重塑央行稽核监督的微观基础——兼论商业银行内部控制的内涵、意义、结构分析与系统建构，本文主要内容关键词为：商业银行论文,央行论文,微观论文,内部控制论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年，是国际银行界的多事之秋，巴林银行事件、大和银行事件、住友商社事件等，揭示了商业银行经营活动的巨大风险，也再一次反映了商业银行的内在不稳定性和各国中央银行风险监管措施的脆弱性。金融理论和实务工作者，也再一次将研究重点聚集到金融风险的控制与防范这一主题上来。建立规范、系统、可靠的内部控制系统，是有效防范商业银行经营风险的基本手段，也是中央银行稽核监督赖以发挥作用的微观基础和传导机制。我们正是从这一高度出发，来研究商业银行内部控制的内涵与系统建构这一问题的。
一、商业银行内部控制的内涵与意义
商业银行内部控制是指：商业银行为了实现经营目标，控制经营风险，保障资产安全完整，保证会计资料的真实、及时、完备，以经营管理过程或全部业务活动为控制客体，以规范各类业务活动并于其间合理设置控制点、综合运用各种控制要素为主要技术特征，所采用的一切制度、组织、方法、程序的总和。这一概念包括这样几个内涵：
1.商业银行内部控制的目标可以分为两个层次，第一层次的目标是防范经营风险，第二个层次的目标是保证资产的安全性、记录的真实性和作业的规范性。这一目标服从于商业银行的经营管理目标，但不完全等同于其经营管理目标。
2.商业银行内部控制的客体是全部经营管理活动或业务活动，基本手段是规范并有效控制各类业务活动。
3.商业银行内部控制不是一种狭义管理制度，而是一个有特定目标的制度、组织、方法、程序的体系，这一体系从横截面上渗入商业银行的日常经营管理和各种业务活动中。
（一）商业银行内部控制是央行稽核监督的微观基础和传导机制
从《中国人民银行法》关于央行稽核监督的有关规定来看：央行稽核监督的目标是保证“金融业合法、稳键地运行”，稽核监督的对象是“金融机构的存款、贷款、结算、呆帐等情况”以及“金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为”。也就是说，中央银行通过对金融机构的业务活动进行稽核监督，来达到防范整个金融业宏观金融风险这一目的。从内部控制的含义中可以看出，商业银行内部控制是通过对单个金融机构业务活动的控制，来达到防范微观经营风险的目的的，而微观金融风险的防范是宏观金融风险防范的基础，正是从这一点看，商业银行内部控制是中央银行稽核监督的微观基础。
进一步考察两者之间的关系，中央银行通过稽核监督部门，科学地分析宏观金融形势，准确地识别宏观金融风险，进而制定防范宏观金融风险的基本政策措施，为防范微观金融风险提供指导。央行稽核监督的这种指导，通过转化，成为商业银行内部控制的政策依据，达到防范金融风险的目的，可见商业银行内部控制是中央银行稽核监督的传导机制。
具体而言，人民银行的稽核监督是通过这样几个渠道作用于商业银行内部控制的：
1.政策规范 人民银行稽核监督部门通过发布有关金融监督管理和业务的命令和规章，为商业银行建立内部控制系统提供政策依据和操作规范，有利于商业银行建立系统的、规范的、可靠的内部控制体系。
2.环境优化 人民银行通过加强对商业银行的稽核监督，来影响其经营目标、对营原则，提高商业银行管理当局对内部控制的认识，从而优化内部控制的环境，有利于强化内部控制在经营管理过程中的地位和作用。
3.目标导向 人民银行在各个时期稽核监督的重点，转化为商业银行内部控制的重点，有利于形成目标合理的商业银行内部控制政策和程序。
4.评价提高 人民银行通过对商业银行内部控制进行综合测试和评价，从而有利于商业银行内部控制系统的不断进化。
（二）当前研究商业银行内部控制的理论与现实意义
近几年来，随着金融体制改革的深化，商业银行的内在逐利机制已经建立，但其内部控制系统和中央银行外部监管机制的建设相对滞后，金融立法不健全，金融执法不严肃。一方面，商业银行信贷资产质量不高的积弊未除，体制型金融风险犹存；另一方面，由于地方政府、国有企业的双重外部压力和商业银行的内在逐利行为，弱化了央行监管，导致我国银行业风险呈现出扩散之势。因此，当前加强对商业银行内部控制的理论研究和实践运作，具有十分显著的现实意义。
1.鉴于当前央行监管力量较弱、监管手段较为落后的现实，加强商业银行内部控制系统建设有助于遏制金融业趋于扩大的巨大风险。
2.加强商业银行内部控制系统建设有助于建立“自担风险、自我约束”的自律机制。
3.有助于规范商业银行经营行为，建立开放、统一、有序竞争的金融市场体系。
4.面对国有企业与地方政府巨大的信贷需求，加强商业银行内部控制系统建设，有助于增强商业银行的防御机能，缓解其面临的巨大放款压力，从而有助于从资金供给方面遏制现行投资体制下企业和地方政府的投资冲动，规范银行与企业、银行与地方政府之间的关系，促进企业体制改革和投资体制改革，净化金融体制改革的环境。
二、商业银行内部控制系统的结构分析
（一）结构分析 由于商业银行内部控制以商业银行的全部业务活动为控制对象，因此内部控制系统的层次结构与业务处理系统的层次结构是同构的。商业银行内部控制系统的纵向结构，即商业银行业务处理系统的纵向结构可以划分为两个层次，每一个层次是相对独立而又彼此渗透的业务循环；第二个层次是将业务循环进一步细分后的相对独立而又相互联系的作业环节。
商业银行的任何业务均由一个或几个部门、岗位或职员完成，所有业务都应接受内部或外部的稽核监督，可能提供或接受特定的会计凭证，都有一定的作业程序，每一特定程序中都可能产生某些书面文件等。即由此可以从商业银行所有的业务循环或作业环节中，横向地抽象出一些共同性的“东西”——如部门、岗位、人员、会计制度、作业程序、文件与凭证等，这些就是内部控制系统的组成要素。通过对这些要素中包含的控制技术、控制原则与控制方法进行深入的剖析，就能够从中抽象出某些更一般的原则，这些原则是我们用来分析、评价、设计、完善商业银行内部控制系统的一般理论原则。建立这种可资借鉴的理论原则，是我们研究商业银行内部控制的基本出发点。
（二）要素分析 依据这些要素对内部控制的不同影响，依据其包含的控制技术、控制原则和控制方法的差异，我们可以将商业银行内部控制系统的全部要素分成三种类型：
1.控制环境 控制环境是指对商业银行内部控制具有影响的全部环境因素。主要包括：
第一，经营目标和管理思想。商业银行作为一个系统，经营目标是其存在的前提，它规定着商业银行的社会经营功能，规定着商业银行经营管理活动全部特征的主要方面；管理思想是商业银行经营目标的具体化，在商业银行经营活动中处于支配性的地位。因此，完善的内部控制，应以健康的经营目标和理性化的管理思想为前提，中央银行的外在稽核监督，首先应规范商业银行的经营目标和管理思想。
第二，组织机构。包括商业银行经营分支机构的设置，内部部门和岗位的分工与协调，经营权的分配和经济责任的考核与评价等内容。组织机构是商业银行正常和运作的物质载体，健全的组织体系，合理的分配权限和经营责任，规范的指示与报告关系，构成内部控制的基本内容。
第三，管理控制技术。即根据经营实现与计划目标的差异，适时调整经营活动的一种管理行为。计划目标是商业银行依据经营环境和中央银行货币政策变化，主动调整经营决策的基本手段，完备、及时、准确的信息反馈，是商业银行赖以控制和调节经营活动的基本依据。
第四，人事政策。人是一切业务活动的主体，既是内部控制的实施者，也是内部控制的对象之一。通过对行员工作绩效的评价与考核，通过对行员行为动机的激励与教育，保证行员工作质量和工作效率的提高，最大限度地减少由于员工疏忽或不相容责任人员共谋而造成的资产损失和经营风险。
第五，内部稽核。作为内部控制系统一个特殊的，或者说一个相对独立的要素，商业银行内部稽核部门及其内部稽核活动，不应仅局限于业务的符合性测试，更应注重对内部控制制度的测试与评价，使内部稽核成为内部控制系统不断完善的内在机制。
2.会计制度 会计制度是商业银行在会计准则允许的范围内，自主确定的会计程序、会计方针。通过合理设置会计科目和会计帐户，合理设计会计凭证及其传递程序等，保证商业银行的全部交易与事项，能得到完整、及时、恰当、正确地分类、记录、汇总、反映，并通过编码、交叉索引以及帐户余额与原始凭证及实物安全生产额的核对等方式为商业银行内部控制活动提供完整的“交易轨迹”。
3.控制程序 控制程序主要通过特定的程序和制度来控制商业银行的业务活动以防范舞弊行为和错误的发生，主要包括：
第一，适当授权。适当授权主要是指商业银行分支机构或部门、岗位处理超越系统分权的特殊业务时，须得到有关责任人员的批准后才能进行，并应适时报告执行业务的情况，以保证整个业务处理过程得到有效控制。
第二，责任分工。对于不相容责任，必须在不同的层次、不同的部门和不同的岗位予以恰当分工，以保证一个人的一项工作自动地被另一个或几个人的工作所检查、勾稽，以减少错弊。
第三，凭证、文件、记录控制。表明经济业务发生的凭证，记录经济业务双方权利义务关系的文件，以及统驭这些凭证或文件的记录，主要用于明确作业的经济责任，保留作业的“轨迹”，既能于事前控制，又能为事后控制提供依据。
第四，接近控制。通过程序限制、手段限制或权力限制等方式，对某些资产及重要资料采取接近限制性措施。
第五，独立检查。独立检查既可以作为一种独立的控制要素存在，如在一些特定的业务处理部门设置专门的独立检查人员，为保证资产完整或记录真实而进行独立检查。也可以和其他要素相结合，在不相容责任进行分工时，可以使某一业务处理过程的不同环节之间，不同的作业主体之间设置相互的检查与复核机制，赋予内部稽核部门独立检查的权力。独立检查是一种极为重要的事中控制技术。
三、商业银行内部控制系统的规划和设计
对商业银行内部控制系统的规划和设计，有两个理论出发点。其一，控制要素是从业务处理系统中横向抽象出来的，带有一般性的指导意义，因而，规划商业银行内部控制系统，实质上是结合各业务循环的特征，将控制要素重新组合，再横向切入业务处理系统中去。其二，作业环节是商业银行内部控制的最终控制客体，因而规划和设计商业银行内部控制系统，首先是对作业环节进行有效的控制。因此，规划和设计商业银行内部控制系统，可以遵循这一步骤或方法：
将商业银行的各类业务活动划分成各种业务循环，将业务循环进一步划分成具体作业环节。依据作业环节的具体特征对其实施合理、有效的控制，再按照商业银行经营管理与内部控制的整体要求，对各环节、各循环的控制措施作进一步的优化。内部控制系统规划设计的成果以业务循环为单位，以控制系统说明书的形式予以规范。
（一）商业银行的主要业务循环的划分
可依据货币资金的流向，或对经营成果的贡献或抵减，将商业银行的主要业务划分为负债业务、资产业务、中间业务（含表外业务）、财务收入、财务支出等五大类，其中每类业务又可进一步依据其独立性和可控性划分成许多基本独立的业务循环。如负债业务可进一步划分为各类存款，同业拆借及转贴现、转抵押，再贷款和再贴现，金融债券，以及票据承兑、信用证等或有负债和银行资本循环等。
（二）作业环节的划分、分析与控制
可依据各业务循环的特点，将其进一步划分为作业环节。作业环节划分应该遵循可控性与独立性的原则，并兼顾作业效率和可控程度。
对作业环节的控制，必须认真分析该环节的作业主体、任务、规则、输入、输出等基本情况，认真分析该环节在整个作业循环中的地位与作用。依据该环节的具体特点，在该环节内部或该环节同相关环节之间，适当安排控制点，合理组织控制要素，采用恰当的控制技术和规范的控制文件、凭证和记录，实现对该环节的有效控制，保证作业任务能按作业规则的要求得以完成。
在对作业环节实施有效控制的基础上，再依据经营管理和内部控制的全局性要求，对每一作业环节、每一业务循环的控制加以系统化、最优化、文字化，商业银行内部控制系统的整体规划设计工作便完成了。
内部控制系统设计的成果可以业务循环单位，通过“××业务控制系统说明书”的形式，适当地运用文字和图表予以记载，建议由“××业务控制系统说明”、“××业务控制系统图”、“××业务控制措施释义表”、“××业务控制系统控制文件规范”四个部分组成。
（三）规划和设计商业银行内部控制系统应遵循的一般原则
1.控制效益最大化。商业银行内部控制一方面能有效地减少风险，另一方面因为作业环节甚至是冗余环节的增加，而导致经营效率的降低或营业成本的增加。因而内部控制系统的设计既要保证经营的有序、规范，也要考虑其实施成本。
2.控制文件规范化。对于各控制点（如汇票承兑和贷款业务中的资信审查）的控制文件（如审批表）尽量采用表格等规范化的文件。
3.控制制度有效化。商业银行内部控制系统设计必须与自身的经营管理现状相适应方能有效，切忌盲目照抄照搬他行的经验。
4.控制手段现代化。一是尽可能运用计算机技术来提高内部控制的作业效率，二是随着业务电子化的发展，研究加强对EDP系统的监督与控制。
5.控制系统动态化。商业银行应加强对内部控制的适应性测试，按内部或外部环境的变化对其加以不断的改造，使之具有动态适应性。
6.内控机构超然化。应保证内部稽核机构相对于经营管理过程和基层行管理当局相对超然的地位，以保证内部稽核的权威性、有效性和客观性。内部稽核机构可以实行派驻制，派驻人员直接对派出行负责，以消除传统内部稽核体制对本行管理当局的监督真空。
（四）管理行对经营行的控制问题
分支行制的组织结构有利于商业银行抵御风险、提高效益。我国主要国有商业（专业）银行也都实行分支行制。在这一管理体制下，商业银行内部控制的对象不仅仅是某一经营层次，管理行还要对其所辖行的经营活动实施有效控制，以保证经营目标的实现和经营风险降低。
1.管理行对经营行的控制方法目标控制法是被商业银行经营管理实践证明了的一种科学的控制方法。我国商业银行内部个别经营行绕过其上级行的管理而违规经营，不是这一控制方法失灵了，而是操作上偏离了这一方法的基本要求。这种控制方法要求：(1)科学地确立经营目标体系；(2)加强对经营状况、经营过程的及时、完备的信息反馈；(3)加强对下级行高级管理人员的考核与管理。
2.考核目标体系的整体优化管理行应改变以存款增长率、综合费用率为目标的考核方式，按资产负债综合管理的要求，建立符合“盈利性”、“流动性”、“安全性”原则的资产负债目标比例体系，并据此考核经营行的经营实绩，促进经营行经营活动的规范化。
3.加强对经营行的经营状况与经营过程检查监督管理行应遵循反馈信息真实、完备、及时的原则，加强对经营行的检查监督，尤其要加强不定期检查，使检查期间与会计反映期间适度交叉，以免经营行形成迎付检查监督的心理定势，从而有准备地“粉饰”财务会计报表和统计资料，降低反馈信息的质量，使管理行的调节措施出现偏差。
4.加强对下级行主管人员的考核与管理经营行主管人员是经营活动的组织者和领导者，对经营绩效负有主要责任，因此应从其选择、任用、考核等几个方面加强管理，将其作为管理行对经营行经营活动实施有效控制的关键性因素予以控制，以保证经营行经营目标的实现。
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