政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析，本文主要内容关键词为：政府论文,社会工作论文,社会学论文,服务项目论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2014)03-0093-13 1 问题的提出 一般说来，人类有组织的活动通常细分为两类：一类是持续不断、周而复始的活动，称为运作或作业；另一类是临时性的、一次性的、独特的活动，称为项目。美国项目管理协会认为，项目是为提供某项独特的产品、服务或成果所做临时性努力[1]。德国学者狄海德认为，项目是一种特殊的、非日常事务的计划[2]。邓国胜认为，项目是在一定时间内为了达到特定目标而调集到一起的资源组合，是为了取得特定的成果而开展的一系列相关活动[3]。可以看出，项目和组织的常规任务之间存在着明显的区别，即项目通常只做一次，并且一般预先规定了开始和结束的时间，是在一定的资源条件下开展的。 项目现象是我国近十年来社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象，得到了学者们的关注，折晓叶和陈婴婴对中央财政转移支付项目进入农村的社会过程进行了观察与分析[4]，周飞舟研究了财政资金的专项化对义务教育的影响[5]，陈家建对基层政府社会管理项目化过程进行了考察[6]，马良灿研究了项目制背景下农村扶贫工作[7]，渠敬东则对项目制作出了明确的界定[8]。以上关于项目制的研究其实质是中央政府和地方政府通过财政资金转移支付实施社会治理，达到既保持对基层的专业权威，同时又调动地方和基层的积极性的目的。 本文所关注的项目现象不同于各级政府的财政转移支付项目，也不同于企业、教育文化领域中的项目资助，它主要是对社会工作服务领域中的项目现象的研究。社会工作服务是公共服务的重要组成部分，是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务[9]。传统上我国政府通过直接举办福利事业单位提供社会工作服务，采用按人头拨款的方式支付服务人员工资和有关服务费用，资金流动发生在体制内。随着经济社会的不断发展和人民生活水平的提高，人们对社会工作服务的需求日益增加，但政府直接提供服务的成本高、效益低下、手段单一等弊端也日益凸显。在这种情况下我国各地借鉴西方发达国家政府购买服务的做法，不再直接举办福利事业单位，而是把社会工作服务项目外包给非营利组织。在这里，政府以项目的形式对非营利组织进行资金供应，非营利组织以项目的形式申请资金并提供服务，资金分配不仅不依赖条线体制，而且超越了条线体制。因此，本文所探讨的政府购买社会工作服务项目可以等同于社会工作服务项目外包。本文集中关注社会工作服务项目由政府向非营利组织转移的过程和机制，所要回答的一系列问题是：作为资金的供应者，政府采用什么样的机制向非营利组织转移项目?它遵循什么样的逻辑?作为项目的承接者，非营利组织以何种方式承接项目?它会设计怎样的策略、遵循怎样的逻辑去争取项目?作为技术性的管理和服务手段，项目又将为国家和非营利组织建立新的治理方式和实现社会服务提供方式多元化提供哪些新的可能，抑或带来怎样的实质性影响?等等。 2 分析框架与研究方法 2.1 分析框架 折晓叶和陈婴婴在“项目进村”研究中提出了项目制的分析框架，可以提炼为“项目机制—策略—逻辑”三维框架，本文采用这一框架对政府购买社会工作服务项目的过程进行分析。下面结合本文的研究对象对其中的三个概念加以解释。 机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。机制涉及系统的不同组织或不同部分，它们是相互联系、相互作用的，具体的方式在过程中展现出来的。在折晓叶和陈婴婴的研究中，中央政府的财政转移支付涉及三个行动者：国家部门、地方政府和村庄，它们围绕项目形成的机制分别是“发包”机制、“打包”机制和“抓包”机制，其实质上是政府财政资金如何从国家部门向村庄转移。对社会工作服务领域而言，政府向非营利组织购买社会工作服务项目涉及政府的资金向非营利组织转移，在这里，资金不是顺着科层体系自上而下流动，而是超出了科层体系，这种机制可以称之为外包机制。与此相对应，非营利组织的项目运作机制则是承包机制。在实践中，政府的外包机制有不同的运作方式，包括招标发包、委托发包和公益创投等形式。非营利组织通过投标和竞标、承接委托项目、参加公益创投来承接项目。 策略是根据形势发展而制定的行动方针和斗争方式。一般来说，处于下游或从属地位的组织和个体容易使用各种策略，在折晓叶和陈婴婴的研究中，策略是村庄常用的，如挤进示范村行列、跑项目等，在本文中策略主要是针对非营利组织而言的。在已有的非营利组织研究中，策略是一个重要的研究焦点[10]，本文也纳入这一关注点。由于非营利组织实际情况千差万别，面对的环境也不尽相同，因此策略也是千变万化、不拘一格的，即策略具有权变性。同时需要强调的是，策略不同于一般意义上的对策、手段或措施，在同类组织面对相同的环境时它还具有有效性、稳定性和普遍性的特征[11]，这也是本文策略分析的价值所在。本文分析非营利组织成功承接项目、为最终实现项目由政府向非营利组织转移而运用了不同的策略。 逻辑具有思维的规律或客观的规律性等含义。可以看出逻辑既可体现在主观意识中也可体现在客观事物中。在本文中逻辑是项目主体的逻辑，它体现在行动者的目标、意图、想法、动机等等范畴中，也可以说它是这些范畴的综合体系，而对逻辑的把握需要分析以上范畴。首先，可以把握行动者的目标，目标是行动者期望达到的结果，正式的组织往往都有目标，它体现在组织的章程及各类计划当中。其次，意图、动机也是分析行动者行为逻辑的重要方面，可以通过询问和观察来把握。政府项目外包遵循效率和效益逻辑。公益性非营利组织使用不同的策略以成功承接项目，项目运作体现着多重逻辑。 2.2 研究方法 本文调查对象是政府相关部门、非营利组织及其中的各类服务对象。其中非营利组织来自上海和深圳两个城市，共8家机构，包括民办非企业单位和社会团体两大类，其中既有官办非营利组织，也有民办非营利组织，是全国或本地第一家或最早成立的机构之一，是所在地区和所在行业里的领头羊，社会知名度较高，承接的项目较多，可以说是一些具有典型性和代表性的个案。个案概况见表1。 在8家机构中，访谈对象包括机构的总干事或主任、项目负责人、一线社工和服务对象。笔者还以参与式观察法对有关机构及其开展的活动进行了观察和记录，在活动中进行拍照，保留了活动当时的影像，丰富了收集的资料类型和内容。政府相关部门作为主要项目外包者或招标人，访谈对象主要涉及上海市浦东新区民政局、浦东新区相关街道的工作人员、深圳市宝安区民政局、深圳市社工协会的负责人等。此外，笔者还收集了大量的文献资料对访谈及观察进行佐证，提高研究的信度和效度。
3 政府社会工作服务项目外包 项目是连接政府与社会大众的桥梁，由非营利组织承担，因此政府部门需要选择有资格和能力的非营利组织实施项目，这个过程通常称为外包。目前，政府对于社会工作服务项目的外包是在各部门的制度创新及有关政府购买社会工作服务项目的政策指引之下进行的，上海和深圳两地在实践中根据自己的实际情况做了很多探索，总体上就政府购买社会工作服务项目来看主要是通过三种方式实现外包：项目招标发包、项目委托发包、公益创投。 3.1 政府项目外包机制 按照上海和深圳两地政府购买社会工作服务项目的政策和实践，政府项目外包机制包括以下几种方式： 3.1.1 社会工作服务项目招标发包 社会工作服务项目招标发包是政府社会工作服务项目外包的一种方式，是政府根据有关法规政策利用财政资金向非营利组织公开进行项目招标并从中选择中标组织承担项目的活动。社会工作服务项目招标发包有以下几个特点： (1)社会工作服务项目招标发包是一个多方参与的系统，其中政府占主导地位，项目发布权决定了政府的指导作用。作为项目过程的“推手”，政府为各个行动主体提供一个参与和博弈的平台，这个平台向各个项目主体提供不同的制度性或结构性机会。上级政府为调动下级政府和基层的积极性往往对资金作配比，例如上海社区公益服务项目招标的资金配比是市区各占50％，深圳市根据政府购买社会工作服务项目支出标准及各区安排资金情况，在2011—2013年按50％的比例予以奖励，在2014—2015年按33％的比例予以奖励，这就对下级政府参与项目招标起到一定的激励作用。 (2)招标的发包项目并不存在普惠的特征，必须以竞争的方式获得。竞争发生在不同类型的非营利组织之间，虽然竞争在理论上是平等和自由的，但是由于社会工作服务市场不完备、信息不充分，提供社会工作服务的非营利组织较少对招标发包带来一定的影响。 (3)社会工作服务项目招标的方式不统一。由于我国缺乏统一的社会工作服务的政府采购标准和管理规范，目前许多地方与地方之间、不同部门之间在服务项目外包时各行其是，比如有实行集中采购的，也有各家自行采购的，采购价格、对服务的要求也彼此不同[12]。 (4)社会工作服务项目招标体现了服务的公益性和非营利性，政府招标发包和非营利组织接受资助都应按照公益服务宗旨实施项目，为社区居民提供低偿或无偿服务，不能用项目资金从事营利性活动[13]。 (5)社会工作服务项目招标发包具有公开透明性，体现在招标目录和评估条件向社会公开，评标过程接受社会监督，评审结果向社会公示，项目完成向社会公告等方面[13]。 社会工作服务项目招标发包是服务项目外包的理想形式，它为政府提供了选择合适的非营利组织的机制，为非营利组织参与政府服务项目提供了机会，在实践中得到了越来越多的应用。 在上海，在社区公益服务项目招标试点和探索期，尽管项目招标的范围限定于安老、扶幼、助困、助残、赈灾等方面，但具体的项目需求还不确定，需要基层政府去发掘并提出，政府部门加以确认，并进行项目立项，得到资金支付。随着该项工作的开展，上海市民政局确定了社区公益服务项目类型，它们包括市级统筹项目、区县项目和定向项目三类。此外，上海市民政局还公布了社区公益服务项目的目录及基本指标，进一步明确了社区公益服务项目的范围、受益人群、项目目标、项目服务主要内容和项目单价。除福彩公益金通过公益招投标和公益创投支持的项目外，市、区各个职能部门和街镇都可以通过招投标的方式购买社工服务项目，如C机构的“社区共融项目”就是浦东新区统战部购买的，F机构的服务是浦东新区综治委来购买的，购买单位与服务提供单位签订合同，不涉及第三方。 深圳市的社会工作服务项目外包是政府以社会工作服务为依托，通过招投标的程序，选择合适的非营利组织承担项目的过程，包括福彩公益金资助的公益项目和社区服务中心项目的招标发包，其中社区服务中心项目是深圳社会工作服务项目外包中具有典型性和代表性的项目。同上海的社区公益服务项目相比，深圳的社区服务中心是综合性项目，有社区服务中心这个实体，由星光老人之家、党员活动室、社区图书室等构成，金额标准是50万，一年一签，三年一次招投标，成果易于积累，可持续性比较强。在深圳，凡是涉及购买社会工作服务统一由民政部门来统筹，统一购买，由民政局、社工机构与用人单位签订三方协议，各个委办局不再拿财政钱去购买社工服务，这与上海不同。 在社会工作服务项目的招标发包中，不同层级的政府需要进行分工合作，共同完成一个完整的项目发包周期。例如在上海市的社区公益服务项目的招投标中，除了市民政局作为发起者进行宏观指导和管理之外，区县民政局和街道在项目运作中也发挥了重要的作用，前者起着承上启下的作用，后者则决定了项目是否能够真正落地。 3.1.2 社会工作服务项目委托发包 社会工作服务项目委托发包是指政府通过合同或协议等一定的形式委托非营利组织行使某些社会管理和服务职能，提供一定的公共产品和服务，目的在于减少政府压力，实现“适度政府”的目标。从本质上来讲，委托发包在一定意义上可以理解为政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给非营利组织，让它们自我服务、自我管理，激发它们的创新精神[14]。 根据委托发包中是否有合同这一规范形式，可以将社会工作服务委托发包分为授权合作式委托发包和合同承包式委托发包两种方式。授权合作式委托发包是政府将某些社会管理和服务职能授予并委托非营利组织执行，非营利组织可以在其权力范围内行使职权并提供服务，同时在这个范围内承担责任。合同承包式委托发包是指政府通过与非营利组织签订合同的方式实现职能的委托[14]，非营利组织根据合同提供服务。当前我国政府社会工作服务项目委托发包主要是合同承包式委托发包。 2003年上海开始购买司法社会工作服务，由政府主导在全市层面组建了三大社团——上海市阳光社区青少年事务中心、上海市新航社区服务总站和上海市自强社会服务总社，由政府向其购买服务。2007年上海浦东新区在以上三个社团设在浦东新区的三个社工站的基础上组建了F机构，浦东新区政法委把浦东新区的司法社工服务打包委托F机构，并同F机构签订《社会工作服务合同》，从事社区吸毒人员、社区“三失”(失学、失业、失管)青少年社会帮教服务。上海市的其他政府部门也以委托方式向非营利组织购买社会工作项目，如上海市浦东新区政府委托C机构做过“浦东本地人就业意向调查”、“浦东新区社会救助现状调查”、“浦东新区婚庆习俗与婚庆消费及青年人婚姻现状调查”等项目。此外，有的街镇10万元以下的项目可能不需要多家组织的竞争，政府部门或街镇找到在某领域做得比较出色的组织，双方协商最后签订协议由非营利组织来承接委托项目[15]。 社会工作服务项目委托发包的实施主体是属于财政预算管理并承担具体的社会管理与服务工作的部门(如党的部门、政府部门、群团组织和一些事业单位)，它们可以作为购买方或资助方，以其名义向非营利组织或服务机构购买特定的服务项目。在委托的情况下，政府通过授权或合同承包的方式把有关服务项目交给非营利组织，这里的非营利组织要么是政府直接推动成立的，要么与政府有密切的关系，基本上属于定向购买，服务提供者数量具有唯一性，没有竞争，无法培育社会服务市场，服务提供者没有强烈的市场竞争意识，不利于提高服务效率和服务质量。如F机构身份获得以及行为依据来自国家相关法律法规和政府专门出台的“红头文件”的规定，以及购买服务合同的授权与委托。这使机构无论从法律上、行政上都获得了机构生存和运作所必需的合法性，也给其带来了垄断地位。 3.1.3 公益创投——政府的视角 公益创投是将风险投资的理念和技术应用到公益组织中的一种新的公益补助模式。1997年美国学者在《哈佛商业评论》上发表了《道德资本》一文，开了公益创投理论探讨之先河[16，17]。2003年弗兰坎认为运营资本、参与和绩效测量是公益创投的三个支柱[18]。欧洲公益创投协会(EVPN)对公益创投的定义在实践中应用最为广泛，本文采纳这一定义，即公益创投是将风险投资的工具用于公益慈善事业，为社会目的的组织提供资金和非资金支持，以提高其社会效应的方法。公益创投包括三个维度：投资理念，包括长期支持、定制资助方案、关注可持续发展；参与和积极的伙伴关系，包括能力建设和基础设施建设、非仅财务支持；绩效导向包括里程碑、透明和社会影响[19]。 2009年上海市民政局启动“上海社区公益创投大赛”项目，并委托上海浦东非营利组织发展中心承办，流程是：项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施、能力建设、项目总结。2009年度到2011年度申请创投的非营利组织分别为119家、106家和106家，其中获选的非营利组织总数分别为57家、54家和29家；获选项目154个，资助金额2604.8万元，受益人群17.4万人次[20]。2009年11月起，深圳连续举办3届公益项目选拔大赛，大赛的程序是：公开征集项目、初评入围项目、多主体选拔20强项目、电视现场选拔“十佳”项目。对20强和“十佳”项目，深圳市民政局根据其所募得社会资金数量按一定比例提供资金配套。未获得20强或“十佳”项目资金配套的入围项目，则纳入市福彩公益金资助项目库。三届大赛共征集到项目660多个，其中切实可行的优秀项目约200个，动员社会资金908.41万元。大赛20强项目直接受益人数已达15万余人，间接受益人数达20万人[21]。 上海和深圳公益创投以项目的创新性、公益性、可持续性为资助依据，制定相应退出战略，注重项目的效率和社会影响，这些都体现了一定的公益创投理念。但同国外公益创投相比上海和深圳公益创投也有自己的特点：资助对象多为非营利组织，一般不包括企业；主要提供资金支持，对非财务支持总体关注和重视不够；资助周期短，一般为一年；资助方(政府)不参与项目运行；对项目而非组织进行绩效评估；一个项目完成后就退出，不注重组织的自主发展能力。可见，上海和深圳公益创投与国外公益创投的“支持社会目的组织”、“深度参与”、“财务支持和非财务支持”、“弹性周期”、“里程碑的达成”、“组织可持续发展”等理念相去较远，体现为一种混合模式的特征[19，22，23]。 3.2 政府社会工作服务项目外包的逻辑 对于政府社会工作服务项目的发包来说，它的逻辑主要是效率和效益的逻辑。 3.2.1 提高资金的使用效率和效益 从经济学角度看，决定消费者行为和组织行为的一个基本因果机制是效率机制。新古典经济学关注生产成本最小化，基本假设是，无论消费者还是组织，他们的行为都受追逐私利的动力驱使，而达到这一目的的最佳途径就是提高效率，即用最少的投入获得最大的产出，效率实际上是测量分配资源有效性的一个标准[24]31-32。 在社会工作服务的政府提供模式中，效率较低。为了改变传统的资金使用和服务效率低的问题，许多地方政府实施社会工作服务项目外包，把拨款方式“改拨为招”，向社会公开，吸引社会组织竞争，以此提高资金的使用效率和效益。 “有一条是提高公益金的使用效益，以前拨款拨下去，还是体制内的一些事业单位在用，使用的方向是一致的，福利金的使用方向是五个方面，安老、扶幼、助困、还有助残、赈灾，五个方向是没变的，但是以前是在体制内循环。现在呢，这些资金向社会公开了，让很多的社会组织参与进来，通过项目的招投标，让他们来争取资金，在社区里面使用这笔钱。……同样的钱以前2000多万在社区里面和体制里面做跟给社会组织做，我觉得影响是完全不一样的。以前，钱扔下去了，做得怎么样，没有什么评估。现在，我们评估我们购买的，市里面也要来评估，所以是双重的，这钱的使用是公开的，大家盯得非常牢靠，你是不是用在这个方面了，这是首先的效益。另外老百姓的反响也绝对是不一样的，少量的钱让社会组织来做和政府做的效果是不一样的。”(访谈记录2012-12-19) 3.2.2 培育非营利组织，回应社会需求 目前我国人民群众面临着多样化、个性化的服务需求，政府办的福利机构提供的服务内容单一，带有管理性色彩，无法满足这些需求。而一些公益性非营利组织虽具有提供专业服务的能力，但却无法得到公共资金的资助。面对这种情况，一些地方政府就走一条创新的道路，采用社会工作服务项目外包的方式，让非营利组织根据政府的服务重点和方向，针对社区居民需求设计项目，去竞争获取项目资金，以此来培育社会组织，打造社区服务品牌，满足社区居民的需求。 “公益招投标和创投一个很明确的目的是培育我们的社会组织，因为社会组织整体上成长的(历史)比较短，就这么一个10年以内的时间，另外一个它们得到的资源还是有限的，所以上海呢通过了这样一个模式，通过公益项目招投标的方式，一个呢来扶持我们一些优秀的品牌的社会组织，另外呢就是在社区打造一些品牌的社区服务项目。”(访谈记录2012-12-19) 总体上看，政府社会工作服务项目外包提高了资金使用效率，扶持了一批有能力、讲诚信、专业性的非营利组织，培育了一系列深受社区群众欢迎的优质社区服务项目。与原有的直接拨款方式相比，福彩公益金和财政资金“改拨为招”的使用效率高。例如，在2009—2011年上海公益招投标资助资金合计1.19亿元，节约资金470多万元，占资助资金和节约资金两者合计的3.8％；共有594个非营利组织参与投标，233个中标，占39.2％；资助项目353个，受益人群178.4万次[20]。从2011年3月起，深圳市BA区积极推动社区服务中心建设，市福彩公益金和区财政用于购买社区服务中心项目经费763.7478万元，截至2012年12月，已投入运营18家社区服务中心，还有12家社区服务中心正在办理运营主体政府招投标。各社区服务中心已开设常态化的服务项目，包括老年人健康讲座及文艺培训、小学生四点半课堂、来深建设者运动会、亲子活动、妇女健康知识讲座、社会组织培训、义工培训等方面，在一定程度上满足了居民的情绪支持、文化康乐、知识教育等多元化的需求[25]。 4 非营利组织项目运作 坚持项目发展是非营利组织发展战略的有力抓手，民办非营利组织对项目有很强的依赖症，即使官办非营利组织也把争取政府和社会的项目作为组织的一项重要工作，掌握项目来源和承接项目的机制，学会运作项目，成为非营利组织的主要工作之一。 4.1 非营利组织的项目运作机制 非营利组织项目运作机制总结起来有如下几种：社会工作服务项目投标和竞标、承接政府部门的委托项目和参加公益创投活动。 4.1.1 社会工作服务项目投标和竞标 对应于政府的项目招标，非营利组织要进行投标和竞标，实际上是不同机构针对各个标的进行公开竞争，从而提高机构和项目的运行效率和服务质量，这一点不同于委托项目承包。此外投标和竞标一般由第三方组织针对项目成效进行考核和评估，考核和评估的结果作为政府购买社会工作服务项目的依据，决定着项目是否继续下去。 投标和竞标是针对项目标的进行的，而项目标的由需求单位或购买单位确定。非营利组织要根据项目标的制作项目投标书，包括商务标和技术标两大部分。商务标涉及价格的确定，技术标则涉及服务的计划、保障和指标，相对麻烦一点，例如对H机构的技术标这一块，技术标需要进行实际勘察和调研掌握基本的数据，以此来编制服务计划和服务方案。 什么样的因素影响非营利组织的投标和竞标呢?一般来说下列几个因素对非营利组织投标会产生一定的影响： (1)要看项目的领域和服务对象。一般来说，每个非营利组织都有自己擅长的领域和固定的服务对象，同时也经过多年的积累形成自己的品牌，因此非营利组织一般会选择适合自己的项目投标。 “一般会固守在擅长的领域，而且在擅长的领域做得越久，需求方对你的认可度也会越高，尤其一些公益项目招投标会很关注你的相关经验，你如果在这个领域做过很多项目，你就很容易拿到这个项目，你有说服力，而且你做的策划别人一看就很专业，如果你没有做过，别人就会质疑，‘没有做过，你的专业支撑在哪里? ’”(访谈记录2012-07-23) (2)招标价格。对于招标项目会有最高限价，例如深圳社区服务中心的最高限价是50万，上海社区公益项目招投标的每个招标文件中也有最高限价。价格是一个非常重要的因素，是评标的一个重要指标。 (3)从自身的角度考虑，有些机构有基础性项目或支柱性项目，这些项目提供基本服务或常规性服务，如F机构的基本项目是为禁毒人员、“三失”社区青少年服务，C机构的“社区共融”项目占机构总收入的50％左右。这些机构会在基础服务或常规服务的基础上针对服务对象的某些需求做深入和专业化的服务，它会去进行投标和竞标。 (4)一般不得重复参加投标。招标是有界限的，若是政府已经买过单的项目一般不会得到资助，上海市民政局就规定投标组织实施的服务项目，已经获得政府部门的资金资助的不得重复参加该服务项目的投标活动[26]75。 (5)投标组织的专业社工数。上海社区公益项目投标组织的专业社工数不得低于管理人员总数的10％[26]75，深圳市则明确社区服务中心的注册社工占全职工作人员的60％以上，中心管理者或项目负责人必须由专业社工担任[27]。 (6)对投标组织数量的要求，如上海社区公益项目招投标中每一个服务项目应有至少三家以上的投标组织，如不足三家，评标时适当提高评分标准[26]75。目前，由于公益性非营利组织数量少，存在着竞标不足的现象。 “现在竞标不足是非常严重的，项目推出以后按道理必须至少要有三家组织参加投标，但是有时候独家投标是蛮多的。市里面原先比较苛刻，后来一看这个现状没办法，社会组织成长的一个现状就是这样，所以呢现在也允许独家投标的出现，但是很多项目竞争还是不足的，这说明我们的社会组织的数量是有限的。”(访谈记录2012-12-19) (7)是否允许联合投标。有些招标项目允许联合投标，如2011年上海社区青少年事务办公室的来沪青少年项目就允许联合投标。在深圳，从目前各区发布的社区服务中心项目招标公告看，一般不接受联合体投标。 4.1.2 委托项目承包 委托项目承包是政府、基金会、企业等资助者委托非营利组织向某些指定的服务对象提供服务，资助者提供经费支持，相应地，非营利组织则把这些任务和工作承包过来，按双方签订的合同或协议提供服务。这种方式一般适合于政府职能转移以及其他资助者有意向特定人群提供服务的项目。 能够参加政府委托项目承包的非营利组织及其服务对象有其自身的特点，主要体现在以下几个方面： (1)目前这种方式在中国的非营利组织中大量存在，尤其存在于官办的非营利组织当中，调查的案例中比较典型的是F机构。与2007年以前的做法不同，F机构是按项目化的方式运作的，政府部门根据帮教服务对象人数和工作需要确定政府购买服务费，F机构自行决定项目经费的使用和分配，以及社工人员的薪酬待遇。 (2)非营利组织所服务的对象或工作领域不同于一般的社会弱势群体或领域，而是特殊人群，对这些对象开展工作需要获得政府的授权，政府或上级部门经过一定的规则、程序或形式，允许下一级单位或其他非营利组织从事原先政府承担的某些社会事务和提供规定范围内的社会服务，同时接受政府转让出来的小部分权力[28]。 (3)承接政府委托项目的非营利组织往往具有属地性，在所委托的区、街镇或社区里面注册并开展工作。由本地的非营利组织承接政府项目有以下两个方面的优越性：一是具有属地性的非营利组织往往较熟悉当地的情况，与社区建立了比较紧密的关系，获得了社区的认可，由它来承接委托项目能较快地开展工作，效率较高，工作成效较大；二是政府部门往往具有地方主义的思想，不太乐意把经费给社区以外的组织，如E机构在松江区设立的另一个机构就是为了承接当地政府部门的项目。 “事实上那边就是一个分部，因为后来想购买服务了，让我注册一个机构出来的。我本来想用上海E机构松江xx分社，但是，领导认为E机构在全国的知名度大家都知道是JA区的，够牢了，我再把钱给你……你懂的，中国的体制原因嘛。”(访谈记录2012-07-27) (4)机构的声誉、地位和在业界的影响力也是非营利组织能够承接政府委托项目的一个重要因素。目前中国的许多非营利组织经历了分化和同化的过程，成立较早的非营利组织往往在某个领域获得了广泛认可和接受，形成了一定的品牌。例如就C机构的老年社会工作来说，在机构发展的前期，没有政府资助，后来随着C机构自我发展及取得的成绩，赢得了政府信任，主动向C机构购买社会工作服务项目[29]。 (5)行业协会的牵头和推动。在这方面上海浦东社会工作协会做了大量工作，协会成立时间较早，承接了一些服务项目，从事项目运作的时间较长，它的知名度比较大，政府有些部门要推进某项工作，先找协会，协会帮它找到合适的机构，在这种情况下协会通过链接政府跟机构的资源，推动机构承接委托项目。 (6)对承接政府委托项目的组织性质和类型也有一定的规定和要求，一般能够承接政府委托项目的组织类型是社会团体、民办非企业单位和事业单位，一般不包括以工商企业形式登记注册的非营利组织。 4.1.3 公益创投——非营利组织视角 公益创投对非营利组织提供项目运作资金和能力。在上海市社区公益创投活动中，政府部门一般会发布社区公益服务项目的目录作为招投标项目的选择范围，有一些不在此目录范围内的项目可申报公益创投项目。 “举个例子，某街道第二年委托了一个为老服务中心给到我们，我们以前有了一两年的服务累积，发觉社区当中有一块是属于被社会所忽视的丧偶老人家，因为我们辅导的很多老人家都是经历到突然的丧偶之后没有办法调适，或者他(她)丧偶很多年依然会主动疏离人群啊，然后跟其他人的关系不好，其实危机很大。政府一般委托它必须要做的几个实事工程，什么助餐点啊、居家养老中心啊、日托中心啊或者为老中心，这是它传统资金类资助内容，但是特定人群尤其是暂时看不到有很大危机的人群，它是不会来购买这些服务，后来我们发现这个需求之后，就通过创投的方式来做这一块人群。”(访谈记录2012-12-20) 在公益创投中，非营利组织申报的项目除了符合上述公益金资助范围的项目外，非营利组织参加创投活动还需要遵循如下活动规则：第一，参加公益创投活动的组织必须是在非营利组织登记机关认定的公益服务组织。第二，参加公益创投活动的公益服务组织，必须实施该项目或者即将实施该项目。第三，上年度已经获选的项目，不得再参加公益创投项目的征集活动。第四，在同一年度的项目征集活动中，一家公益服务组织最多只能获选两个项目。第五，申报的创投项目的实施地点应当以上海地区为主，适当兼顾上海对口支援的地区，服务的对象应当以本市户籍的居民和本市常住人口为主，兼顾来沪务工人员的困难群体以及上海对口支援地区的居民[26]81。 4.2 非营利组织项目运作的策略 4.2.1 根据组织战略进行项目运作 组织战略是组织发展的全局性方针政策，着眼于长远和未来。非营利组织运作的大多数项目都是短期性、非持续性的项目，显然不利于实现其战略目标，在这种情况下较成熟的机构就会对项目运作进行检讨，立基于组织战略，致力于发展长期性的项目。例如C机构的项目运作就开始注重承接持续性强的项目。 “去年我们开战略会议的时候就发现了这样一个问题，就把一些非持续性的项目做削减，集中精力发展一些持续性的项目或服务。调整之后去年年底我们的持续性的项目已经达到了百分之八十几，这样的话对机构的持续性我不会担心，不会说没有哪一个项目我的机构就倒掉，这样的话我的选择余地就会比较大一点，我们在选择项目的时候就会有意识地放弃，但这个是由机构不同阶段造成的。因为真正在一个生存阶段的话有的时候就没有办法放弃。”(访谈记录2012-12-17) 4.2.2 动员员工参与项目开发和设计 对非营利组织来说，除了根据战略来运作项目之外，还需要动员组织成员参与项目的开发和设计，这是一个内部动员过程，而且是决定项目能否进入，进入后又能否成功的关键环节。 “一个呢是我自己想，另外的一个就是发动所有的社工。过完年以后2月份我们社工在一块聚会一下，讨论一下。因为他们都在各个点上，负责了一些实际的工作，他们跟自己的直接服务对象有很多接触的，他去设计，他去想，那天就会有头脑风暴，每个人都会说我会设想什么样的项目，每个人说了以后，其他人会有一些意见、建议给他。他们就回去写，写了以后再讨论。一般最多我会选两个项目，这个时候我就会更深入更有针对性地去督导他，让他不断修改，最后那一稿我写。如果这个项目申请到了，就交给这个人，由他全权负责这个项目，他会去接手这个项目的财务、其他同事安排，项目执行的过程都由他监督控制。在这个过程当中我一边做项目开发，一边在培养人才。项目开发一定不是某一个人单独负责的事情，它对机构来说有一个非常综合的功能在里面。”(访谈记录2012-07-23) 在内部动员的过程中，如何设计出符合政府意图和满足服务对象需求的项目是机构负责人或项目负责人重点关注的事项。因为它关系到机构能否得到项目，而项目是与资金连一起的。特别重要的是，在项目开发的主要环节中，员工相互协作并学习新经验，这样就既能提高员工宏观思考和写作的能力，也能增强员工的实务能力，从而达到获得各方资源、培养和锻炼员工能力以及服务于有需要的人群的多重目标。 4.2.3 项目的分化与整合 非营利组织成立的时间有先有后，规模有大有小，服务领域也不尽相同，但是有一点是相同的，即非营利组织总是想方设法来获取资源，而项目投标是目前最为重要的一种方式。对于发展较早并已有较稳定和持久资源的机构来说，它在申请项目的时候往往是以现有的项目或服务作为基础或支柱，首先把基础服务项目化，并采用“项目—子项目化”的操作方式，在工作开展过程中深化服务，这是在机构内对服务作项目化的处理；然后把这些具体的任务和工作整合打包成子项目，对外到一些公开的平台上争取更多的社会资源。 “比方说吧，作为少数民族的定期探访、紧急处理、紧急支援，还有一些长期性的就学支持服务，这些很多都是属于基础服务的，但是我们会把一些需求提出来，专门做一个项目化的管理，这样的话，服务成效就比较明确了吧，比如说我对这个少数民族青少年服务有一个入学适应和学习支持服务，这样前面怎么做后面怎么做就比较明确。” “第二个呢就是说我把这些子项目打包出来，然后它就成了一个外向型的项目，然后会到公开的平台上去寻求一些社会资源来注入，大的项目层面我还有一些其他子项目，我还可以不断打包，在外面争取资源。这是我们持续化项目管理的一个理念，就是大项目里面套小项目，小项目的话可以争取其他资源，然后做增值附加服务这样一个操作。”(访谈记录2012-12-17) 4.2.4 项目的经营与滚动 社会工作的一个特点是能充分整合资源，这种资源的整合不限于为服务对象建立支持系统，而且还涉及更大范围和更高层次的资源的筹集和整合，有机构的负责人称之为“经营和滚动”，这也与政府部门推行的福彩公益金项目资助的思路是一致的。 “实际上我们现在项目的运营有点像财政方式，给我多少花多少，好在我给你花完就行了，它不是用经营的方式去考虑怎么滚动，我能把这个50万的项目滚动上100万，滚动上200万，甚至我能滚动上500万的项目，这样这个项目就完美了。……当然这个滚动还要考虑到当地政府的态度、企业的资源，我在这边(南山区招商街道办事处花果山社区服务中心)就比较顺，可能在别的社区的项目就需要不断地游说才能改变，但是也已经有苗头了，也已经有比较好的。”(访谈记录2012-12-24) 4.2.5 通过项目培育和孵化机构 通过项目培育新的组织，按照需求稳定、项目成熟、队伍得到锻炼的标准及时申请注册成立社工机构，D机构就是在走这样的道路，机构通过项目化运作方式，孵化了若干“乐”字牌社会工作服务机构。H机构负责人对此也深表赞同： “所谓社会组织的‘大’或者说有实力的话，一是专业性要强，第二是要有统筹资源的能力。这个东西不一定说我做，比如说我现在能够统筹5000万资金来，我也可以逐步地让我的项目团队独立地成为一个组织或者项目运作的一个机构，把它们逐渐地都养成这样一个专业性的机构，不是说我像老母鸡抱小鸡似的把它们都拢在怀里就叫大，实际上这个概念是不对的。”(访谈记录2012-12-24) 4.2.6 实施走出去战略，到异地开办机构并承接项目 由于社工机构越来越多，政府购买社会工作服务项目的规模不能满足日益增长的机构的需求，现在越来越多的机构感觉到了面临的压力，面对这种情况，早期成立的机构开始转变战略，到外地拓展业务，从而也得到了不少项目。例如，G机构、H机构就是这样做的。 “早期只有几家机构的时候，政府购买服务反正也没有过多的人去承载这种服务，早期还感觉轻松一点，但是从2009年、2010年开始就感觉竞争越来越剧烈，2009年我们调整战略，在立足深圳的基础上走出去发展，到外地去拓展，所以在2009年我们在广州就开办了一个独立法人的广州市明镜社工服务中心，在广州目前发展的势头还不错，也得到了好多项目。”(访谈记录2012-12-26) 到异地开办机构与前述通过项目培育和孵化机构不同，到异地开办机构是要承接其他城市的项目，走的是集团化的发展道路；通过项目培育和孵化机构则是一种内部培育的方式，它在现有项目的基础上成立，有现有的团队，工作开展了一段时间，相对容易上手。 4.3 非营利组织项目运作的多重逻辑 中国的非营利组织成长发展的时间相对国外非营利组织来说要短得多，所处的环境也与西方不同，尤其是政府购买或资助非营利组织还没有统一的法律规范，非营利组织普遍面临着资金短缺和制度约束等困境，在这种情况下，非营利组织既要力争在环境中生存下去，又要努力实现自己的使命，它在项目运作中就会体现出多种目标和意图，即多重逻辑。根据调查的案例来看，非营利组织项目运作的多重逻辑主要有以下几个方面。 4.3.1 项目运作中要使命还是活命? 每个机构都有其存在的使命，机构的各项工作都是围绕使命开展的，机构的项目运作是实现机构使命的一种手段，但在某些情况下机构却可能首先顾及自己的生存，这就会存在项目运作中要使命还是活命的两难选择。一些机构的负责人是这样说的： “我们很多机构相应都比较草根，就意味着我们背后没有什么样的企业啊、财团啊、企业家这样的支持，这得看我的收入跟支出了，我的收入跟支出能够处在一个可控的情况下我会选择更能实现我的价值理念的一些项目，有的机构在面对我今后的生存可能有问题时候会有一个饥不择食的阶段吧。”(访谈记录2012-12-17) 那么是不是仅仅为了活命而去做某些项目呢?这也需要考虑自己能不能做得了，否则可能会适得其反。 “最近有一个项目，100多万……这个项目看起来有很多钱，100多万，但会把A机构做死掉，因为A机构没有这个人力和能力去做这个项目，还好后来A机构没有去竞标这个项目。因为它的要求不是这几个社工能做得了的，而且A机构本身就有很多项目，所以你要有一个判断，做还是不做，做哪些?”(访谈记录2012-07-23) 当机构度过最困难的时期能够在环境中生存下去的时候，机构的项目运作策略就会随之调整，就会更加偏重于使命的实现。 “不管是政府委托还是我们申请肯定是按照我们机构的规划来做，我们的项目不可能是政府要我们做什么我们就拿来做，我们要看机构的使命和愿景跟不跟它符合。如果政府让你做什么。你什么东西都去开一个领域的话，可能你什么做得都不专业。我们机构的发展方向是小而精，专业，特别是在艾滋病领域你不可能什么东西都做，而且它这个专业是比较局限的，比如说你做艾滋病的，就只能做跟艾滋病有关的，我现在的社会企业也是，跟健康理念有关的、生殖健康、计划生育还有艾滋病，都是这一系列的，我不可能去做一些其他的领域。”(访谈记录2012-07-27) 4.3.2 增强组织的核心竞争力 机构的核心竞争力就是隐含在服务里面的知识和技术，或者知识和技术的集合体。核心竞争力是需要不断拓展和深化的，有特色，别人没有做过或者含有相当高的技术含量，当然还是围绕着机构的使命去拓展，不是什么项目都可以做。 “我的核心竞争力是什么，都是男同，我的男同是什么，青年的男同，青少年，这就是我的特色。现在上海没有人做这一块的，我专门做这一块，我不是什么都做。上海艾滋病这一领域不像其他地方，其他地方可能什么都做，大而广，上海只做一样，上海生活成本太大，大而广什么都做不了，你势必去竞争，比如说有四家机构，竞争到后面，一家成功，三家饿死。如果你做你的特色，我做我的特色，大家都能活下来。”(访谈记录：2012-07-27) 4.3.3 提升服务的专业化水平 对于综合性服务项目或实体性项目来说，机构开展的服务比较固定，如深圳市社区服务中心的服务内容有39个大项，机构的服务范围是限定好了的。在这种情况下，有的机构强调的是在综合服务的基础上进一步强化某个领域的服务，以提升服务的专业化水平，就可以争取政府部门和有关单位的自有经费。 “比如说有些系统有经费，有单项经费的话，它也可以资助你这个家庭综合服务中心，你再给我强化这一块，比如青少年服务，本来我这个家庭综合服务中心就有青少年服务，其按照传统的体制来讲属于团委系统，共青团系统也想做自己的一些品牌，它也在做服务，共青团要在我这个街道这个家庭综合服务中心想强化青少年服务，想做一个共青团系统的一个品牌吧，可以采取合作的方式，团委把资金投放进来，我这个地方给你增加人手，强化这一块的服务，这种模式。比如说司法，像社区矫正这一块，街道的司法所想要强化你的社区矫正服务的专业性，打造品牌的话，你可以把你的资源放进来，跟社工合作，跟家庭综合服务中心合作。这种模式总体来说资源整合度比较高，而且社工的专业化程度比较高。”(访谈记录2012-12-26) 4.3.4 整合资源 整合资源包括整合组织内部的各种人力资源和外部的各种资金资源，前者是通过组织结构的调整或重组来承接项目，后者则是以现有的基础项目或实体项目为平台来吸引各种资源以此增强组织的实力。H机构以社区服务中心为平台争取基金会的项目并成功地承办了福利彩票站，实现资源的滚动和整合。C机构在发展过程中经历过几次重组，2004年初重新调整了服务项目，把七个部门缩减为两大部门，更有利于整合组织的资源，促进组织成长。为了更好为服务对象提供服务，C机构的项目团队也注重外部资源整合，为项目服务注入资金和志愿者等资源。2011年，成功申请了“喜乐融融”来沪少数民族青少年社会融入项目及“零伤害 有情天——青少年参与社区”项目，获上海市青少年事务办公室及上海市共青团资金支持，2011年12月向上海社区公益创投大赛申请的“耆乐安居”项目获选。 5 政府购买社会工作服务项目的影响 综上所述，本文构建了“项目机制—策略—逻辑”的分析框架，并对上海和深圳的政府购买社会工作服务项目过程进行了观察和分析，研究表明，在政府购买社会工作服务项目的过程中，政府通过招标机制、定向委托机制和公益创投选择非营利组织承担项目，政府项目外包的逻辑是效率和效益的逻辑。对应于政府的项目机制，非营利组织的项目机制是投标机制、承接委托项目机制和公益创投。非营利组织遵循不同的行为逻辑，运用多种策略来努力争取政府的项目。 5.1 政府购买社会工作服务项目的风险和挑战 政府社会工作服务项目外包和非营利组织项目运作中存在哪些风险和挑战呢?从调查和文献分析来看有以下几个方面： (1)交易成本增加。社会工作服务项目外包虽然能节约项目资金，但是可能增加项目运作的交易成本。交易成本包括激励成本和协调成本[24]38-53。市场竞争就是最好的激励手段，实行项目外包(实质上就是转化为市场提供)理论上可以减少激励成本，但实际上由于社会工作服务市场不是一个充分竞争的市场，还存在着一定的激励成本，就是如何让更多的非营利组织参与竞争，如何提高它们自身的能力问题，这就要进行宣传和动员，要对非营利组织进行各方面的培训，如在制定投标书、制定工作方案、财务管理等方面进行培训，对非营利组织自我评估的能力进行培训等，主要目的就是提高它们的竞争力，实现通过市场竞争提高效率的目的。社会工作服务项目招投标涉及不同的政府部门，需要进行部门协调，从而产生了协调成本。此外，项目化管理使得基层政府需要发掘服务需求，形成项目，进行项目申报，以力求上级政府项目立项，这些工作专业性较强，给基层带来了压力。这使得上级政府需要对下级政府进行大量的协调工作，这是协调成本的另一重要来源。 从长远来看，一方面，随着中国非营利组织数量的增加和提供服务的能力、管理能力的增强，非营利组织主要根据市场调整自己的行为，提高效率和质量，所以激励成本是随着机构数量增多、能力提升而递减的，另一方面，随着各级政府及相关部门的职责的理顺及工作熟练、各方面能力的提升，协调成本会相应地递减。 (2)目标人群的瞄准问题。政府社会工作服务项目能不能实现服务有需要人群的社会目标呢?这里可能存在的问题是：一是由于社会弱势群体本身没有地位和影响力，不能发出自己的声音，因而他们的需要得不到回应，可能遗漏了一部分人群；二是政府往往不了解基层群众的需求。此外，由于不是政府提供服务而是由非营利组织去做，非营利组织所了解的群众需求可能与政府不一致，等等。这些都表明项目运作可能与政府的意图存在差距。今后政府要通过各种方式发掘社区居民尤其是弱势群体的需求，认真倾听他们的声音，使项目能惠及各阶层居民，真正满足他们的需求。 (3)腐败和“寻租”现象。公共服务合同外包中的腐败问题在西方国家普遍存在。欧洲国家如英国、法国、澳大利亚、比利时、西班牙与意大利等，均发现领导人接收公司的贿赂，英国学者霍尔(David Hall)就指出公共部门合同外包是西方国家腐败产生最主要的源泉之一[30]。通过贿赂得到合同成为一种较为普遍的现象。作为民营化积极倡导者的世界银行也承认民营化过程中存在腐败问题[31]。在中国，一些非营利组织靠关系而不是自身的实力和市场竞争获得项目，在这种情况下就极有可能导致非营利组织和政府部门之间的隐蔽交换行为，即“寻租”。机构为了获得政府购买的合同，对相关官员展开游说、贿赂等活动；官员为了获得利益，在政府购买的投标、评标、监督、评估等各个环节都有可能为其提供“方便”，导致其他正常竞争的机构无法获得公平的对待，难以获得项目[32-35]。为了防止腐败和寻租现象，良好的制度设计应该成为政府购买社会工作服务项目中的重要环节。 (4)非营利组织的独立性问题。伍夫努认为，非营利组织使用政府服务项目外包得到政府资金这种做法是“一不小心与魔鬼签了卖身契”[36]。英国学者米勒也认为，伙伴关系对各方都将带来益处，不过要付出代价，对非营利组织来说那可能正好是沉默的代价——批评终结[37]。但萨拉蒙认为，非营利部门独立性这一概念具有误导性，他对全国范围16个地方3400多家非营利机构的调查，没有找到担忧政府扭曲机构使命的证据[38]。在中国，许多非营利组织是由政府主导成立的，它们依赖政府提供的资源和合法性，如F机构；尽管存在依赖，但它在开展工作过程中也需要按照自己章程自主运作。对民办非营利组织来说，若机构的资金主要来源于政府，它就要“唯政府马首是瞻”；但对于资金来源多元化的机构来说，则不存在这种情况。总体上看，在现实中非营利组织的资金来源一般都是多元化的，不会在一棵树上吊死，如A机构、C机构、E机构等。因此，对政府社会工作项目外包给非营利组织带来的独立性的讨论要基于中国的国情，既要看到依附性的一面也要看到独立性的一面。 (5)目标置换。美国社会学家戴维·波普诺认为，目标置换是组织成员更加关注组织本身的存续和他们在组织中的位置，而不去关心组织的实际目标[39]。在非营利组织项目运作中同样存在着目标置换现象。一些机构负责人谈到机构初期对项目不加挑拣，“饥不择食”，以拿到项目资助为目的，把使命和目标放在了一边；此外，一些机构在承接到项目后，首先追求完成考核目标，而把服务目标置于次要地位。这一点可能是项目制的通病。例如张静指出，因转移支付、项目配套、考评奖励等措施的启用，项目制加速形成了上下级组织之间以获得资金为目的的“经济关系”[8]。折晓叶也指出，项目成为了拉动地方经济发展的活力细胞[4]。对非营利组织来说，克服目标置换需要兼顾长期目标和短期目标，立足内部条件和外部环境，充分发挥自身优势和利用外部机遇，克服自身的劣势和回避外部的挑战，从战略的高度来思考和判断组织未来的发展方向和所要达到的状态。同时，对于目标本身不应该静态地看待，目标的设置要留有一定的余地和弹性，以便适时地根据内外环境的变化及时地修正和纠偏[40]。 5.2 政府购买社会工作服务项目对实现社会服务提供方式多元化的影响 政府购买社会工作服务项目对国家和非营利组织建立新的治理方式和实现社会服务提供方式多元化带来了积极影响。 (1)社会工作服务项目是连接服务对象和公共制度之间的桥梁，是塑造公共性的重要平台。 社会工作服务项目不仅意味着资金，还意味着向服务对象提供服务。市场化改革中，传统的科层化服务模式受到了冲击，一部分民众成为利益相对受损的群体，大量人群的社会福利需要得不到满足。而政府转变职能，缩减规模，由于编制所限很难通过组建事业单位提供服务，在这种情况下，政府通过外包社会工作服务项目使非营利组织成为提供服务的主体，也就把大量的服务对象重新纳入到公共服务体系中去，起到社会整合的良好功能。 社会工作服务项目还是一个各方参与塑造公共性的重要平台，培育了各利益相关的个人或群体参与公共活动的积极性和理性能力，建构了“公共性”及其制度保障体系[41]。公共性的实现需要各种条件，如公共资源或公共物品、多元主体合作参与和共同价值等。社会工作服务项目能够满足以上条件，因为项目体现着资金和服务，是一种公共产品，在服务输送中需要政府和非营利组织等多元主体分工合作，社会工作服务输送过程还体现着社会团结和社会整合等价值取向。因此，社会工作服务项目不仅是单位制解体之后原子化个体的组织再造的桥梁，更是与市场经济相适应的多元参与的治理模式和社会服务提供模式以及公共性的构建的重要平台。 (2)政府购买社会工作服务项目是政府与非营利组织构建合作伙伴关系的重要途径。 政府购买社会工作服务项目尽管给非营利组织的独立性带来一定的消极影响，但更应看到它对政府和非营利组织构建合作伙伴关系的积极影响。政府与非营利组织是社会工作服务的中的重要主体，政府通过购买社会工作服务项目与非营利组织结成了合作伙伴关系。从政府的角度看，项目体现了政府的政策和意图，它承载着资金，是政府资源分配和投入的指示器。从非营利组织的角度看，它要理解和领会政府的政策和服务意图，从自身生存和发展的角度出发力争获得政府的项目，政府和非营利组织通过项目连接在一起并形成分工负责、合作治理的格局。在这种分工合作治理格局中，政府制定规则，提供资金，进行监督管理，非营利组织则要获得政府的资金并提供服务。政府与非营利组织的关系模式变得固定化、模式化了。政府购买社会工作服务项目的政策越稳定，直至上升到法律法规的层次上，那么政府与非营利组织之间的关系就越稳定；对非营利组织来说它的行为就越稳定，权宜性和策略性的成分就越少，而把更多的时间和精力放在组织的使命和社会目的上去，从而促进非营利组织的可持续发展和社会的进步。 (3)政府购买社会工作服务项目是一种新型的社会服务双轨制。 我国政府购买社会工作服务项目是一种社会服务多元化供给方式，是对此前社会福利社会化改革的超越。20世纪80年代以来我国社会福利社会化改革遵循的是双轨制思路，在这种双轨制中，首先把国办社会福利机构作为基础的总体体制存量部分，来保持整体结构的稳定，然后通过社会福利社会办等增量机制来吸纳自由流动的资源，借此增加福利供给。这种二元论的政策精神，改变了国家包办社会福利的局面，培育了一批民办社会福利机构，增加了社会福利的供给。然而，同时要看到社会福利社会化改革的局限性，即对民办机构的资助多采取“民办公助”和“公建民营”的方式，主要对机构进行现金、实物等直接资助和减免税收、水电费等间接资助，侧重于有形的资源和经济的资助，忽略了对专业人员的培育以及专业方法的引入。而且在很多情况下，政府对机构的资助往往不到位，造成了民办机构资源短缺，在这个过程中政府社会福利责任结构失衡[42]。因此，为改变这种社会福利责任结构失衡的问题和提高服务质量，就需要一种新的政策措施，在原来的民办机构和民办公助方式之外增加新的专业机构和新的政社关系举措。上海、深圳等地推行的政府购买社会工作服务项目不仅提供资金，而且引入了专业社工机构，这是一种新型的社会服务双轨制。在这种双轨制中，社会工作机构将国办社会福利机构和社会福利社会化改革中出现的民办社会福利机构都作为存量来看待，并清醒地认识到，国办社会福利机构虽可保持结构的稳定性，但不能提供发展绩效；民办社会福利机构虽可提高效率，却无法保证服务的专业性，并且缺少政府和社会资源的持续支持。社会工作服务项目有意将自身塑造成为一种新双轨制的增量部分，通过社会工作服务项目外包，选择专业社工机构承接项目，注重服务的时效性和专业性，增加了服务供应量，提高了服务质量。
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政府与非营利组织的运作机制、策略与逻辑--对政府购买社会工作服务项目的社会学分析_社区服务中心论文
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