，调整支出范围，优化支出结构，规范支出管理，提高支出效益，完善支出法制。
对地方财政支出管理进行改革，是社会主义市场经济发展的客观要求，是政府职能转变的客观要求。因而，地方财政支出管理改革应遵循以下几个基本原则：(1)服从于政府职能的原则。财政是政府职能在社会产品分配和再分配关系中的体现，地方财政支出必须服从于政府履行职能的需要。目前，地方财政支出管理改革，必须适应地方各级政府职能转变的要求。(2)社会共同需要原则。随着社会主义市场经济的发展和市场配置资源范围的扩大，地方政府配置资源应逐步退出经济中的一般竞争性领域，而侧重于单个主体不愿办而又是社会存在和发展共同需要的领域，即地方财政支出应遵循社会共同需要原则。(3)社会效益最大化原则。地方财政资源的配置，既然是要退出一般竞争性领域，那么，整个财政资源的配置，就应该追求社会效益最大化，而非追求直接的经济效益最大化，这既是地方财政资源配置领域转变的要求，也是社会资源配置讲究效益的客观要求。(4)法制原则。财政资源配置是社会资源配置的重要部分，市场经济是法制经济，市场经济中整个社会资源的配置要以法制来约束和管理，因此，地方财政支出必须要遵循法制原则，以法制为准绳，以法制来规范。
根据社会主义市场经济体制要求，对现有地方财政支出的办法、制度，要重新审视，按照新的理财、用财思路，重点改革。
依据地方财政支出管理改革追求的目标和遵循的基本原则，现提出以下几点政策建议：
（一）规范财政资金的供应范围
按照社会主义市场经济下政府职能转变的要求，财政供给的范围应作以下调整：一是保障国家机关正常运转的合理需要。保障国家机关的正常运转，是财政的首要任务，但国家机关的运转，也存在成本问题，存在效益问题。因此，财政保障的应是精简高效的政府机构。二是按公益性原则，将事业单位区分为三种类型，采取不同的财政供给方式。对完全公益性事业发展要确保需要，如九年制义务教育、基础科学研究、图书馆、体育馆、文物保护、卫生防疫等；对半公益性事业，实行补助制，如广播电视事业、非基础性教育等；对完全非公益性事业，将其推向市场，与财政完全脱钩，如招待所、培训中心、报社、杂志社、社会中介机构和各类适用技术研究和推广机构等。三是在调控经济方面，地方政府基本上要退出竞争性生产领域的投资，重点搞好基础设施和外部环境建设。对国有企业的投入，要从调整和优化产业结构着手，扶大、扶优、扶少、扶好；要增加对农业尤其是水利建设的投入，巩固农业的基础地位；逐步减少和取消各种补贴，维护市场经济主体之间的公平竞争。
（二）实行零基预算，增强预算约束力
实行零基预算，可以打破原来的“基数”格局，改变各单位支出只能上不能下的状况，使支出结构趋向合理，并可以增加预算透明度，克服各单位之间财政资金分配苦乐不均的现象，减少各部门、各单位在“保基数、争增长”上与财政部门的争吵，增强预算约束力。实行零基预算，首先要在预算中实行因素法。按照国民经济和社会发展计划，先确定预算年度内的各大类支出，然后按照因素法，对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整的、详细的预算。二是实行零基预算，应力争一次到位。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算论证委员会研究决定，并限定半年或一个季度研究一次。在预算追加上，财政部门有权拒绝接收其他领导签字的资金追加报告。三是要加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要的党政领导，人大财经委和宏观经济部门代表，财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会进行分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。四是在编制预算时，要公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会的监督和评价。
（三）压缩行政支出，降低行政成本
现在行政机构宠大，人员臃肿，不仅造成部门之间职能交叉，办事效率低下，影响了政府的形象，而且行政支出增长过快，行政支出呈刚性增长，既浪费了大量的资源，又对财政形成过大压力，因而，必须精简机构，压缩行政支出。一是要精简政府机构，减少行政人员。将地方行政机构精简一半，在把经济部门改组为宏观调控部门的同时，调整和减少专业主管部门。附属于行政机构的一些服务单位和社会中介机构，应与行政机构分离。精简政府机构，中央首先要起带头作用，并在机构改革上，放权于地方，使各级政府结合自己的实际，对机构进行改革和调整。二是对行政管理费继续实行“下管一级”政策。根据一个地方的综合因素，确定一个地方的行政管理费支出规模和增长速度。对行政管理费支出的管理，既要建立经济上的奖惩制度，将该项支出情况作为确定转移支付的一个依据，也要与地方政府的政绩挂钩。三是加大“车、会、话”等项支出改革的力度。在重大改革出台前，先采取紧急控制措施，对购买小汽车和移动电话、修建和装修办公楼、购置高档办公用品等实行3年冻结，对会议费实行3年零增长。为根本解决公用车辆浪费问题，对于离退休老干部的公车享受待遇，可实行按级别、工龄分档次一次性买断；对于机关事业单位公车管理，可按级别发给用车费，将公车转社会车队经营性使用。对会议费管理可招标定点办会，严格控制会议规模和标准。
（四）适应市场机制，建立政府采购制度
实行政府采购制度，可以将政府的分散采购变为集体统一采购，从而形成规模采购，降低采购成本，同时，以公开招标的方式采购，可以增加政府采购的透明度。实行政府采购制度，还可以提高采购商品和劳务的质量，避免“一对一”交易中的管理漏洞，减少资金使用中的腐败行为。特别是，它引入了市场竞争机制，转变了政府的行为方式。西方国家早就实行了有效的“政府采购制度”。买方市场条件下，尽早建立我国的政府采购制度，形成我国政府采购市场，还可以促使我国企业早日适应买方市场的要求。建立政府采购制度，首先，要在财政部门内部成立专司政府采购的职能处室，或由政府成立专门的采购部门，或将原政府控购办公室改组为政府采购办公室。其职能是集中各行政机关和事业单位的大额商品采购项目和大型建设项目，组织协调招投标活动，将政府控购转变为政府采购。二是要成立招投标论证委员会。委员会成员包括财政部门专司政府采购负责人，项目单位负责人，各方面的工程技术人员，审计、纪检等部门的人员。该机构为评议机构，由财政部门根据需要召集，对组成人员采用聘请方式。三是实行政府采购制度应采取渐进推开的办法。先选择容易组织和操作的商品进行政府采购试点，及时总结经验，根据条件成熟情况，逐步扩大政府采购的范围。
（五）调整优化事业发展结构，减少财政资金浪费
目前，一方面财政对事业发展的支持力度有待财政状况的逐步好转而进一步加强；另一方面，事业体制改革的滞后，事业发展的布局和结构已不能适应社会主义市场经济的发展，存在严重的结构性浪费。因此，要适应社会主义市场经济的发展，调整事业布局，优化事业发展结构。要按照事业发展规律，对布局和结构进行调整，打破部门所有的封闭状态，使资源能够流动和重组，改变布点过于分散的现状，扩大事业单位规模，减少勤杂人员，改善事业发展条件，建立资源共享机制，提高资源的利用效率。如现在的中小学过多过小；中专学校部门所有，专业雷同，规模偏小，质量不高；部门设立研究院所，研究划分过细，学科难以协同等，人力和物力大量浪费，这些问题只有通过结构调整才能得到彻底解决。
（六）调整建设性投入结构，增加基础设施投入
我国目前处在社会主义初级阶段，我们要构建的是社会主义市场经济体制，因而，随着社会主义市场经济的发展，一方面要求地方财政逐步从一般竞争性的领域退出，另一方面又要求政府适当集中财力，加大建设性投入，促进基础产业的发展和社会环境的改善，创造更好的经济发展环境和生活环境。一是要提高财政建设性支出比重。根据我国目前处在社会主义初级阶段的国情，借鉴西方国家财政支出结构的变化趋势，建议逐步提高财政建设性支出比重，力争将建设性支出占地方财政支出的比重提高到35%左右。二是要增强财政调控经济的能力。财政政策和货币政策是政府调控经济的两个主要手段。这几年的实践已表明，主要依靠货币政策来调控经济是不够的，应充分发挥财政政策调控经济的作用。目前，产业结构不协调、经济布局不合理、区域经济发展不平衡在加剧，这些都说明，今后要综合运用多种调控手段，适当加大政府运用财政政策调控经济的力度。三是要增加基础设施投入，提高财政支出中基础设施建设支出的比重，逐步改善经济发展的环境。四是要研究产业结构升级的规律，通过增加投入和存量资源的重组，调整和优化产业结构，改变结构雷同和结构落后现状，提高经济运行的质量。五是对大中型国有企业和开发高新技术产品的国有企业，在加强管理的同时，应通过政府投入的引导，促使国有资产流动和重组，调整和优化产业结构，建立国有资产自我发展和壮大机制。
（七）实行预算内外资金统一管理，建立财政综合预算
预算外资金的膨胀和管理混乱，已引起人们的普遍关注，加强预算外资金的管理已成为人们的共识。要切实加强预算外资金管理，必须实行预算内外资金统一管理。一是要建立财政综合预算。对有预算外收入的预算单位实行“核定收支、定额（定项）比例拨款（上缴）、超支不补、节余留用”的预算管理办法，财政在对单位核定收支的基础上实行补助制。对各种集资、捐赠、基金、专项收入的支出，要按用途实行专款专用，严格管理，并加强支出的全过程管理。对其他预算外收入，遵循“一要吃饭、二要建设”的原则，合理安排支出。二是应区别预算外资金的类型，实行分类管理。对专项事业已经发展起来了而仍在征收的专项基金，政府应重新进行统筹安排，以加快其他一些事业的发展；对一般的基金，政府可适当集中一部分，以增强政府调控能力；能取消的收费尽量取消，能费改税的收费应改为收税，渐进取消预算外资金的概念，最终使政府预算具有完整性和统一性。三是对国有资产的变价收入应纳入财政管理。国有资产本身是以预算内投入形成的，现在的变价收入理应回到财政，再由政府统一安排使用，如公有住房出让收入等等。
（八）加强财政支出法制建设，坚持依法理财
从全国范围看，多年来在财政支出方面始终没有一个比较规范的办法，支出方面的法规、制度很不完善，支出弹性大，漏洞较多。因此，必须加强和完善支出法制建设，坚持依法理财，坚决纠正人治高于法治的现象，使财政支出管理尽快实现法制化、规范化。首先，要认真贯彻执行《预算法》，发挥《预算法》在财政资金分配、使用、管理和监督中的主体法作用。二是其他法规的出台，如涉及财政资金的分配和使用，必须符合《预算法》的要求，与《预算法》相协调，相适应。三是在《预算法》的统领下，建立健全支出管理法规体系，使支出有法可依，支出管理走上法制化轨道。对财政支出的规模和增长速度，支出结构的变化趋势，对支出预算的管理形式，支出的审批、考核和监督，以及具体的资金使用等，都应有完备的法规给以明确规定。四是与财政支出有关的配套法规建设要跟上。例如，为了使行政区划更趋合理，减少机构设置和行政人员，以降低行政成本，需配套建立行政区划法、机构设置和行政人员控制法等。
（九）建立财政资金使用管理的激励与约束机制
为了加强财政资金使用管理的责任，必须建立健全地方财政支出激励与约束机制，多层次奖优罚劣。一是建立支出效益指标体系。如：经济建设类可按基本建设投资效益分项进行考核，如投资招投标办法、投资周期、建设工期等；行政管理费类，可设立人均行政管理费（可按公务员和总人口分别考核），每万人拥有的警察、法官、公务员，每年燃修费、人均会议费、电话费和医疗费个人包干标准等指标；文教类支出指标更复杂，可设立每万人文教经费，每万人拥有的教师、大中专学生数，教师与学生的比例等指标。有了科学的支出效益指标体系，才能建立规范合理的激励与约束机制。二是要实行上级财政对下级财政的奖惩制度。根据支出使用管理中有关考核指标水平高低，达到或超过平均水平的，由上级财政给予下级财政综合的或单项的奖励，低于平均水平的，则给予相应的惩罚。奖惩内容主要是在一定限度内增加或减少转移支付额。三是要实行财政部门对预算单位的奖惩制度。根据同类预算单位财政资金管理和使用的有关考核指标水平高低，达到或超过平均水平的，由财政部门给予预算单位综合或单项的奖励，低于平均水平的，则给予相应的惩罚。奖惩内容主要是在一定限度内增加或减少专项补助额，增加或减少个人奖励。四是实行预算单位内部奖惩制度。每个预算单位内部也必须建立健全财政资金使用管理奖惩制度。在加强经费支出管理、提高支出使用效益方面成绩显著的，由单位在一定限度内增加奖励，业绩较差的，适当减少奖励，因渎职造成重大损失的，在行政处分或法律制裁的同时，处以一定的罚款。五是实行财政资金的分配、使用和管理奖惩制度。建立三个层次监督体系，即政府监督、人大监督、社会中介机构监督。每个预算年度内，除政府自己要对财政支出项目进行分析和监督外，还要接受人大的审查，同时政府应委托社会中介监督机构，对所有的行政、事业单位的财务支出进行分析和检查，并出据分析报告。为保证监督的公正和合法，可以对监督主体的权利、监督的程序、监督结果的处理等，以法律的形式给以明确规定，以实现规范的监督和奖惩。
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