中部地区政府工业管理模式变迁的路径选择——从长沙个例剖析到理论一般，本文主要内容关键词为：个例论文,长沙论文,管理模式论文,路径论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从对长沙的个例剖析来看，中部地区政府工业管理模式在由计划经济模式向市场经济模式的转变中已经取得了积极的进展，但还处在较低的层次和水平上。中部地区政府工业管理模式变迁的路径选择是：继续推进工业管理模式由计划经济式向市场经济式的转变，在规范和完善政府对工业发展“一般化管理与服务”的基础上，把工业管理模式的重心提升到“地区整体产业营销型”的层次上。
引言：中部地区政府工业管理模式如何求变——来自实践的重要课题
中国经济发展总体上已经进入到工业化中期的“重化工业”阶段，中部地区与沿海发达地区相比，经济发展最主要、最突出的差距也是工业化水平的差距，大力推进本地区工业化进程，成为广大中部地区经济发展的首选战略。长沙自2001年9月开始实施“兴工强市”战略以来，工业发展呈现出发展速度更快、改革力度更大、技改投入更多、结构调整趋优、经济效益趋好的良好势头。到2003年，长沙规模工业经济总量突破500亿元，全部工业总产值突破800亿元，利税突破100亿元，成为全国重点城市中经济效益最好的地区之一。
尽管长沙工业呈现出良好的发展势头，但在政府如何更好地推进本地区工业化这个问题上也面临不少困惑：在我国社会主义市场经济体制已经基本建立但还很不完善的背景下，政府对工业发展的干预究竟是应该加大还是应该逐步减小？随着政府经济管理职能的转变，政府在推进本地区工业化进程中究竟应该发挥什么作用？在地方国有企业改制任务近于尾声的情况下，政府工业管理的目标和任务究竟是什么？与沿海发达地区相比，中部地区政府在工业管理模式上究竟存在哪些差距？长沙在推进本地区工业化的过程中面临的上述困惑，实际上是工业化的实践给经济理论研究提出了一个重要的研究课题：当前中部地区政府工业管理模式究竟应该朝什么方向变、怎么变——即中部地区政府工业管理模式变迁的路径选择问题。
一、从长沙看中部地区政府工业管理模式的基本现状
带着上述问题和对这些问题性质的理论判断与理论定位，课题组赴长沙市的部分工业管理部门和50家各类企业进行了为期近1个月的实地调研，并把企业作为调研重点。主要采取召开专题座谈会、走访、发放调查问卷等调查方式，向负责工业管理的政府官员和企业管理人士发放并收回调查问卷114份。
（一）来自企业人员的基本评价
1.企业总体上对政府工业管理与服务的满意度较高。从问卷调查的情况来看，企业对政府工业管理模式满意的占12％，基本满意的占78％，满意和基本满意的达90％。大多数企业对长沙通过发展特色工业园区来促进产业集群发展的做法持赞同和肯定的态度。88％的企业认为特色工业园区有利于改善区域产业的整体形象、提高产业群的知名度、增强对外来投资的吸引力。58％的企业认为长沙的工业园区建设对于改善区域产业的整体形象、提高产业群的知名度、增强对外来投资的吸引力起了较大作用。
2.企业总体上对长沙工业发展的基础设施状况表示满意。对信息基础设施建设感到满意（6％）和基本满意的（72％）达78％；对长沙发展工业的有形基础设施感到满意的占34％，基本满意的占54％，满意和基本满意的达88％。
3.企业对长沙产业集群发展的状况和产业集群发展的环境满意度不高。大多数企业对长沙产业集群发展环境的不太满意主要集中在地区网络、专业市场、行业协会和创业创新环境等方面。地区网络是指企业以及企业之外的组织机构（例如大学、研究中心、中介机构、金融机构、政府组织等网络主体）相互间的价值联系及相互依存。地区网络的形成和发展在产业集群发展过程中发挥着十分重要的作用。近54％的企业认为长沙网络主体之间联系较少、相互依存性较低；有56％的企业认为长沙的地区网络对企业的经营业绩有较大影响。56％的企业认为长沙的专业市场须规范管理，68％的企业认为地方政府应积极引导并大力加强专业市场建设。88％的企业认为行业协会对企业发展将发挥越来越大的作用，但只有32％的企业认为长沙的行业协会对企业发展发挥了较大作用，66％的企业认为对企业发展发挥的作用有限（56％）或未发挥作用（10％）。
（二）来自政府人员的基本评价
1.对政府转变经济管理职能和工业管理职能的评价。约占78.3％的人认为政府经济管理职能有部分转变，约占22.7％的人认为政府经济管理职能有了根本转变；约占60.8％的人认为政府有关部门还没有完成从主要管理国有企业到服务全社会企业、从管企业到服务产业发展的转变。
2.对政府政策效能的评价。约占21.7％的人对政府有关部门在制定、组织实施、监督检查工业综合性经济法规和相关政策的工作持肯定态度；约占28.2％的人认为有关法规和政策不很健全。
3.对政府推动产业集群发展方面的评价。政府在培育和发展长沙的主导产业与支柱产业方面，做得比较成功的方面是：充分发挥长沙的比较优势与区域优势，结合市情科学决策与规划；确立重点项目重点支持和政策扶持；筹建产业园区、组织地方产品展销会和支持培育地方品牌等，大部分人对此持肯定态度。存在的主要不足有：有关部门在优化企业发展环境方面的工作协同不够；以扩大产业链开展招商引资工作做得不够。普遍认为，在市场机制不成熟的转型期，长沙企业发展中难以突破的瓶颈因素有：相关中介服务跟不上；企业融资较困难，信用体系不太健全；地区形象的树立与品牌拓展不够。
4.对政府服务水平的评价。约占93.5％的人对于政府部门精简审批事项、简化办事程序、规范职权，服务“到位”而不“越位”，持肯定或基本肯定的态度；约占67.4％的人对政府提供“一站式”、“窗口式”便利服务的做法表示满意或基本满意。大部分人对建立电子政府，实行信息化管理，为企业提供完善的信息服务的评价一般。
（三）从长沙看中部地区政府工业管理模式的现状
从实地调查访谈和问卷调查收集的大量信息中我们发现，近些年来长沙各级政府的工业管理模式与计划经济时期相比，已经发生了较大变化，并且得到了大多数企业的充分肯定，企业对长沙工业管理工作的满意与基本满意率高达90％，这充分说明长沙工业管理模式变迁的方向是正确的。工业管理模式的积极变迁主要体现在：管理的成分少了，服务的成分开始多了；计划手段和行政手段少了，经济手段和法律手段开始多了。由此可以看出，长沙工业管理模式沿着由过去的计划经济式向市场经济式的方向变迁，已经取得了比较明显的进展。
像长沙这样地处中部的中心城市，政府工业管理模式之所以会发生上述积极变迁，主要动因在于3个方面：一是体制环境变迁——我国社会主义市场经济体制已经基本建立，体制环境已经发生根本性变化，体制变迁带动政府职能的转变，政府职能的转变促进了政府工业管理模式的积极变迁；二是经济环境变迁——经济主体所有制的多样化，特别是私营企业和外资企业的发展壮大，政府工业管理的对象发生了很大变化，工业管理对象的变化促进了政府工业管理模式的积极变迁；三是区域竞争和学习效应——区域竞争不断加剧给政府带来巨大压力，政府不得不主动调整和改变工业管理模式，并通过学习借鉴沿海发达地区的经验寻求更好的工业管理模式。
但是，我们也看到，尽管企业对中部地区政府工业管理模式的积极变迁给予了充分肯定，但这种积极的变迁刚刚开始，中部地区政府工业管理模式的现状，不仅与沿海发达地区相比存在较大差距，而且与企业发展的要求相比也有一定的差距。长沙的情况充分证明了这一判断。在企业90％的满意与基本满意率中，满意率仅为12％，这就说明政府工业管理和服务水平还不能很好地适应本地区工业化发展的要求，不能很好地适应企业的发展要求。从总体上看，中部地区政府工业管理模式在由计划经济式向市场经济式的转变中已经取得了积极的进展，但目前这种市场经济式的工业管理模式还处在较低的层次和水平上，基本上属于市场经济条件下政府对工业企业的一般化管理和服务。为了抢抓国家实施“中部崛起”战略的大好机遇，必须更好更快地推进中部地区工业化进程，提高中部地区工业化的质量和水准，必须进一步提升中部地区政府工业管理水平，这就相应要求中部地区政府工业管理模式的变迁走向更高层次。
二、地方政府工业管理模式选择的理论分析
（一）地方政府在推进区域新型工业化进程中具有不可替代的重要作用
正确认识政府在本地区工业化进程中的作用问题是政府工业管理模式选择的理论前提。在推进新型工业化的进程中，正确处理好政府与市场的关系，是关系到推进新型工业化路径选择的基本问题。从理论和实践上看，市场经济本身并不排斥政府的作用，经济发展过程离不开政府的作用。正如阿瑟·刘易斯所说的，“如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，尤其是英国，它成为一个伟大工业国的基础是由自爱德华三世起的一批高瞻远瞩的统治者奠定的；美国也是一样，它的政府，不管是州政府还是联邦政府，在组织经济活动方面始终起着巨大的作用”[1]。上个世纪90年代，美国克林顿政府通过制定和实施国家信息高速公路计划和其它措施来带动美国信息产业及高新技术产业的发展，这充分说明即使是在美国这样被公认为发达而完善的市场经济国家，其优势产业的发展也离不开政府的重要作用。从逻辑上讲，坚持走市场化道路推进新型工业化进程的基本取向也不排斥政府的作用。中部地区市场化进程相对缓慢，市场化程度和市场化水平相对偏低，支持新型工业化发展的各种市场性因素和资源明显不足，在这种情况下，一方面推动新型工业化的市场化力量较弱，另一方面如果又出现政府缺位的话，就有可能浪费推进新型工业化的宝贵时间，丧失推进新型工业化的大好机遇，延缓本地区的发展进程。
在社会主义市场经济体制初步建立的背景下，推进区域性新型工业化进程，既要注意充分发挥市场的作用又要注意充分发挥政府的作用。基本选择是：政府引导，市场运作；市场能为者政府不为，市场不为者政府多为；坚持市场取向，发挥政府作用。
（二）地方政府工业管理的基本目标
通过加快市场化进程来推动工业化进程，主要运用市场机制和市场手段推进工业化，是走新型工业化道路的题中之义。受传统的思维惯性、体制惯性和行为惯性的影响，中部地区容易习惯于依赖行政体制和运用行政手段来推动工作，有很强的“行政依赖症”。在推进新型工业化的过程中，应该尽量减少和克服路径依赖的不利影响，充分发挥市场机制的作用，否则，就很容易出现“穿新鞋走老路”的情况，这既不利于新型工业化的发展更不利于市场经济的发展。因此，地方政府工业管理的基本目标应该定位于培育、扶持和促进本地工业发展的市场性力量的形成与壮大而不是替代市场性力量，并通过提供公共管理与公共服务最大限度地减少市场失灵，努力解决企业自己无法解决的外部性问题和公共性问题。
（三）地方政府工业管理的主要任务
波特的“钻石理论”认为，构成区域竞争优势的关键要素有：生产要素（人力资源、天然资源、知识资源、资本资源和基础设施）；需求条件；相关产业与支持性产业；企业的战略、结构和竞争对手。[2]良好的区域发展环境是具有竞争力的产业集群形成、发展和壮大的基础和根本，是区域竞争优势和竞争力的决定性因素。区域发展环境和区域竞争优势是由企业、政府和社会的多方参与共同努力培育而成的。因此，地方政府工业管理的主要任务就在于创造一个良好的产业发展环境和支持性的制度环境，积极改善构成区域竞争优势的关键要素的状况和品质，组织参与区域营销，打造区域品牌，与企业、社会一道致力于区域性集体财富（信息、名声、专业化服务）和区域性公共物品的建设，增强本地区产业集群的整体竞争优势。
（四）地方政府工业管理的基本职能
从地方政府工业管理的目标和任务来看，其工业管理的基本职能包括：第一，推动地区制度创新，为产业集群的发展创造良好的制度环境和机制；第二，制定地区产业规划和产业政策；第三，加强区域性公共物品建设，不断改善要素资源供给状况；第四，促进行业协会等中介服务机构发展，加强地方专业市场建设，推动行业整合；第五，组织参与区域营销，打造区域品牌，树立区域形象；第六，加强行政执法和信用体系建设，维护经济秩序，创造良好的竞争环境。
三、中部地区政府工业管理模式继续变迁的路径选择
（一）从现代产业集群与区域竞争理论角度，看中部地区政府工业管理模式继续变迁的路径
以迈克尔·波特为代表的现代产业集群与区域竞争理论认为，产业集群的总体竞争力比单一企业的个体竞争力更为重要，区域产业竞争力和区域竞争优势主要来自于核心企业及核心企业外部所在区域的产业集群。英国经济学家马歇尔早就发现，集中在一起的厂商比单个孤立的厂商更有效率。区域产业集群的价值优势体现在竞争中具有专业化分工协作优势、低成本优势、价值链优势、国际产业转移与承接优势、物流渠道优势、服务管理优势、区域营销优势、市场议价能力优势和区域创新学习优势。产业集群中大量企业的集聚使得企业的资源获取和转换的成本大为降低，企业基于较低的资源交易成本，获取资源整合的协同效应；产业集群在发展过程中产生深度的专业化分工，其本质是资源的专业化利用，集群通过专业化首先是与规模经济形成互动，提高生产率；通过网络关系降低交易成本，形成外部范围经济并形成劳动力分工的人力资源优势。产业集群的资源配置是市场制度配置和契约配置综合作用的结果，其资源结构是产业链不同环节的专业化配置以及协同效应，这种资源结构给产业集群带来了特殊的资源创新性整合能力。从区域发展的角度看，这种资源结构优化了区域资源结构，推动了区域产业结构升级，增强了区域的产业间资源关联性、专业化资源的产业链配置，为区域发展和区域竞争提供了强劲动力。
区域竞争优势的不断增强是区域经济发展与经济繁荣的关键所在。区域内具有竞争力的产业集群的形成、发展和壮大是区域竞争优势的主要表现和主要标志。目前，地区竞争正在不断加剧，并呈现出以区域产业集群和区域产业集中为基本竞争样式的综合竞争态势。由此看来，中部地区政府工业管理模式在由计划经济式转向市场经济式之后，其继续变迁的路径应该走向着力推动本地区产业集群的发展和产业竞争优势的形成上来。
（二）从前瞻“后工业化”阶段的经济发展角度，看中部地区政府工业管理模式继续变迁的路径
中部地区的经济发展正处于工业化中期的发展阶段。我们不仅仅要认识到工业化是经济发展过程中不可逾越的阶段，而且还应该进一步认识到工业化的质量和水准将会对“后工业化”阶段的经济发展产生巨大而深远的影响。换句话说，有什么样的质量和水准的工业化，就可能会有什么样的质量和水准的“后工业化”时代的经济发展；有高质量、高水准的工业化不一定有高质量、高水准的“后工业化”时代的经济发展，但是，没有高质量、高水准的工业化就一定没有高质量、高水准的“后工业化”时代的经济发展。所以，我们不仅需要工业化，而且还需要高质量、高水准的新型工业化。高质量、高水准工业化的根本特征和主要标志就是看是否形成具有很强的产业自生能力和产业竞争能力的支柱产业群。这种支柱产业群包括有很强的产业核心技术创新能力、高度专业化的分工协作、技术配套体系，形成产业规模优势和成熟发达的产业文化。它要求大中小企业之间形成相互依赖、共生性大于竞争性、产业链较长的产业发展“生态圈”。从这一角度看，中部地区政府工业管理模式在由计划经济式转向市场经济式之后，其继续变迁的路径同样应该走向着力推动本地区产业集群的发展和产业竞争优势的轨道上来。
综上所述，中部地区工业管理模式变迁的路径选择是：继续推进工业管理模式由计划经济式向市场经济式转变，在进一步规范和完善政府对工业发展“一般化管理与服务”的基础上，把工业管理模式的重心由“一般化管理与服务型”进一步提升到“地区整体产业营销型”——通过高水平的区域规划、区域政策创新和区域营销推动地区产业集群发展这一更高层次上来。
从长沙的调查来看，大多数企业对政府工业管理的不满意以及对政府改进工业管理模式的期望也主要集中在产业发展环境方面。实际上，与沿海发达地区相比，中部地区工业管理水平的差距主要体现在“地区整体产业营销型”这一层次上，而在“一般化管理与服务型”这一层次的差距已经大大缩小。尤其值得中部地区注意的是，东部产业集群集聚的竞争优势，不断强化东部地区的极化效应，导致资本、技术、人才和产业难以向中部转移，形成东部地区产业的区域粘性，从而极大地削弱了东部地区对中西部地区的扩散效应[3]，中部地区只有大力推进产业集群发展，才能减轻东部产业集群发展对中部地区的消极影响。
四、“地区整体产业营销型”工业管理模式的操作思路
（一）大力强化区域产业规划和区域产业政策的导向功能、调控功能与统筹功能，大力加强本地区产业集群发展总体战略与行业战略的理论研究与实证研究，确立科学合理、行之有效的发展规划和发展对策
1.不断提高本地区工业园区的产业集中度和专业化水平，使工业园区成为产业集群发展的主要空间载体。为了既充分调动各地发展工业的积极性，又能够使不同行业的企业向相应的工业园区集中，减少地区内部的恶性竞争，形成产业发展的合理空间布局，可以学习福州等地的做法实施“工业飞地”战略。
2.摸清本地区工业发展资源（工业用地、电力、水资源、技术、熟练工人、职业技术教育等）供给的基本状况，树立“工业发展资源供给有限性”的基本理念，把有限的、宝贵的工业发展资源（如工业用地）相对集中地用于区域优势产业集群的发展上，形成“好钢用在刀刃上”的良好效应。
3.以产业集群发展为导向，实施选择性招商引资策略，引入外来资本和企业尤其是战略投资者，加速聚集新兴产业资源。“在发展中国家，鼓励产业集群成长的重要工具之一，便是吸引外商。”[4]吸引“种子”型核心企业落户是产业集群形成、发展的关键。招商引资要从注重数量的粗放式转变到注重质量的集约式上来，以促进产业集群成长为导向，以完善产业链和产业网络为重点，大力提高招商引资的产业相关效应、生态效应和经济效应，通过主动地定向招商促进产业集群发展壮大。力戒招商引资过程中不计成本、不讲实效的形式主义做法。
（二）大力加强本地区产业集群发展环境建设
不同地区产业发展之间的竞争既是企业及企业群之间的竞争，也是不同地区政府之间的竞争，因为产业集群的发展需要政府创造一个富有吸引力的发展环境，吸引人才、资金、企业等生产要素大量集聚；需要政府建立公平、公正的竞争环境和良好的经济秩序；需要政府提供良好的有形基础设施和无形的基础设施等外部条件。
1.根据本地区产业集群发展的实际要求，大力加强地区网络、专业市场、行业协会和创业创新环境建设。可以由政府牵头组建有政府、高等院校和研究机构、核心企业和配套企业等参与的主要由政府官员、企业家、行业技术专家、经济专家等人士构成的产业集群发展交流平台，举办或赞助产业发展论坛，建立产业发展网上交流、交易平台，加强产业集群发展中各网络主体之间的沟通与交流，促进产学研一体化和产官学一体化。企业与高校、科研机构之间的联系、沟通、合作是地区网络中的关键环节，政府可以运用相关政策手段和经济手段大力强化这一关键环节。采取“政府规划、政策引导、市场运作”的基本思路大力加强与产业集群发展配套的专业市场建设和行业协会建设。可以学习江浙地区发展专业市场的经验，形成政府政策引导，工商、金融、交通、公安等管理部门参与，市场开发商与行业协会具体运作的专业市场发展模式。
2.培育与产业集群发展相配套的社会化服务体系。从长沙的情况来看，包括中小企业服务中心、风险投资、信用担保、创业辅导、技术中介服务、信息中介服务、法律服务、咨询培训服务等方面的社会化服务体系，是中部地区产业集群发展的薄弱环节，政府应该大力加强与产业集群发展相配套的社会化服务体系建设。
（三）围绕产业集群发展创造性地开展区域营销
浙江产业集群发展的成功实践证明，有效的区域营销对促进当地产业集群的发展具有重要作用。做好区域营销需要政府、行业协会和企业的参与和配合，但政府在区域营销中的优势更为明显。在浙江产业集群的发展过程中，多数政府采取区域营销策略，努力为企业疏通市场渠道，扩大其产业群在全国的知名度，有效推动了当地产业集群的发展。政府开展区域营销的方式包括争取国家有关部委赋予区域特定产业荣誉（如“南方五金城”、“中国小商品市场”、“中国塑料城”等）、举办全国性的行业博览会或产品博览会及相关贸易洽谈会、加强对外经贸宣传、邀请全国知名人士开展公关活动等。”[5]中部地区政府应该在学习和借鉴上述成功经验的基础上，创造性开展区域营销活动，自觉充当本地企业区域营销的组织者和经纪代理人。
（四）大力提高政府政策创新水平，通过制定和实施相关政策，增加对本地的生产要素市场建设的投入，改善人才、资金、能源等生产要素的供给状况
据调查表明，缺乏人才是制约大多数企业发展的第一位因素，地区之间、企业之间的人才竞争压力也是企业感到的最大竞争压力之一。人才短缺是中部地区与沿海发达地区相比最突出的比较劣势之一。中部地区政府应该把人才政策作为其政策创新的重点，注重招“才”引“智”，研究制定针对性强的、差异化的与产业政策相配套的引进人才优惠政策。对于本地区的优势产业集群和优势企业急需的紧缺高端人才，实行“企业用人、政府补贴”的鼓励政策，帮助企业参与地区间的人才竞争。
（五）在注重招商引资的同时，中部地区要注意开发利用本土企业资源，发挥“外来和尚”和“本地和尚”两个积极性
1.加快完成国有企业改制任务，引进多种经济力量推进企业兼并重组，积极妥善解决国有企业改制中的历史遗留问题，让改制企业轻装上阵加快发展，盘活本土的产业资源。
2.加大对广大本土中小企业的关注、支持、服务的力度，帮助中小企业突破发展瓶颈，破茧而出蜕变成大型现代企业。广大本土中小企业要做大做强，除了受到资金、人才、技术等因素的制约以外，主要的制约因素在于中小企业老板的素质和家族式的企业制度。这些企业大多是由过去的乡镇企业民营化改制而来，这些中小企业老板往往存在小富即安和小农经济的思想。要加强对中小企业老板的培训，帮助他们转变思想观念，增强现代企业家素质，培植产业发展的本地企业家资源。理论和实践已经证明，家族式的企业产权制度和家族式的管理方式是中小企业进一步成长壮大的制度瓶颈，只有按照现代企业制度的要求进行改制，中小企业才能实现由个人企业向社会企业质的飞跃。政府应该把引导家族式企业改制的工作提上议事日程。
（六）通过提高和改善政府机构行政执法水平和效率，维护市场秩序，加强社会信用体系建设，促进企业间的良性竞争，防止企业间的恶性竞争
政府有关部门的乱收费、乱摊派等问题仍然是中部地区经济环境中普遍存在的突出问题，必须下大力切实解决。应强化政府工作人员的服务意识，实行方便、快捷的“一站式”服务和规范、透明的“一站式”收费。建立和完善科学有效的企业对政府部门的考核评价机制和企业投诉机制，从而形成对政府部门及人员的有效约束。
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