国家利益和公共利益——从我国高等教育公共政策的视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公共利益论文,高等教育论文,国家利益论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国高等教育的迅速发展令世界瞩目，在“世界高等教育第一大国”，的豪迈激奋之中，人们对于国家高等教育公共政策的议论却越来越多。大学究竟该不该扩招？出国留学该不该放开？助学贷款是不是合理？大学城要不要办？一流大学要不要建？诸如此类，几乎每一项高等教育政策都受到质疑。这反映了我国公众民主参与意识的提高，说明了我国高等教育公共政策的环境正在发生变化。在这里我们更关心的是，高等教育公共政策何以逐一遭质疑，何以提高公众的容受度。公共政策本质上是对社会资源的再分配，政策的矛盾和冲突说到底是利益的矛盾和冲突。人们对于政策的不同观点，乃根基于不同的利益立场。本文仅就高等教育公共政策中国家利益与公共利益的矛盾问题略作陈述。
一、国家利益与公共利益的一致性和矛盾性
国家利益和公共利益天然地存在着一致性。一个国家，无论其统治阶级是谁，社会秩序的稳定，科学技术的发展，基础设施建设的保障，人与自然环境的和谐，甚至自然灾害的防范等，都是统治阶级与社会公众所共同需要的。除此之外，社会生活中公平，信任等理念上的软资源，也是阶级统治能够维持下去，社会公众能够生存下来必不可少的要素。在这方面，国家利益与公共利益有着很高的契合度，不管统治阶级掌握的国家愿意不愿意，有意识还是无意识，只有维护了这部分公共利益，国家利益也才能得到保障。除了这种“先天生成”的一致性外，国家利益与公共利益也具有“后天养成”的一致性，这主要指国家政体意义上的一致性。譬如，我们社会主义国家是人民当家作主的国家，人民是国家的主人，国家利益自然也就是代表最广大民众的利益了；在资本主义国家，统治阶级为了平息社会矛盾，缓和阶级之间的紧张情绪，维护自身的统治，也会主动、有意识地去满足社会公众的利益。这个时候，国家利益也会与公众利益相一致。例如美国越战后，让大量的退伍士兵进入大学学习，这是国家为了解决战争遗留问题的一项举措，但是客观上也提供给了退伍士兵们接受高等教育的机会。这种“后天养成”的一致性，具有不稳定性、短暂性和随意性，其发生的情境取决于一国国内的政治经济环境。
当今世界，知识经济的浪潮汹涌澎湃，呼啸而来。知识创新能力成为一个国家的核心竞争力，作为知识创新基础和知识创新人才培养的高等教育事业成为国家发展的战略重镇。高等教育的发展与国家利益息息相关，发展高等教育以提高国家综合国力，发展高等教育以振兴民族文化，是任何一个国家高等教育公共政策制定的基本出发点。发展高等教育又与社会公共利益紧密相连，通过接受高等教育以适应知识社会发展的要求，通过个人教育的高投入以获取个人高收益，通过接受高等教育以实现向社会上层流动，已经成为普遍的社会意识。国家高等教育事业发展了，社会公众才有更多的机会接受高等教育。因此，发展高等教育在总体方向上，国家利益与公共利益有着高度的一致性。
然而，国家利益与公共利益并不是相等的，它们又存在着一定的矛盾性。国家利益与公共利益矛盾性之产生，主要有以下原因：
第一，国家是阶级的工具。尽管国家宣称代表全民利益，但是它是在保障统治阶级利益前提之下而发挥公共职能的，既然如此，国家利益不可能与公共利益同一。第二，社会公众的多元主体构成。公共利益逻辑上讲应当是全体社会公众的利益，但事实上公共利益本身不具备周延性，因为社会公众是多元利益主体的集合，公众之间的利益追求不可能完全一致。第三，政府为追求自身利益而背离公共利益。作为国家权力的行使者，“政府组织被人们设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具有自利性，事实上，政府组织同样拥有自身特殊利益，如特殊的政治地位，经济待遇和精神文化特权。”[1]第四，国家公务人员背离社会公共利益。国家公务人员理论上是以保障公共利益为准则的，但事实上，国家公务人员都是“经济人”、“理性人”，他们也有着自身的利益和社会需求，因此，当他们制定和执行相关的程序的时候，也会产生背离社会公共利益的离心力。第五，信息的不完全性。信息传递渠道的不通畅所造成的信息元素的丢失、失真甚至是虚假，都会影响公共利益的实现。一方面，客观上国家不可能对公众的利益需求信息能够完全获得（这可以称之为“有限理性”）；另一方面，由于前面两条所论述的原因，有些地方政府和部门，以及公务人员会为了自身的利益而故意曲解信息，这些都会为国家制定公共政策带来不利影响，从而妨碍了公共利益的实现。
在我国当前的高等教育公共政策中，国家利益与公共利益的矛盾时有表现。以高校扩招为例，1998年以后普通高等学校招生规模以10％的速度递增，从1999年的270万人增加到2004年的400万人，高等教育入学率也从原来的9％上升到17％。扩招从客观上大大增加了国民受高等教育的机会，大大提高了国民的受高等教育水平，大大扩充了国家高等教育的存量。然而对扩招政策不只有欢迎和支持，也存在着质疑和批评。扩招政策的出台，起始于“扩大内需”，而“扩大内需”缘于“高等教育产业化”。也就是说，政策所追求的价值首先是国家的经济利益，而这种经济利益的实现主要是通过市场来实现的。通俗地说，让老百姓把口袋里的钱掏出来供孩子读大学，拉动教育消费，进而拉动交通、建筑等行业的需求。且不说政策目标是否真正得到实现，但至少部分老百姓为获得受高等教育的机会付出了高昂的成本，本来该由国家支付的公益性成本也部分转移到了一些公众身上。而经济利益导向使部分学校丢弃公益使命，以获取更多的经济收益，不惜以牺牲质量为代价拼命扩张，这种代价也最终落到了教育消费者头上。发展的目标偏移导致的公益性的受损，还不仅仅于此。非理性扩张引起的就业问题导致毕业生的实际贬值，这种社会成本也是要由公众来承担的。所以，从一定角度上讲，扩招造成了部分公共利益受侵害。
二、利益矛盾的时间域
国家利益的实现与公共利益的实现有时在时间上存在着落差，它有可能以两者的矛盾冲突形式表现出来。落差的产生主要原因是国家利益和公共利益不能在一个时间点上同时实现。
众所周知，长远利益与短期利益本身就是一对矛盾，不管国家利益还是公众利益都是如此。而这种矛盾有时又和国家利益与公共利益的关系交织在一起，由此衍生出现实的利益冲突。国家为了某些特殊的长远利益而采取的政策，不仅可能牺牲国家的现时利益，而且可能会损害部分现实的公共利益，一部分社会公众可能成为这种损害的实际承担者。举例来说，上个世纪六十年代，我国遭遇了连年的自然灾害，加上人为的政治曲折，导致国民经济极端的困难。在这样一种条件下，政府动用了大量的社会资源来进行核武器的研究和开发，带来的一个直接社会后果，就是老百姓要勒紧裤带。现在被不少人批评这种以牺牲公共利益的政策是错误政策，认为如果把这些巨大资源用在改善人民生活质量、提高经济发展水平上，中国的现代化进程会大大加快。然而也有人认为，原子弹是毛泽东留给后人的一大遗产，如果没有原子弹，中国可能就会在超级大国的核讹诈之下主权受侵害。拥有了核威慑力量，我们就可以在世界舞台上与欧美强国平等对话，对我国的国家安全也起到了无法估量的保障作用。现时我国的高等教育政策也存在着类似的矛盾冲突，以建设世界一流大学的政策为例，就存在着不同的观点。有人认为，建设世界一流大学是我国科教兴国的一项战略举措，是我国参与国际竞争的必要措施。有学者撰文指出，“在构筑中国宏大的现代教育体系中，世界一流大学的建设，是重中之重”。世界一流大学“是整个国家科学文化教育发展水平和未来发展潜力的重要标志，是国家核心竞争力的重要组成部分，与国家的根本利益密切相联。”[2]一句话，建设世界一流大学是国家利益之所在。持相反意见的也不无人在，国家“九八五”计划出台后，笔者听到过许多的质疑。有一种说法是，我国的教育事业还非常落后，把巨额的公共资金集中投到几个大学，损害了广大社会公众的利益。国家财政是纳税人的血汗，而这几所大学的教育服务只有少数精英可以享受到。这种利益位差而造成的矛盾不独在中国发生，在其他国家也有发生。日本建设世界一流大学的COE计划、德国的世界级大学建设计划，都在本国引起过政策争议。
在时间域中，国家利益与公共利益矛盾是复杂的，并不是公共利益总是让位于国家利益。国家为了长远利益，有的时候会放弃部分利益去满足公众利益，但是，一旦公共政策形成以后，必定有一定的延时性和扩散性，在这种情况下也会发生国家利益与公共利益的现实矛盾。比如我国的留学政策，改革开放以后基本的价值倾向是放开，这方面的国家政治收益、文化收益是不言而喻的。从公共利益的角度上看，它顺应了许多公众的意愿，满足了人们的接受先进教育的需求。然而，开放留学政策导致的大量人才外流，曾经遭到人们的非议。最近，留学政策进一步放宽，则引起了人们更多的担忧。据统计，20多年来我国有60多万专业人才出国学习，只有15万人回国工作，国家在教育上的相当一部分巨额投入没有收益。私费出国留学而导致的大量资金外流，也都使国家蒙受损失。其实不仅是国家蒙受损失，从一定意义上讲，公共利益也受到损害。很显然，留学的人员大都是“精英”，他们是教育公共财政的受益者，他们占用了有限的优质教育资源，实际上意味着其他公众接受优质教育机会的丧失。他们的不归造成了公共资源的亏损，实际构成了对公众的利益侵害。今年“两会”期间部分全国人大代表和政协代表对留学政策的议论，反映了这种政策疑虑。也许，留学政策正确与否还需要时间来检验，但现实的矛盾不能不引起人们的重视。
三、利益矛盾的空间域
国家利益与公共利益的矛盾不光是在时间域中展现，也会在空间域上显露。公共政策的区域平衡是公共政策制定者不能不考虑的重要因素，因为区域差异导致的利益失衡是国家政治安定、社会秩序稳定的破坏性因素。然而，平衡总是相对的，不平衡是绝对的，利益的矛盾始终存在。
在我国高等教育公共政策中，国家利益与地区公共利益的矛盾也是非常突出的。高等学校招生统一考试、录取政策就是一个很典型的例子。我们知道，每年全国各个省份的高考录取分数线总是不一致的，假设A省是全国经济最为发达的省市之一，教育事业发展的如火如荼，考生的素质也是相当高的；B省由于各方面因素的影响，经济比较落后，教育文化事业相对逊色一些。高考成绩公布以后，A省某个学生的分数在B省可能就可以上重点大学，但是在自己的省里面可能就只能上一所一般的大学。因此，对A省的相当一部分考生来说，国家制定的这项政策就是不公平的，他们的利益受到了损害。这部分社会群体有的时候就会产生反抗，如某年就出现了青岛几位高考考生状告教育部的事件，虽然最后最高人民法院没有受理，但是这一问题却凸现了国家利益与公共利益在空间域上的矛盾。
高考政策的这种矛盾与高等教育资源的空间配置相关，是一种历史包袱。在新中国成立之初，我国曾经进行了大规模的院系调整，使高等教育资源的空间配置相对均衡。尽管现在大多数人们对院系调整持否定态度，但是我们不能不承认，这一政策为缓和当时国家发展的地区矛盾起到了积极作用。有海外学者认为，这正是社会主义优越性之所在。如果没有计划经济体制的这种全局的结构性调整，甘肃、青海、宁夏等西部地区的高等教育发展将非常迟缓。改革开放以后，让一部分人先富起来，让沿海发达地区快速发展起来，这种战略思想在公共政策领域里得到了充分的体现。这是“文革”十年以后国家发展所必须的，是国家总体利益、长远利益之所在，也是为公众所能理解和接受的。在各种要素的作用下，高等教育发展的地区分化趋于明显，传统的格局被打破。在沿海地区和中心城市发展起来之后，国家及时提出了西部发展战略，以促使各地区均衡发展。然而高等教育公共政策的调整却不那么明显和有效，“孔雀东南飞”演变为“麻雀东南飞”，师资队伍萎缩、生源的萎缩至今未见好转。欠发达地区高等教育发展的迟缓不能不说对地区公共利益造成了影响，这是我国高等教育公共政策面临的现实课题。在社会主义市场经济条件下，院系调整的政策肯定要失灵，寻找新的政策思路是当务之急。
四、利益矛盾的政治域
国家利益与公共利益的矛盾错综复杂，从不同的维度都可以观察到它们的冲突。国家利益中权重最大的就是政治利益，政治利益的反映是多方面的，政府利益、政党利益实际都是政治利益的表达。国家利益同公共利益的矛盾有时就表现为政治利益与公共利益的矛盾。前几年曾经风靡全国的建设大学城政策，如今受到人们的强烈质疑，甚至指斥为新的圈地运动。如果追溯一下大学城政策的始作俑者，不难看到政府强势推动的政治因素。整合资源以实现共享，以谋求高等教育的迅速扩张，满足更多百姓接受高等教育的需求，这是大学城政策出台所宣称的目的。然而骨子里部分党和政府的领导人想谋求政绩，是不言而喻的。有的领导人希望通过大学城建设来振兴教育产业，促进房地产业、社会服务业的兴旺，带动当地经济的发展。有的领导人希望通过大学城建设，发展科技园区，招商引资。不是利益的驱动，何来那么大的动力。如果真有那么多领导人重视高等教育的发展，我们的高等教育事业恐怕早就腾飞了。谋求政治利益并不见得是坏事，问题就在于这种政治利益是否与公共利益相吻合。如果政治利益的追求与公共利益大体一致，那就无可厚非。可是，事情偏偏不完全是这样。
从一些大学城的现实情况来看，共享大都没有象预期的那样很好地实现，而学校、教师则付出了高昂的成本。有的学校为了建设新校区，背上了沉重的债务。有的学校为了保证新校区的正常秩序，不得不开行往来于城区之间的班车，不得不向教职工支付额外的津贴。而教师们为之付出的时间成本、机会成本难以数计，由此而导致的情绪低下，无形中又增加了学校工作的难度。应当承认，大学城建设使一些原来校园过于促狭的学校获得了发展空间，使一些规模过小、效率不高的学校提高了运营效率，为发展而支付必要的成本也是应该的。但是并不是所有进入大学城的学校都有空间拓展的需求，更多的是迫于行政命令而不得不进入大学城。他们所支付的成本，本来是不必要的。
大学城建设给对公共利益的侵害，是多方面的。别的且不论，让进入大学城的大学生支付超额的学费，就是一个令人不解的政策作为。以上海为例，普通本科学校学费是5000元左右，而进入大学城的学校学费高达上万元。一些进入大学城的学校都制定了几年还贷计划，超额学费就是还贷的重要来源。让受教育者为大学城建设买单，美其名曰谁受益谁付钱。问题在于公办大学是社会公益性事业，学校基本建设费用理论上应当由公共财政负担。即使由受益人支付一部分，但也应当是按建筑使用年限的折旧率来计算成本，合理地分摊。让几年内进驻的学生支付超额的学费，事实上侵害了部分社会公众的利益。