行政审批制度改革背景下工程咨询业高质量发展研究
——延安市行政审批制度改革中工程咨询业的引领实践
文/刘依凡
一、前言
为推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境，党中央、国务院作出开展工程建设项目审批制度改革的重大决策。为提升政府治理能力，提高行政审批质量和效率，激发市场活力，中央编办、前国务院法制办公室做出了开展相对集中行政许可权改革试点的重大决定。延安市作为承接“全国工程建设项目审批制度改革试点和陕西省相对集中行政许可权改革试点”的“双试点城市”，积极响应改革精神，在延安市开展了“两项改革一张网”的行政审批改革工作，即“双试点”和全市“互联网+政务服务”平台网络建设及应用。
作为工程咨询单位，通过深度参与延安市“双试点”改革工作，亲历了“双试点”改革从试点阶段到全面推行的全过程，深感此次改革对工程咨询业发展的巨大影响力，对工程咨询工作提出了更高的要求，对于工程咨询业高质量发展的意义深远。本文主要结合工作实践和感悟，从延安市行政审批制度改革对工程咨询业影响角度进行研究，并进一步提出工程咨询业高质量发展建议，以供学术界和实务界探讨。
二、行政审批改革背景
（一）行政审批制度改革
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求，把简政放权、放管结合、优化服务作为行政体制改革的“先手棋”和“当头炮”。减少行政审批等过多市场干预，发挥市场配置资源的重要作用，是简政放权在建设工程咨询行业的具体体现。按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）《政府投资条例》（国务院第712号令）《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会2017第2号令）等文件精神，重大和限制类之外的企业不使用政府性资金投资建设的固定资产投资项目，政府不再审批，转为核准或备案，并且不断修订《政府核准的投资项目目录》，逐渐缩小政府核准范围。审批、核准与备案制存在项目立项阶段，工程咨询领域除立项阶段外，还包括规划、报建、施工、竣工验收等阶段。因此，行政审批改革涵盖了工程咨询服务的建设投资项目全过程阶段。2018年以来，全国开展的工程建设项目审批制度改革和相对集中行政许可权改革均是行政审批制度改革的重要体现。
陈章太、李如龙[16]描写的宁德城关方言韵母表中为每个韵母配了一个例字，这些例字在《宁德市志》以及笔者的调查中，读音已经发生了变化，比较如下：
（二）工程建设项目审批制度改革
2018年5月，国务院办公厅下发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），确定在北京市、上海市、延安市、浙江省等十六个省市开展试点工作，对工程建设项目审批制度实施了全流程、全覆盖改革，基本形成了统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系和统一监管方式的“四个统一”。为巩固试点成果，2019年3月，国务院下发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）（以下简称国办发〔2019〕11号），要求在全国房屋建筑和城市基础设施领域全面开展改革工作，覆盖行政许可等审批事项和技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项，推动流程优化和标准化。目标是在2019年上半年全国工程建设项目审批时间压缩至120个工作日以内并建成审批制度框架和信息数据平台；到2020年底，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。
习总书记高度重视空间规划和“多规合一”工作，近年来积极探索了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等“多规合一”，并新组建自然资源部统筹规划工作。国办发〔2019〕11号文明确提出了“‘一张蓝图’统筹项目实施”的任务目标，构建“多规合一”加强业务协同模式，统筹协调各部门对工程建设项目提出建设条件以及需要开展的评估评价事项等要求，为项目建设单位落实建设条件、相关部门加强监督管理提供依据，加速项目前期策划生成。
（三）相对集中行政许可权改革
随着改革不断深入，工程咨询常规业务的发展潜力有限，应积极拓展综合业务，开展新型智库服务，向业务链条前后端延伸，提高规划咨询、全过程咨询及一揽子任务服务能力，当好咨政建言助手。本次参与延安市“双试点”改革便是工程咨询机构新型智库服务的体现。
三、行政审批改革对工程咨询业的深远影响
工程咨询业与经济社会发展和投资建设息息相关。笔者亲历本轮试点改革，深感改革进程为工程咨询行业发展带来了以下几点深远影响：
（一）工程咨询服务事项部分精简
本轮改革对工程咨询服务事项的调整，将对现有工程咨询从业者产生深远影响。国办发〔2019〕11号文在“精简审批环节”中明确提出“取消不合法、不合理、不必要的审批事项和前置条件，推行告知承诺制等”。延安试点改革中，在节能评估、环境影响评价、地质灾害影响评价、地震安全性评价、水土保持方案等领域探索“区域评估”“告知承诺制”等措施，将建设项目评估评审由单体把关转变为整体把控，由申请后评审转变为申请前告知承诺服务，通过加强事中事后的监管来对建设项目进行管控。区域内工程建设项目共享区域评估评审结果，非负面清单内的项目无需单独评估评审。该类区域评估事项的深化和落实，进一步减少了传统工程咨询业务，使原有业务渠道变窄。
此外，部分传统工程咨询服务事项面临取消。以建设工程施工图审查（以下简称图审）为例，1999年，重庆彩虹桥整体坍塌特大工程质量事故暴露出由于缺少政府对勘察设计等环节的监管，工程质量存在较大隐患。国务院通过行政立法手段，设立了施工图审查制度，由建设单位自行委托图审机构进行审查并直接出具审查合格书，同时明确了图审机构的非营利性质。以试点经验看，随着工程设计质量的不断提升，设计人员终身负责制的推行，以及图审周期长和非营利的法人身份等因素，图审环节成为工程建设审批环节提速的制约因素之一。国办发〔2019〕11号文中提出，“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”，预示着图审事项在不久的将来可能会被取消，进而直接影响工程咨询机构的业务结构。
（二）放开资质和行业准入
长期以来，我国对工程咨询业采取资质管理体制，需获得相关从业资质才能开展业务。随着改革推进，越来越多的工程咨询领域改变了行业的准入规则。例如，《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委2017年第9号令）明确工程咨询单位实行告知性备案管理，工程咨询单位资质取消，改为资信评价管理；住房和城乡建设部取消建筑智能化、消防设施、建筑装饰装修、建筑幕墙4个工程设计与施工资质；国家废止《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》和修订《招标投标法实施条例》，取消招标代理资格资质等等。以节能评估文件编制为例，改革前，各地对工程咨询机构的资质规定不一，有些地方要求只有政府指定的机构或必须有工程咨询资质才能提供编制服务；改革后，建设单位可按要求自行编制，也可委托有能力的机构编制，审批部门不得干预，但保留审批部门对节能评估文件技术评估、评审职能。这意味着审批部门放开对节能评估文件编制机构的准入管理，同时，工程咨询机构只有提升自身实力和服务水平，才能在业务萎缩的市场中找到机会。
2009年入秋以来，我国云南、贵州、四川等西南地区发生了百年一遇的严重干旱，旱情持续时间之长、受灾面积之大、影响范围之广引起了党中央、国务院的高度重视。胡锦涛总书记对抗旱救灾工作作出重要指示，温家宝总理深入旱灾最严重的地区指导抗旱救灾工作，回良玉副总理等中央领导也多次作出重要指示，水利部部长陈雷强调要认真贯彻落实中央领导重要指示精神，把抗旱工作作为当前水利工作的重中之重，举全部之力、全行业之力，全力以赴做好抗旱减灾各项工作。
（三）形成开放竞争市场平台
在工程建设审批制度改革试点阶段，建立了依托“多规合一”的项目策划生成机制，即以“一张蓝图”为基底，各部门提前介入，落实项目投资规模、预选址、用地指标、环保要求等条件，形成“一本可研共同策划、共同论证、共同决策”的项目策划生成机制；各区征地拆迁主管部门和项目业主提前介入项目，共同推进项目可决策、可落地、可实施。因此，提前介入的策划生成机制为工程咨询业开展业务打开了一扇新通道。
在延安试点阶段，除了通过“减放并转调”优化中介服务事项外，还要求限时服务。由于很多传统工程咨询机构服务意识不强、质量不高，仅评审后限时修改一项都难以按时保质完成，导致反复审查，影响审批时限，反而整体降速。
他逃出保卫科，去大兴安岭前，不认识杨琳一家，他从大兴安岭回来，才知道欧阳橘红不在厂里了，才知道杨琳是欧阳橘红的救命恩人。他算了算时间，华安调回吉林的第二年，欧阳橘红就调到南京去了。
（四）高质量咨询服务需求迫切
“延安市中介服务平台”建设过程中充分吸收了工程咨询行业市场化管理的理念，打破区域、行业和部门间中介机构执业限制，引入各类中介服务机构入驻，实行“统一服务承诺时间、统一服务合理收费、统一服务质量要求、统一服务评价标准”管理，在统一市场平台中平等良性竞争。
延安市建立了统一服务平台、规范服务行为的“延安市中介服务平台”，以“不设门槛”的方式开展中介机构入驻，中介机构入驻前均需填写《中介服务机构承诺书》，自主承诺填报资料的真实性和中介服务活动，建设单位在平台上根据资质要求、业绩实力、服务质量等自主选择中介机构，行政审批部门进行事中事后监管，并纳入信用体系管理。
（五）综合性咨询服务需求凸显
[14]米歇尔·布托尔：《作为探索的小说》，张裕禾译，柳鸣九编选：《新小说派研究》，北京：中国社会科学出版社，1986年，第89页。
（六）提前介入策划生成机制
利用铁塔各层高度的风温观测与地面气象站各气象要素：风向、风速、温度、湿度、气压、雨量、总辐射、净辐射、蒸发等观测资料进行数据分析，可得到局地气候的一般性规律。根据此规律，也可以进行数值天气预报，给当地农业生产作出提示，减少农作物受到自然灾害的破坏，也可对当地农业气象部门提供重要的数据支持[5]。
在开放市场中，工程咨询业基本形成了充分竞争的局面。凡符合相关准入要求的市场主体均可自由参与市场竞争。取消资质相当于取消门槛，放宽工程咨询机构承办业务领域，加剧市场竞争，带来新一轮行业洗牌，倒逼工程咨询机构只有不断提升自身业绩实力和专业能力，才能在竞争中占领一席之地。
四、
程咨询业高质量发展建议
基于行政审批改革对工程咨询业的深远影响，提出以下工程咨询业高质量发展建议。
（一）开展新型智库服务，当好咨政建言助手
2016年6月，中央机构编制委员会办公室、原国务院法制办公室下发《关于印发<相对集中行政许可权试点工作方案>的通知》（中央编办发〔2016〕20号），同意辽宁、安徽等6省（区）开展相对集中行政许可权改革试点，积极推广行政审批局等模式，实行“一枚印章管审批”，推动行政审批制度改革向纵深发展。2018年5月，陕西省委、省政府决定在全省开展相对集中行政许可权改革试点，延安市被确定为全省首家市级层面试点单位。延安市在全省率先组建了市行政审批服务局，将市发展改革委、工商局等28个部门承担的106项行政许可事项的审批职责划转由行政审批服务局承担实施。2018年12月，陕西省委、省政府下发《关于印发<陕西省全面推行相对集中行政许可权改革工作方案>的通知》（陕办字〔2018〕97号），在全省全面推行相对集中行政许可权改革。
延安市人民政府下发的《关于印发<延安市工程建设项目审批制度改革试点方案>的通知》（延政发〔2018〕14号）中提出了“在可研报告中充实人防设计条件、固定资产节能评估、社会稳定风险评估、建设项目安全预评价、地上文物保护方案等内容，一并审核批复”的内容，行政审批部门在项目批复过程中，要求在可研报告中纳入相关专项评估篇章，以精简其他专项评估事项。这一改革举措与国家发展改革委、住房城乡建设部最新印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）提出的“鼓励项目单位加强可行性研究，对国家法律法规和产业政策、行政审批中要求的专项评价评估等一并纳入可行性研究统筹论证，提高决策科学化，促进投资高质量发展。鼓励项目单位采用投资决策综合性咨询，减少分散专项评价评估，避免可行性研究论证碎片化”的精神高度一致。同时，在延安试点阶段，创新评估评审服务方式，推行开展“多评合一”“多测合一”“多图联审”等措施，大幅压缩中介服务和评审时限，提高服务质量。因此，工程咨询的综合性咨询服务需求正在逐渐凸显。
（二）巩固提升传统业务，开辟拓展新兴业务
本次改革对项目全生命周期审批时限提出了更高要求，也将为工程咨询业带来发展机遇。工程咨询机构应深耕业务领域，在强化自身能力和技术水平上下功夫，不断提高服务质量，做专、做精，并形成一套科学、有效、完备的工程咨询业务质量管理体系。
（三）加强专业人才建设，积极引进专家学者
无论是政府服务，还是市场发展都离不开人才。工程咨询是智力密集型行业，应持续推进人才队伍建设，始终保持高服务水准，并不断加强专家库建设，紧密联系地方乃至全国知名专家学者，充分利用外脑资源、加强人才梯队建设。
（四）积极投身综合性咨询，探索全过程咨询服务
工程咨询机构应发挥传统工程咨询优势，积极参与综合性咨询业务，通过统筹考虑影响项目可行性的市场、技术、经济、生态环境等各种因素，结合规划、产业政策、技术标准及相关审批要求，增强决策论证的协调性。同时，积极探索全过程咨询服务，优化组合产业链资源，充分调动各方积极性，多环节多专业无缝对接，提高全过程咨询服务质量。
（五）着力加强自律管理，认真接受行业监督
工程咨询机构应推进自身诚信建设，规避执业混乱和诚信缺失，在行业协会的监督管理下，共同建立公平竞争、诚实守信的工程咨询市场环境，促进工程咨询业健康发展。
五、结束语
综上所述，工程咨询业在行政审批制度改革背景下，面对深刻的行业变革，挑战与机遇并存，要遵循独立、公正、科学的原则，贯彻新发展理念，不断深耕专业领域，创新发展方式，以规范有序的执业操守，向高质量发展之路迈进。
2.2.1 绘制散点图对自变量和因变量的线性关系进行考察 将血药浓度作为因变量，连续变量作为自变量，绘制散点图，进行线性关系考察。散点图见图1。连续变量和因变量有一定的线性关系，可以用于多元线性回归模型分析。
（作者单位： 陕西智信规划设计咨询有限公司）
责任编辑 乌兰托娅
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