论我国政府在荒漠化治理中的作用——以“京津风沙源治理工程”为例，本文主要内容关键词为：为例论文,京津论文,治理工程论文,作用论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是世界上荒漠化程度较严重的国家之一，荒漠化面积高达262.2万平方千米，约占国土面积的27.3％。荒漠化的治理一直是党和国家非常重视的工作之一，且已经取得了举世瞩目的成就。但是，从总体上看，我国的荒漠化治理工作还面临着十分艰巨的任务，研究表明，20世纪50年代初至70年代中期，我国荒漠化土地面积年均扩大1560平方千米，年均增长率为1.01％，70年代中期到80年代中期，年均扩大面积2100平方千米，年均增长率为1.47％。当前荒漠化土地面积正以每年2460平方千米的速度扩展。为此，在我国经济快速发展的今天，荒漠化的治理显得尤为重要。
目前，我国政府坚持以人为本的方针，确立并实施以生态建设为主的荒漠化治理发展战略，在林业方面作出了实施天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”及长江中下游地区等重点防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程，重点地区速生丰产用材林基地建设工程等六大林业重点工程的重大决策。其中，于2000年底开始试点、2002年3月经国务院批准后，原国家计委及财政部、国家林业局、农业部、水利部五部委联合下发《京津风沙源治理工程规划(2001—2010年)》则被视为我国政府加大荒漠化治理力度的重要工程。京津风沙源治理工程范围涉及北京、天津、河北、山西和内蒙古5个省、自治区、直辖市的75个县，工程计划到2010年完成，总投资达到500亿元。本文拟以京津风沙源治理工程为例，探讨我国政府在荒漠化治理这项可持续发展工程中所起的作用和所应起的作用，并对政府作用的发挥提出思考。
一、荒漠化治理中政府作用的理论分析
(一)荒漠化治理是一种公益物品
所谓荒漠化治理就是针对土地荒漠化的状况进行调查、分析，并采取相应的治理措施，以预防和制止土地荒漠化的活动。荒漠化治理是生态环境建设的重要内容，而生态环境建设是以山川、江河、海洋、荒漠等自然属性的客体作为行为对象，包括土地、水、空气、植被改良为目的的人类活动。荒漠化治理所体现的生态效益，其使用者不是某一个单位或自然人，而是整个社会广泛地享用。按照公益物品的概念(即“每个人对某种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”)和公益物品的特征(即消费上非排他性，非竞争性和不可分性)进行分析，不难看出荒漠化治理属于公益物品。
荒漠化治理通过林草植被建设增加地表覆被，减少地表风沙物质，减轻风沙危害，提供良好的生态环境和清新的空气。通过荒漠化治理使生态环境清新，使生活其中的人们都可以受益，而不可能把其中任何一人从这清新的生态环境中排除出去。因为没有人能够被排除，消费者就不会为消费清新的空气这一公益物品而付钱。消费者不付钱，私人企业赚不到钱，就不愿意投资单纯地从事荒漠化治理这种生态建设，并且绝大部分的生态产品是不能通过市场交换来获得收益的。这就造成了需求与供给无法自动通过市场机制调节，不能通过个别生产者和消费者的交易来提供，进而决定了荒漠化治理应该主要靠政府组织协调和干预，实施工程化治理，才能取得实效。从目前的实践看，公益物品理论是政府干预最充分的理由，绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方法。但是，政府的垄断经营不可避免地会导致公益物品的低效率。这说明政府并不一定要垄断公益物品，政府可以放弃垄断经营，并可以利用更多市场化的手段，通过地方分权、组织参与，调动各个主体的积极性，以实现公益物品的更优化供给。
(二)强化政府作用是荒漠化治理的应有之义
在我国政府职能的转型时期，政府职能的宏观框架可以基本确定，具体到政府在社会经济运行中所扮演的角色，我国学者将其概括为：(1)加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。(2)深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。(3)培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。(4)依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。(5)参与某些经济领域的资源配置、充当公共物品的提供者。(6)制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。(7)扩大对外开放，加强国际经济合作。(8)转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。
从具体实践看，加快转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心。要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织的分开。正确行使经济调节职能，加强和改善宏观管理，为经济发展和企业经营创造良好的市场环境。加强社会管理和公共服务职能，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和和谐社会建设上。
荒漠化作为危及人类社会的灾害，绝不是任何个人或单个组织力量所能治理的。不管是从公共经济学的角度，还是从政府管理学的角度，都应该是政府所应承载的任务。为此，建立起以政府为主导，社会广泛参与的模式是荒漠化治理的应有之义。京津风沙源治理工程是我国国民经济发展进入新阶段一项重大的生态建设工程，是对北方生态脆弱地区进行综合治理的一项代表性工程，也是落实科学发展观、统筹人与自然和谐发展的一项富民强国工程。京津风沙源治理工程作为我国荒漠化治理的一个典型代表，其实施效果如何不仅直接关系到包括北京市在内的华北地区气候环境问题，而且更为重要的是，也直接关系到我国治理荒漠化的大问题。为此，笔者选取该个案来说明荒漠化治理的相关问题。
二、荒漠化治理中我国政府所发挥的作用
(一)政府直接投资荒漠化治理
荒漠化治理历来是我国政府关注的焦点问题，也是我国政府重点投资治理的重要领域。中国政府坚持以人为本的方针，确立并实施以生态建设为主，作出了实施天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等六大林业重点工程的重大决策。该六大林业重点工程涉及全国97％以上的县、市、区、旗，规划造林任务超过0.76亿公顷，规划投资7000多亿元，建设内容包括资源保护、国土绿化、水土流失治理、防沙治沙、湿地保护、生物多样性保护和商品林基地建设等各个领域。这六大工程的投资兴建显示了我国政府治理荒漠化的信心和决心。其中，自2000年开始的京津风沙源治理工程建设则更表明了我国政府不惜巨资直接投资荒漠化治理的果敢决策。截至2004年底，工程计划投资累计为1173576万元，实际完成投资累计为1038183万元，其中，中央投资872413万元，地方配套资金165770万元。资金来源方面，中央资金已全部到位，除北京市和天津市以外，河北省、山西省、内蒙古自治区的地方配套资金落实比较困难。各地在资金使用管理上基本做到了规范化，严禁挤占和挪用工程资金，管理比较严格，资金使用范围及程序基本符合国家要求①。
(二)建立相应的体制和机制
荒漠化治理是一项长期的、造福于子孙后代的可持续工程，需要相应的体制保证，同样也需要健全的机制。为此，我国政府建立起了较为稳定的体制和机制。国务院林业行政主管部门负责组织、协调和指导全国的防沙治沙工作；林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，密切配合，共同做好防沙治沙工作。我国荒漠化治理机制主要包括投资机制、监理机制、招投标制、报账制、检查验收制、监测机制、信息化管理、档案管理等一系列管理与运行机制。以京津风沙源治理工程为例，我国政府则建立起了以国家发展改革委员会、国家林业局、国家农业部等部委联合，相互协助和配合的领导体制。同时地方各级人民政府也同样建立相对应的机构，并明确了职责。与其体制相配套的机制也通过相关规章、政策的制定，保证了我国荒漠化治理正常运转。
(三)制定较为完备的法律政策
为了防止土地的荒漠化，我国政府制定一系列法律政策。其中2001年通过的《中华人民共和国防沙治沙法》则是我国荒漠化治理的专门法律，也是世界上第一部有关防沙治沙的专门法律。截至2005年，我国已经制定和完善了环境保护方面的法律6部、自然资源管理方面的法律13部，防灾减灾方面的法律3部，还有相应的法规和规章，已经形成了荒漠化治理的法律框架。除此之外，我国政府还制定了较为详尽的操作规程和技术规范等。以京津风沙源治理工程为例，国家林业局会同农业部、水利部编制了《环北京地区防沙治沙工程2000年试点示范实施方案》，工程试点项目紧急启动，2002年3月，经国务院批准后，原国家计委及财政部，国家林业局、农业部、水利部五部委联合下发《京津风沙源治理工程规划(2001—2010年)》，从此，京津风沙源治理工程(简称京津工程)全面展开。与此同时，有关部委还制定了《退耕还林工程建设检查验收办法》，地方也制定了相关细则，如，北京市制定了《北京市京津风沙源治理工程管理办法实施细则》《北京市退耕还林工程管理办法》和《北京市京津风沙源治理工程科技支撑项目管理暂行办法》等。这些法律、法规和其他规范性文件的颁布施行，保证了我国荒漠化治理的持续进行。
(四)进行不同层次的监督检查
荒漠化治理仅有具体实施是不够的，还需要政府自身的廉洁自律、监督检查，以保证政府投资的有效性、效益性。我国政府在荒漠化治理过程中比较好地发挥了政府的这一职能。我国荒漠化治理投资机制实行以国家投入为主、社会投入为辅，凡经国务院批准实施的国家重点治理工程项目，一般由国家安排中央预算内建设资金，统筹予以安排，实行建设标准全额或差额补助。计划开始实施，各级政府就应启动相应的监督检查机制。以京津风沙源治理工程为例，在工程的建设过程中，各级职能部门依据职权进行不同层次的监督检查。首先县级各个部门自查，其次市级相关机关组织重查，省级相应机关又进行复查，之后各相关部委也组成检查组进行督察，形成了比较严密的监督检查体系，保证了工程的良性运转。
三、我国荒漠化治理中政府作用发挥存在的问题
(一)荒漠化治理的多中心治理机制没有形成
荒漠化治理作为政府应当提供的公益物品，政府应当承担起主导作用，但这并不是说政府就应该包揽一切，相反，更应该注意发挥社会力量的参与，形成除以政府为中心外，包括社会组织、公民个人等不同主体参与的多中心治理荒漠的机制。但是，在我国荒漠化治理中，政府还没有充分发挥社会力量，未能形成共同参与荒漠化治理机制。笔者作为京津风沙源治理工程中期评估专家组成员，直接参与了对内蒙古、天津和北京地区的工程考察与评估。所到之处，笔者都会了解当地沙源治理过程的社会力量参与问题，但除在内蒙古自治区多伦县看到并了解到有北京大宝化妆品有限公司直接参与荒漠化治理的极个别案例外，还没看到有其他社会力量直接参与。可见，广泛宣传、制定政策、积极鼓励各种力量参与荒漠化治理机制还没有形成，政府在该方面的作用还有待进一步发挥。
(二)直接投资体制不够完善
目前我国的荒漠化治理采取的是财政直接拨款的方式。原则上，各级财政都应将荒漠化治理纳入财政预算，并列入基本建设投资计划，中央拨款和地方财政资金相配套。在资金管理方面，各区县(旗)实行资金专户储存，单独建账，专款专用，国家专项资金、自治区、直辖市和区县(旗)配套资金全部存入专户，而且资金使用按工程进度实行报账制。但是，由于各个地区经济发展的不平衡，除个别地方配套资金能够到位外，绝大部分地区只能靠中央财政资金的拨付。而中央财政资金的拨付又采取逐级拨付的方式，这样从中央到省级、市级、县级，甚至到乡级，程序繁琐，甚至出现层层截留的现象，不仅影响了中央财政效益的发挥，而且也直接影响了荒漠化治理的效果。
(三)科技投入和技术创新力度不足
荒漠化治理必须由科技支撑，所以，这就要求政府既要有科技的直接投入，还要形成机制，以鼓励技术创新。目前，我国荒漠化治理不仅存在科技投入不足的问题，而且更为重要的是各级政府部门还没有意识到要通过科技投入进行技术创新的问题。笔者在京津风沙源治理工程的中期评估过程中注意到，各级政府在介绍经验时更多地介绍如何引进国外的树种、草种，并视其为科技投入，几乎没有谈及自主创新的问题，当然也谈不上形成自主创新的机制。
(四)政府创新意识和能力缺乏
创新意识和创新能力是每一个社会主体都应该具备的，其中政府的创新意识和能力应该更加突出。党中央国务院提出建立创新型国家，政府作为社会的主导组织则更应承担起创新的主角。在荒漠化治理中，政府创新应该表现在各个方面，既包括观念创新、投资方式创新、管理体制和机制创新等内容。但在荒漠化治理过程中，这种创新意识和能力明显不足。以京津风沙源治理工程而言，政府创新意识和能力的缺乏主要表现在风沙源治理工程涉及区域的地方政府“等、靠、要”思想严重，尤其是那些拿不出配套资金的地方政府，依赖中央财政拨款的思想更为严重。除此之外，还缺少相应的创新能力，主动出击能力明显不足。
四、完善政府在荒漠化治理中作用的几点思考
(一)加强政府创新能力培育
建立创新型国家、创新型城市和创新型组织已经成为时代的主旋律。为此，应该加强对政府创新能力的培育。具体来说，在进行荒漠化治理过程中，重点加强对政府的治理方式和治理工具的培训。把当代政府治理中的新工具深入政府官员的意识是政府创新能力培育的首要任务。比如，通过各种机构培训和实地观摩等教育方式，强化各级政府熟练掌握政府治理中的市场化工具、工商管理技术和社会化手段。另外，在荒漠化治理中，加强组织间的相互学习，树立标杆、引进全面的质量管理也是培育政府创新能力的重要内容。
(二)重视并鼓励社会力量参与
重视并鼓励社会各种力量广泛参与荒漠化治理是我国政府应该解决的一个重要问题，也是政府应该发挥的职能。具体来说，各级政府在荒漠化治理中，要解放思想、拓展思路、充分利用市场机制，制定灵活的政策吸引社会各种力量广泛参与，真正形成荒漠化的综合治理。政府可以通过外包、公私合营、公益捐赠等方式吸引各种社会组织参与植树种草、防风固沙等治理活动。
(三)引入竞争机制，为技术创新创造条件
针对荒漠化治理中竞争机制不足的情况，政府应该利用政策功能，加强荒漠化治理中的竞争机制。如，在工程设计、工程实施、原材料购买、工程监理等环节采取招标投标的方式，以县为单位进行集中采购。当然在采购合同中应该充分考虑到当地农民的利益，要对中标单位提出附加条款，保证当地农民能够参与到工程建设并获得相应报酬。针对工程中涉及的技术问题，政府在进行招投标时应该增加技术自主创新条款，尽量杜绝购买国外货，鼓励购买国货，以保证为国内的技术创新创造条件。
(四)改善财政支付方式，采取集中支付
荒漠化治理主要靠财政拨款。从实际情况看，主要是中央财政拨款。为了保证财政资金不被截留、不被耽搁，应该建立起畅通的财政支付机制。具体来说，应该进一步完善财政支付制度，统一采取集中支付的方式，即以省、直辖市和自治区财政为单位，将中央拨款和地方配套资金统一纳入一个账户，由省级财政部门统一管理，统一支付，专款专用，透明公开，以真正保证财政资金的有效使用。
注释：
①具体参见《京津风沙源治理工程中期评估报告》。
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