摘要：架空输电线路的建设对土地的占用极少，但仍无可避免会涉及占用林地，林地审批政策对输电线路的走向设计和项目推进程度影响极大。架空的电力线路在空间使用上存在影响而不直接占用地表的独特性。目前的林地审批政策并没有专门针对输电线路架设的专门条款，电力法和电力设施保护条例则从保护电力设施和运行安全的角度，对扩大的电力保护区的空间使用作出限制性规定。严谨的林业政策执行者可能基于这点要求建设单位征用所有限制性区域，这将带来巨大和并非必要的成本。而不征用则会为采伐运行通道上的林木带来审批障碍。本文认为，电力保护法和林业政策二者在平衡保护与利用资源的关系仍存在较大局限，试图探索更为合理的制度安排。
关键词：架空输电线路，林地审批，空间利用
输电线路是用变压器将发电机发出的电能升压后，再经断路器等控制设备接入输电线路来实现。结构形式，输电线路分为架空输电线路和电缆线路。架空输电线路主要指架空明线，架设在地面之上，是用绝缘子将输电导线固定在直立于地面的杆塔上以传输电能的输电线路。架空输电线路由线路杆塔、导线、绝缘子、线路金具、拉线、杆塔基础、接地装置等构成，架设在地面之上。架空输电线路是目前高压电力输送的最主要形式，架设及维修比较方便，成本较低，但容易受到气象和环境（如大风、雷击、污秽、冰雪等）的影响而引起故障，易对周边环境造成电磁干扰。架空输电线路直接占用的土地资源较少（主要是杆塔部分），但是它的输电走廊（架空输电线路垂直和水平延伸的空间区域）占用的土地面积较多。
1保护电力设施的法律法规
1.1法律
《中华人民共和国电力法》(2018年12月29日修订版)
第二章 电力建设
第十一条 城市电网的建设与改造规划，应当纳入城市总体规划。城市人民政府应当按照规划，安排变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道。
任何单位和个人不得非法占用变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道。
第五十三条
任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。
在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐。
1.2法规
《电力设施保护条例》（1987年9月15日国务院发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第二次修订）
第十条 电力线路保护区
（一）架空电力线路保护区：导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面内的区域，在一般地区各级电压导线的边线延伸距离如下：
1-10千伏 5米
35-110千伏 10米
154-330千伏 15米
500千伏 20米
第十五条 任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：……（四）不得种植可能危及电力设施安全的植物。
第十六条 任何单位或个人在电力电缆线路保护区内，必须遵守下列规定：（一）不得在地下电缆保护区内堆放垃圾、矿渣、易燃物、易爆物，倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品，兴建建筑物、构筑物或种植树木、竹子；
第二十四条 新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。
在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。
1.3部门规章
《电力设施保护条例实施细则》（由中华人民共和国国家经济贸易委员会、中华人民共和国公安部于1999年3月18日颁布实施，根据2011年6月30日国家发展和改革委员会令第10号修改）
第五条 架空电力线路保护区，是为了保证已建架空电力线路的安全运行和保障人民生活的正常供电而必须设置的安全区域。在厂矿、城镇、集镇、村庄等人口密集地区，架空电力线路保护区为导线边线在最大计算风偏后的水平距离和风偏后距建筑物的水平安全距离之和所形成的两平行线内的区域。各级电压导线边线在计算导线最大风偏情况下，距建筑物的水平安全距离如下：
1千伏以下 1.0米
1-10千伏 1.5米
35千伏 3.0米
66-110千伏 4.0米
154-220千伏 5.0米
330千伏 6.0米
500千伏 8.5米
第十三条 在架空电力线路保护区内，任何单位或个人不得种植可能危及电力设施和供电安全的树木、竹子等高杆植物。
第十六条 架空电力线路建设项目和公用工程、城市绿化及其他工程之间发生妨碍时，按下述原则处理：
(一)新建架空电力线路建设工程、项目需穿过林区时，应当按国家有关电力设计的规程砍伐出通道，通道内不得再种植树木;对需砍伐的树木由架空电力线路建设单位按国家的规定办理手续和付给树木所有者一次性补偿费用，并与其签定不再在通道内种植树木的协议。
(四)架空电力线路导线在最大弧垂或最大风偏后与树木之间的安全距离为：
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对不符合上述要求的树木应当依法进行修剪或砍伐，所需费用由树木所有者负担。
第十八条 在依法划定的电力设施保护区内，任何单位和个人不得种植危及电力设施安全的树木、竹子或高杆植物。电力企业对已划定的电力设施保护区域内新种植或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，应当予以砍伐，并不予支付林木补偿费、林地补偿费、植被恢复费等任何费用。
1.4行业规范
GB50061-97 《66kV及以下架空电力线路设计规范》
2.0.4 架空电力线路通过林区，应砍伐出通道。10kV及以下架空电力线路的通道宽度，不应小于线路两侧向外各延伸5m。35kV和66kV线路的通道宽度，不应小于线路两侧向外各延伸林区主要树种的生长高度。通道附近超过主要树种自然生长高度的各别林木，应砍伐。
2 保护林地的法律法规
2.1 民法通则
第八十一条 公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。
2.2 中华人民共和国物权法
2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过。2007年3月16日中华人民共和国主席令第六十二号公布，自2007年10月1日起施行。
第七章 相邻关系
第九十一条 不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。
第九十二条 不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。
第十一章 土地承包经营权
第一百二十四条
农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。
第一百二十五条 土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。
2.3中华人民共和国森林法
根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修改
第三条 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十八条 进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。
第五章 森林采伐
第二十九条 国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。
第三十条 国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。计划管理的范围由国务院规定。
第三十一条 采伐森林和林木必须遵守下列规定：
（一）成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林；
（二）防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；
（三）特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。
第三十二条 采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
第三十三条 审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。
第四十一条 违反本法规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的，由上一级人民政府林业主管部门责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；有关人民政府林业主管部门未予纠正的，国务院林业主管部门可以直接处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.4中华人民共和国森林法实施条例
（2000年1月29日中华人民共和国国务院令第278号发布 根据2011年1月8日国务院令第588号修订 根据2016年2月6日国务院令第666号修订）
第十六条 勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：
（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。
（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。
（三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。
3 分析与评价
3.1 法律层面
不管是《电力法》、《电力设施保护条例》和《电力设施保护条例实施细则》，还是电力部门的行业规范，都对架空输电线路电力保护区的空间范围进行了明确确定，也对电力保护区内林地的生产经营活动作出了严格限制。
《民法通则》和《物权法》均明晰规定了林权所有者有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。并规定“不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。”
对于架空输电线路下方的林地来说，一方面电力法规对输电线路下方的林地经营作出限制，另一方面，《民法通则》和《物权法》保障它的经营自由。特别是对于新建电力线路来说，未经对林权所有者的征用、赔偿或补偿，而强行对林权所有者的经营活动作出限制，显然有失公允。
3.2 经济成本层面
如果为了限制架空输电线路下方的林地种植活动，而严格要求电力建设部门将根据线路扩展的电力保护区也纳入征地范围，电力建设的征地成本将激增至难以承受的境地（以110kV为例，每公里将增加约1公顷的征用面积），从而严重制约了电网建设的推进，最后会传递到终端收取的电价上。另一方面，电力保护区范围的土地因被征用而闲置，是土地资源的极大浪费。
3.3 运行通道的砍伐难题
我国实行年采伐限额管理制度，已建输电线路（主要是110kV以下）为维护线路运行安全，须定期砍伐下方通道，由于林权所有人不是电网公司自己，而又不能作为建设项目报批，无法按正常途径获取林木采伐指标，成为当地林业主管部门的一个难题。
3.4 对策建议
需要国家立法部门针对架空输电线路建设的特殊性和空间使用的特点，单独立法和制度创新，才能摆脱目前架空输电线路建设的困境，从而使架空输电线路再初期建设的使用林地报批和后期运行阶段的通道砍伐上有法可依。
4、总结
企业认为输电线路架设是为了支持地方超大型经济的发展, 建设工期紧, 项目投资少。从单位和个人的经济利益考虑, 希望设计使用林地面积越少越好。施工队伍认为工程建设虽然办理了使用林地手续, 但企业与施工队伍的衔接较少, 对征占用林地中影响部分及征占宽度, 对不影响部分的各林木生长高度及放线宽度不明确, 争执较大, 乙方在设计中, 若坚持原则不够, 就易导致在实施中超面积使用林地现象。在实际工作中, 输电线路的整个施工过程、企业、施工队伍、监理队伍各自都只站在自己的立场上来考虑问题, 致使申请使用林地面积与实际林地面积产生较大差异。
输电线路使用林地面积是指林木生长到成熟林时影响电力安全运行, 而且使用期超过2年的, 应视为为永久性使用林地, 仅影响工程施工的为临时性使用林地。在临时施工性用地中, 当林木生长达到工艺成熟期, 而林业区划为用材林及薪炭林的林地, 可不列入征占用林地面积, 仅需作林木采伐设计;对其它的林种, 因施工需要采伐, 伐后更新期超过3年, 又影响公益效能发挥, 仍需例入临时占用勘测, 以确保征占用林地设计的合理性。
防止林地的流失, 加强林地管理, 规范征占用林地的审核、审批, 国家林业局出台了一套规范使用林地管理和审批的法规。在实施中, 特别是在使用林地可研报告编写过程中, 由于经济建设类别和领域不同, 情况有很大差异性, 必须在认真贯彻政策法规和规章制度基础上, 根据实际情况, 实事求是解决执行过程中的各类问题。
参考文献
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论文作者:陈醒
论文发表刊物:《中国电业》2019年21期
论文发表时间:2020/3/10
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