国外农业综合开发的典型模式与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,农业综合开发论文,典型论文,国外论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业综合开发是国家支持和保护农业发展的一个有效手段，是巩固和加强农业基础地位的一条重要途径，是提高农业综合生产能力、促进农业可持续发展的一项重要措施。在积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的关键时期，农业综合开发在农业和农村发展中的基础性、公共性、引导性和示范性作用越来越突出。但是，中国农业综合开发工作滞后于现代农业和农村发展的需要，离发达国家农业投资和开发还有差距。基于此，需要研究国外农业投资政策，借鉴其农业开发的成功经验，创新中国农业综合开发的政策，提高农业开发的综合效益。本文主要介绍和总结美国等典型国家农业开发的经验，借鉴其开发模式和制度设计，以期推动中国农业综合开发事业进一步发展。
一、发达国家的农业综合开发经验
(一)美国田纳西流域综合开发规划：流域治理模式
西部开发之初，田纳西流域是美国最贫穷落后的地区之一。大量砍伐森林，垦殖耕种，植被遭到毁灭性破坏，环境遭到严重的破坏。其中526万hm[2]可耕地中有85％水土严重流失。严重的水土流失引起的洪旱灾害频发，导致土地贫瘠，收入水平低下。20世纪30年代，流域内4个州人均收入还不到全国平均水平的1/10，很多家庭年收入不到100美元。过度的垦殖耕种导致气候异常，灾害频发，农业生产受到不同程度的影响。例如，1934年春季引发了毁灭性尘暴，摧毁了中西部平原上20多个州的庄稼(李京文，2000)，全国小麦减产34.9％(龙文军等，2001)。田纳西流域治理工作就是在这样的背景下发动的。
1933年，美国国会通过《田纳西河流域管理局法》，组建了一个既具有联邦政府机构权力又具有私人企业主动性和灵活性的法人公司——田纳西河流域管理局(TVA)，负责对田纳西河流域的开发和改造进行规划和管理，统筹流域内的水电工程、洪水控制、土壤保护、植树造林、土地休耕、河流净化、通航和旅游，以及多种小工业的建造等事宜，出台了以经济、社会和环境协调发展为宗旨的综合开发政策。立法对TVA的职能、开发各项自然资源的任务和权力作出了明确规定。
TVA合理规划，因地制宜发展经济。利用区域内的自然资源，着眼长远，制定了长远发展规划，开发从防洪一直到航运、发电、工农业发展等多个项目目标，使区域能够协调发展，在实施过程中，有重点上的区分，使整个开发过程井然有序，目标明确，确保了流域开发的整体性、广泛性和有序性。①对水资源的综合利用开发。TVA制定了综合开发利用田纳西河水资源的规划，成立公司负责水资源开发运营工作，并由联邦政府对项目给予拨款扶持，经过10年的治理，消除了洪灾隐患，而且为其他产业的发展创造了水资源基础。②因地制宜地安排流域内的农、林、牧业。由于水土流失、农业技术条件落后等原因，流域内农业劳动生产率比较低。在流域治理的过程中，注重依靠化学化、机械化、电气化对传统农业进行改造，成立全国最大的肥料研究中心，引导农户合理利用土地，改良土壤，并对农户的机械投资以贴息等形式进行补贴。③协调环境保护与旅游业的发展。在综合治理过程中，TVA始终坚持环境保护与开发相结合的方针，恢复森林，防止水土流失，对堤坝起到了巩固作用，开发与治理两者相得益彰。流域开发以资源为基础的产业集中于林业和旅游业。④统一规划交通运输等基础设施。TVA规划和管理了流域航运业，然后形成了内河航道、高速公路、铁路以及航空组成的立体交通网络，为区域的开发创造了条件。⑤多元化的投融资方式。TVA经营上的良性循环主要依靠联邦政府拨款、开发电力等赢利项目积累资金、面向社会发行债券筹集资金三方面的措施来实现。TVA自1960年开始在全国发行债券，1995年开始面向国际市场发行债券，TVA对债券的成功运作促进了电力产业的发展，并使其逐渐成为TVA的经济支柱(黄非，2006)。
(二)日本土地改良长期计划：农业综合开发土地整理的核心模式
日本是世界上人均耕地最少的国家之一。山地和丘陵约占85％，平原少，耕地有限，人均土地不足0.04hm[2]。第二次世界大战以前，日本基本上是采取掠夺农业的财政政策，政府通过高税收从农业部门抽取资金，而用于农业的投资很少，农业的基本建设主要以开垦荒地、增加耕地为主。在第二次世界大战以后，政府越来越重视农业的增长，农业预算急剧上升，基本建设以农田水利建设和土地综合改良为主，着重提高土地的产出效率和综合生产能力，并开展了影响深远的土地改良运动。日本政府在1949年就制定了《土地改良法》，1961年颁布了《农业基本法》，并据此制定了土地改良长期计划，以后又相继颁布了《水资源开发公团法》、《农用地整备公团法》及有关预算法规。这些法规的制定为几十年来日本的土地开发治理和农村环境改善提供了重要的法律依据。根据土地改良长期计划，确定了不同时期公共财政对开发扶持的要点(表1)。在土地改良长期计划的规划期内公共财政的支持力度比较大。1960年农业预算占总预算支出的比重为7.8％，1975年财政农业投资绝对额为13 180亿日元(100日元约合7.59元人民币，2009)，是1960年1 170亿日元的11倍，农业支出在国家预算支出中占9.6％。20世纪80年代后，随着国民经济发展和农业比重下降，农业预算比重有所下降，但到1991年仍在4.4％的水平上。在每年中央农林水产财政预算中有30％以上的资金要用于加强农业和农村土地开发事业。
土地改良长期计划实施期间，农业基本建设资金来源由政府和农民共同负担。分担的比例分别是中央政府45％、地方政府10％～30％、受益农户为30％～45％。在农户资金比例负担大的项目中，农户一般可以获得长期低息贷款，贷款期一般为25年，前10年还息不还本，利息率比国家利息率低1/3还多，农户积极性比较高，到期后一般农户都能归还借款。在进行土地改良和排灌主干工程建设上，对前期的规划设计一般用1～2年的时间完成，建设期按照6～8年安排，在农田整治、排灌水利工程建设上采用较高的标准，注重工程质量和长期效益。在项目建成以后，根据设施目的、规模和性质的不同，分别采取委托、转让和“直接”3种主要管理方式。土地整治设施的建设费以国家和地方政府财政投资为主，而工程运行管理费则以受益农户自行负担为主，国家和地方财政适当补助。工程管理费用计收标准，只考虑大修费和运行费，不提取折旧费。按规定使用期满后，工程需要更新改造的则按照原来的投资和分摊比例，由国家、地方政府和农民共同负担建设。多数农户对工程设施管理费用的支付形式采用交赋课金的形式，具体包括加入金(指非耕地变为耕地时所要缴纳的费用)、建设金和经常维护金等3部分。国家建造设施的管理，国家补贴55％，地方补贴40％；土地改良设施的维护管理、修理保全事业，政府补贴30％。由于日本的工程管理制度健全，具有良好的运行管理机制，管理经费能够得到落实，使工程不仅能够正常运行，而且能够长期发挥效益。
(三)韩国新村运动：农村综合开发模式
韩国也是世界上人均耕地最少的国家之一。属于典型的多山地丘陵的国家，山地占70％以上；平原不足20％，农用地占21％。20世纪60年代韩国忽视农业，农业年均增长率仅有2.5％。为了解决农村与社会问题，解决人口与资源环境的矛盾，1971年韩国政府投资20亿韩元(100韩元约合0.59元人民币，2009)，启动了新村运动的农村地区综合开发。
新村运动是韩国工业反哺农业的一种手段。政府向农村投入了资源以使农村步入现代化。①政府筹集财物以支援农村。在1971-1978年的政府财政预算中，农村开发项目费用增加了7.8倍，财政投资增加82倍，到1994年政府和民间投资额高达110 000亿韩元。早期新村运动展开都是以财政投资和融资支援为后盾的。在农村基础设施建设上，财政均为直接投资。新村运动10年间，农村基础财政投资多达27 521亿韩元。②政府设置了水利资金、新农村综合开发事业资金等专项资金和稳定农产品价格基金、促进农业机械化基金等基金。此外，民间团体也设置了许多专项基金，政府设置了信用担保基金。
在新村运动初期，采用政府主导型的模式。主要对农村居住环境、生活质量、新村项目开发、工程建设、新村教育等进行投资。在新村运动中期，政府把工作重点转移到奖励发展畜牧业、农产品加工业、特色农业、农村保险以及农协组织的建设上，逐步培育社会发展实体。新村运动后期，逐步转入国民主导型的发展模式。政府建立和完善全国性新村运动民间组织，政府只是通过制订规划、协调以及提供一些财政、物质、技术、服务等支持。农业科技、推广、培训组织，农村教育机构，农协，流通，农村综合开发，农村经济研究等组织机构应运而生，推动新村运动的自我发展。
(四)以色列节水农业和荷兰绿色投资基金：资源节约型、环境友好型农业综合开发模式
1.资源节约型农业开发模式：以色列节水农业 以色列位于地中海东岸，是一个自然条件很差、农业资源缺乏的国家。属于干旱半干旱区，耕地面积只有43.5万hm[2]。水土资源稀缺，尤其是水资源极端贫乏，人均每年可重复利用的水资源量仅为339m[3]，约为世界人均水资源量的1/30。可以说，水是事关以色列国家安全和居民生存的战略性资源。以色列农业生产以出口创汇和沙漠农业为主，并在发展农业节水灌溉、农业优质品种和高产田等方面居世界领先地位。
为了充分利用一切水资源，致力于农业综合开发，并大力建设和完善农业基础设施，以色列采取了许多措施：①修建了规模宏大的全国输水管道。管道密封，加压输水，使水在输运过程中基本不蒸发和渗漏。②修建了众多可收集地表径流的水库和储水池，并成功探索利用微咸水(3.5g/L)灌溉作物和通过人工降雨增加雨量(15％)的有效办法。③修建了污水处理厂，75％的废污水被回收利用。④计划修建咸水淡化厂，增加水资源供应量。⑤改造和开发沙漠，政府于1976年开始在沙漠地区寻找水源，培育沙漠地区生产的农畜产品新品种。⑥研制节水灌溉技术和设备。为了减少灌溉损失，以色列不断改进灌溉技术。20世纪70年代前，主要以管道或渠道输水、地面灌溉为主；70年代后，普遍采用管道输水和田间喷灌技术；进入80年代，普遍推行管道输水和滴灌技术，约有80％的灌溉土地使用了滴灌技术。
以色列充分开发利用水资源、发展节水农业的典型做法主要有以下几方面：①支持农业基础设施建设，改善农业生产条件。以色列政府特别注重国土的治理开发，为农业发展创造条件。土地治理开发的资金来源主要包括三部分：征收土地税，占50％；地方政府赞助，占20％；世界各国犹太人捐款，占20％。其所有资金主要用于支持国土治理、防风固沙、修建水利工程等农业项目。全国输水工程的建立和滴灌技术的应用，自1948年建国至今，以色列耕地面积从16.5万hm[2]增加到43.5万hm[2]，农田灌溉面积从3万hm[2]增加到18.64万hm[2]。②发展农田节水灌溉，高效率地利用有限的淡水资源。管道输水和滴灌技术水利用系数达0.95，明显比地面灌溉和喷灌节水，并能与自动控制、无土栽培及农业技术设施组装配套，自动监控部分或全部农业生产环境因素，从而达到节肥、节水、节电的目的，并显著提高作物的产量和质量。据考察，以色列的耕地灌水量已从1949年的8 530亿m[3]/hm[2]下降到目前的5 000亿m[3]/hm[2]左右，而同期生产的农产品产值，则从0.46美元/m[3]上升到2.04美元/m[3]以上。③合理调整农业生产的产业结构，因地制宜种植经济价值高的农作物，通过出口换回经济价值低、需水量高的农作物。④发展干旱地区的沙漠农业。为充分利用沙漠面积，政府广泛开发水资源，采用最先进的节水灌溉技术，同时通过农业科研总结出主要农作物在沙漠地区的最适宜灌水量和施肥制度等，为沙漠农业提供了科学依据。⑤制定严格的用水法律，依法严格管理用水。成立用水管理部门，协调计划和统一分配用水。农业用水基准价格为0.15美元/m[3]，根据人口数量、耕地面积、种植结构等因素确定农业用水配额，配额85％以内实行基准价格，另外15％实行阶梯式价格。
2.环境友好型农业综合开发模式：荷兰绿色投资基金 荷兰一直重视农业的持续发展，注重环境保护和资源可持续利用以及改善农村的面貌。政府提倡农村发展旅游业，为城市人口提供美好优的休闲场所。荷兰对农村面貌的改变也非常重视，早在20世纪50年代就开始了大规模的土地整治运动。20世纪60年代，荷兰的经济发展和人口增长给环境带来诸如水污染和空气污染等许多问题。为了解决日趋恶化的各种环境问题，荷兰政府相继颁发了一系列保护环境的法规，开始运用经济、社会等手段来解决环境问题。绿色投资基金于1992年由荷兰政府和银行共同建立。其主要内容包括税收激励措施、许可制度和金融鼓励措施。荷兰政府认识到，社会经济的可持续发展，仅仅是防止污染或减少能源利用，还必须发展新的经济活动，如有机农业、可持续源等。在目前市场上，这类活动的收益还不足以吸引投资者大规模地参与。荷兰政府希望加速引入和推广这些活动。考虑到这些活动将来能做到自我支持，现在要做的是引入一种经济措施以降低成本。在这种情况下，绿色投资基金应运而生。绿色投资基金体系是由政府发起的，政府发挥了重要的引导作用。政府不直接投入大量资金，而是采用经济手段鼓励个人投资绿色投资基金，鼓励企业投资绿色项目，鼓励银行吸纳和使用绿色投资基金，使环境保护投入形成一个由政府引导、银行操作、企业和个人共同参与的投融资体系，实现了环保投入的良性循环。绿色投资基金体系与个人所得税相结合，个人参与绿色投资基金项目，可以免征个人存款利息所得税。这是绿色投资基金运行体系的动力之一。绿色投资基金体系的投入范围仅限于绿色环保项目(如林业、风能、有机农业和自然保护等)，鼓励目标明确。绿色投资基金体系的运行管理以项目为基础，保证了投入的准确性和有效性。
二、发展中国家的农业综合开发
(一)印度绿色革命：科技导向的农业综合开发模式
印度是世界上第二大人口大国，也是一个农业大国，其可耕地面积数量居亚洲之首，达14 300万hm[2]，人均占有耕地0.16hm[2]。1947年后，农业长期处于落后状态，粮食不能自给。粮食短缺严重制约了印度经济发展和国家安定。因此，从1966年起，印度政府实施的三次著名的农业革命(即绿色革命、白色革命和蓝色革命)和人民党联盟的第二次绿色革命，印度的农业获得了巨大的发展，为经济和社会发展作出了巨大贡献。
1.1966-1990年三次农业革命 ①为了解决粮食严重短缺，1966年起，印度政府在世界银行和美国的援助下推行绿色革命。这实际上是一项庞大的、以科技为导向的农业综合发展工程，其核心思想是通过推广高产优良品种、扩大灌溉面积以及发展农业机械等一系列措施，促进农业现代化、集约化发展，实现作物特别是粮食生产的稳产高产。②印度政府还实施了旨在发展牛奶生产的白色革命和发展渔业的蓝色革命。
绿色革命是从以下几个方面推行的：①支持农业合作社的发展。农业合作社是印度政府实现农业发展规划和农民维护利益的重要手段。印度的合作社主要有农业信用、销售、耕种、牛奶、渔业、农产品加工、消费以及住宅合作社等。②建立农业科技研究、推广、应用和支持“四位一体”体系。印度政府建立了从中央到地方的多层次的农业科教和技术推广网络，并逐步建立起“四位一体”大系统。在中央一级，农业部下设两个专门负责农业教育与科研的机构。作为政府职能机构的农业研究与教育局，负责协调农、牧、渔业各科研院所的研究、教育活动及国内外合作事项；印度农业研究委员会从事基础和实用技术的研究与开发，同时负责农业教育及高新技术的鉴定和推广。印度各邦农业部门领导的60多个研究机构组成了地方农业科研系统，经费由地方和中央两级划拨，在税收和用地等许多方面享有种种优惠。③采取了一系列农业扶持政策和措施。政府出资修建全部农村基础设施，同时，还一直强调不断加大农村基础设施建设力度。1969年印度政府要求每家商业银行至少要在其所在地区的农村开设一家分支机构。1975年起，在信贷服务薄弱、贫困地区创立了地区农村银行。建立农村社会保障制度，政府对丧失劳动能力的老年农民发放津贴；向无房的贫困农民提供建房补助；中央和邦政府还对贫困子女的教育给予补贴。还有农资价格补贴政策和最低支持价格政策。④促进农村产业结构调整。为了解决粮食增产，农民依然贫困的问题，印度政府大力调整农业产业结构，保持农林牧渔发展的协调；同时提供税收减免优惠努力促进农产品加工业的发展。经过几十年的努力，印度不仅解决了粮食自给问题，还使印度由粮食进口国成为粮食出口国，还成为糖、畜牧、牛奶、水果和蔬菜等生产大国。可以说，三次农业革命是印度推进农业现代化的重要方式。
2.2004年开始的第二次绿色革命 印度的农村人口占全部人口的70％，绝大多数农村人口生活依然贫困。面对这种情况，政府采取了一系列举措来发展农业，2004年开始推行的第二次绿色革命，主要是从以下几个方面展开的：①加大资金投入，并引导社会投资，调整农村产业结构。2004年中央储备银行公布了在未来5年内向农业部门提供总额为5 000亿卢比(100印度卢比约合14.82元人民币，2009)的信贷资金计划，明确规定了从开垦荒地、选育良种到改造农业基础设施、增加灌溉面积、提高粮食加工储藏能力、完善粮食市场流通环节以及鼓励在农业生产中应用新科技等具体环节中的投资导向；政府计划通过向70％的农民提供低息贷款的方式，指导农民进行产业升级。印度政府设立了农村基础设施投资基金(RIDF)，向邦政府、地方议会、自助团体和非政府组织提供农村基础设施项目贷款，用于改善农村的基础设施条件，具体包括农村公路、农村桥梁、小型水利项目、水土保持、防洪、水利灌溉、饮用水、农村教育体制等基础设施。政府采取了一系列投资优惠待遇，吸引印度公司投资和外国投资。②人力资本投资和大力推广采用农业现代科学技术。印度每年有300万大学毕业生及数量相当的中等职业人才，是第二次绿色革命宝贵的依靠力量。目前，农业专业的毕业生获得经济帮助以建立“农业门诊部”，他们不仅向农民提供指导和传播科学知识，同时还向农民出售必需的农业物资。尤其是，作为软件技术大国，计算机信息技术在印度农村的使用越来越多。为了进一步推进农村计算机化革命，政府还专为农业设立了免费的呼叫中心和广播、电视频道。此外，印度政府进一步加强农业科研，在全国建立一批生物技术研究中心。同时，也进一步完善从产学研结合的农业科技推广体系，指导农民科学施用化肥，向农民传播滴灌等先进灌溉方法，促进旱地农业发展，并把冷藏技术等农产品加工技术传授给农民，促进农产品加工业发展。③大力推行农村社会保障制度，以着重解决农村贫困问题。新阶段的扶贫措施对保持农村社会稳定、鼓励农民参与第二次绿色革命将发挥重要作用。因此，在实现本国农产品基本自给并略有剩余的新时期，第二次绿色革命是一个以新技术为主导、以政府投资为导向的综合发展战略，既致力于农业产业结构调整，增强农业生产力，也注重了农民增收，农村发展，为解决“三农”问题和实现农业可持续发展提供了有效支持(李西林，2007)。
(二)巴西农业可持续发展：多元农业综合开发模式
1.农场与政府相结合可持续模式。巴西实行土地私有制，农业生产全部是农场主私营，农场按土地面积分为大农场和小农场两种。由于农场间经济实力不同，农业可持续发展的模式也不相同。第一种是自我发展模式。大农场主由于土地面积大，经济实力雄厚，可自行投资进行环境治理，如植树、种草，减少水土流失。实行轮作休闲，种植绿肥作物还田，培肥土壤，提高土壤有机质含量，达到土地可持续利用。第二种是政府扶持发展模式。小农场由于土地面积小，为了维持生存，实行掠夺式经营，使土地资源破坏严重，水土流失面积扩大，农业可持续发展受到威胁。政府为了改变这种状况，制定了为期6年的提高小农生活质量计划，政府投资1.24亿美元，旨在通过应用先进技术，改变小农场掠夺式的经营方式，实现良性循环，达到可持续发展的目的。
2.规划保护和资金、技术等要素整合的可持续发展模式。①规划和建立资源保护区，合理开发利用。根据资源特点，对全国进行区域划分，规定不同区域种植不同作物，合理开发利用。在保护区内不许进行任何形式的开发。②提供贷款，鼓励农民保护水土资源。国家鼓励农民建设水土保持等水利设施和工程，种植绿肥作物进行土壤改良和土壤培肥，并为从事这一项目的农民提供贷款等帮助。近年来，还利用世界银行提供的贷款实行“提高小农生活质量”计划，实行小流域综合治理。主要是应用先进技术，改变掠夺式经营方式，保护水土资源，促进资源能够持续利用。这项计划联邦政府提供1.24亿美元的资金。③广泛研究和应用农业可持续发展技术。一是水土资源可持续利用技术，包括科学种植、避免雨水击溅而引起的土壤侵蚀、平整地表面、用植被覆盖地面、作物覆盖免耕直播耕种技术等。二是大豆生物固氮技术。生物固氮技术的应用扩大了氮肥的来源，大大减少了化肥的施肥量，减轻了化肥对土壤的污染。三是甘蔗综合利用技术。巴西实行酒精替代汽油环保措施，这既是环保的要求，也是资源持续利用的需要。甘蔗可加工成蔗糖和酒精，副产品是蔗渣。计划实施以后，小农场的农田环境质量已经有所改善，水土流失得到了控制，土壤肥力有了明显提高。
三、国外农业综合开发对中国的启示
(一)重视农业综合开发的法制建设，为农业综合开发提供法律保障
美国国会1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，在《田纳西流域管理局法》保障下TVA具有很大的经营自主权，保证其在区域综合开发规划中的权威性。美国2001年出台新农业法案，在生态保护、营养计划、农村发展、农业研究、森林保护、能源开发等绿箱政策范围内增加了对农业的投入和补贴，法制的建设对项目的实施和效益的发挥非常重要。日本政府从1949年相继颁布了《土地改良法》、《水资源开发公团法》、《农用地整备公团法》及有关预算法规，这些法规制定为几十年来日本的土地开发治理和农村环境改善提供了重要的法律依据。而中国的农业综合开发在法制建设方面的相对滞后，到目前还没有一部全国性的相关法律，影响了投资绩效的发挥。
(二)“综合”开发和后续综合性管理是中国农业综合开发的重点之一
中国可以借鉴美国田纳西流域治理的经验和模式，在农业综合开发管理体制上打破现有行政区域的限制，强调流域开发的整体性、综合性，成立项目法人机构，按流域范围因地制宜统一规划统一管理。借鉴日本制定土地改良的长期规划，并按照规划确定不同时期公共财政对农业开发的建设要点，扶持要点应随条件的改变而进行适时调整。借鉴巴西规划和建设农业资源保护区。借鉴日本在土地改良建设和维护管理中，重视公共财政的作用，强化受益农户对设施建设后管理的责任。目前中国土地治理项目设施建成运行之后，由于管理维护资金存在缺口、项目管理不到位，造成了建易管难，造成一部分设施失修、提前老化或者破坏，甚至废弃，不能充分发挥作用。农业综合开发要进一步推进“综合”力度，提高资源的整合程度和开发的综合效应。
(三)坚持走科技兴农之路，中国农业综合开发实现“两型”化目标
根据印度、巴西农业综合开发的历程，科技导向是国外农业发展的共同趋势。因此，必须因地因时制宜，支持农业科技创新和技术推广，建立网络化的农业科技服务体系，把握中国农业区域专业化发展途径和模式，继续加强中国农业综合开发区域结构的调整，实现“两个转变”。综观以色列和荷兰现代农业资源节约和环境友好农业发展的历程，中国农业综合开发要朝着“两型”目标迈进。干旱、半干旱地区的节水农业发展可以借鉴以色列的经验，政府应在引导节水农业上加大公共财政支持力度，加大基础设施建设，发展高效节水灌溉技术；注重先进的农业科技在节水、节土、良种等方面的应用；制定严格的用水法律，加强对水资源的保护。同时，加强绿色投资，防止污染或减少能源利用，实现农业可持续发展。
(四)农业综合开发需从以“小结合”为主向“大结合”方向发展
目前，中国农业综合开发集山、水、田、林、路治理于一体，把改造中低产田和生态环境建设结合起来，实现农业的高产、优质、高效和可持续发展，是中国一项重要的绿色投资。社会主义新农村建设为农业综合开发创新提供了新的机遇和思路。根据韩国新村运动经验，新农村建设也是公共财政惠及农村的具体体现。公共财政应继续加大农业基础设施的支持力度，做好生产、生活、基础设施总体统筹规划。中国农业综合开发在政策定位和导向上可将农业综合开发转向农村综合开发。但是，农业基础建设和农业综合生产能力仍然是主要投向。因此，农业综合开发始终应以综合开发利用农业资源，加强农业基础设施建设，改善农业基本生产条件，增强农业综合生产能力为主要内容。但是可以逐渐向以土地治理与环境治理相结合，生产设施与生活设施规划相结合，农业发展与农村发展相结合，农业综合开发向农村综合开发转变。
(五)加大农业综合开发的公共财政投入力度，发挥财政的杠杆作用
政府财政支出政策是最能反映政府政策和政府投资的“指向针”。纵观印度和巴西农业开发的历程，农业综合开发作为财政支农的一支重要力量，加大政府财政对农业综合开发的投入力度，切实发挥财政在“三农”发展中的杠杆作用，最终实现城乡和谐发展。中国农业开发工作要遵循突出重点、集中投入、“有所为有所不为”的思路。日本土地改良长期计划的成功经验，也给中国农业综合开发创新机制、强化管理提供了借鉴：实行与市场经济、公共财政相适应的管理机制和投资政策，在土地治理项目设施建设资金来源上以国家和地方政府财政投资为主；在土地治理项目设施管护资金来源上，国家和地方财政补助，受益农户适当负担，强化受益农户对设施建设后管理的责任，并可以考虑财政补贴、对受益农户实行长期低息贷款，提高他们对农业综合开发土地治理项目设施维护管理的积极性。借鉴荷兰、巴西的经验，建立新的投入机制以吸引更多的银行贷款、农民自筹资金和其他社会资本投入到农业综合开发项目。
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