廉政专门机制建设初探，本文主要内容关键词为：机制论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
防止权力被滥用，预防和消灭腐败现象，以巩固政权的统治地位，要求建立一个由专门执行机构和专门法律两大要素组成的廉政机制。我国可考虑在现有基础上，组建一个由既独立、又有权威的廉政执行机构和一系列既配套、又完备的廉政法律组成的廉政专门机制。本文就此问题和若干与之相关的外部因素进行了初步探讨。
一、廉政专门机制建设的一般理论
权力需要制约和监督，否则便会被滥用。滥用权力是产生权力主体腐败和渎职、失职行为的直接主要原因。腐败和渎职、失职是相伴相生的，两者的共同后果是降低权力的运作效率，损害民众利益，损坏权力主体的良好形象，严重的会动摇政权的统治地位。所以，从反腐败，反渎职、失职入手，构造一个廉政专门机制，与社会其他制约、监督权力的因素相互配合，来防止权力被滥用，巩固政权的统治地位，就成了执政者一项必不可少的政举。
所谓廉政专门机制，国内尚无明确定义，笔者认为应是指建立在各种对权力监督、制约因素的基础上的，以专门的廉政执行机构和专门的廉政法律为主体的，担负着特定的反腐保廉功能的各种法制因素的总和。关于这一初步定义，需指出的两点是：
(1)廉政专门机制的两大要素是专门的廉政机构和专门的廉政法律。专门廉政机构是指为实现反腐保廉目的而依法设立的，对国家权力运行系统行使专门监督、制约职能的国家机构。由于它肩负着特殊的职能，法律赋于它高于一般国家机构的地位和职权，独立性和权威性是它的基本特性。专门的廉政法律则是指以一个廉政基本法为基础的所有直接调整廉政工作各个环节的法律的总称。廉政法律是廉政工作制度化的结果，与廉政机构密切联系，相辅相成。在一个社会的廉政专门机制中光有机构而无法律则无法可依，光有法律而无机构则难以执行，所以说它们是廉政专门机制的两大要素。
(2)廉政专门机制担负着特定的巨大的反腐保廉的社会综合功能，表现在：①通过先行立法，以法制手段规范权力运行机制，防腐于末然；②通过依法侦办、惩处已出现的滥权行为，治腐于已然；③通过依法督查权力系统运作情况，使之充满活力，高效运转；④通过受理举报，渲泄民众因权力不当行使而对政权产生的不满和怨言，稳定社会和政局。
本文将从机构建设和法律建设两方面出发，探讨当前我国建立廉政专门机制的一些有关问题。
二、建立既独立又有权威的廉政专门机构
（一）现有廉政机构的状况
目前我国担负反腐保廉职能的机构有三家：党的内部监督机构纪律检查委员会（以下称“纪检部门”）、政府系统的行政监察机构（以下称“监察部门”）、隶属检察院的法律监督机构反贪污贿赂工作局（以下称“反贪部门”），已基本形成一个多元化的反腐保廉的专门构架，多渠道、多形式的开展反腐败工作，取得了巨大的成就。但无庸讳言，这种构架也存在极大的弊端，表现在：
(1)在三机构之间，缺少核心枢纽地位的机构，三者很难恰如其分摆好位置。廉政工作需由一个独立的权威的机构来统筹领导，目前我国缺少这样的机构。社会主义要坚持党的领导地位，但显然纪检部门不能因此而成为监察部门、反贪部门的职能领导机构；行政监察是一个社会廉政工作的最主要方式，但由于种种原因，监察部门在反腐保廉工作中的限制条件还很多，不可能处于枢纽地位；反贪部门拥有较高的法律地位和较多的法律手段，但人大系统的工作部门当然不可能是纪检部门的上级机构。在现有的构架中，不管将哪一家摆在枢纽地位，在理论上和实践中都是行不通的。机构不统一，何来权威？
(2)在监督对象上，三家分工缺乏规范化，使廉政工作难以避免的存在“交叉带”和“空白带”。根据中纪委、监察部1988年《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的暂行规定》，和1992年此暂行规定的《补充规定》，以及中纪委、高检、监察部1993年《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》等文件的精神，三机关监督的职能范围是按监督对象的身份及其违纪违法严重程度不同来划分的，纪检部门监督的是全体党员，监察部门监督的是政府系统的行政人员，反贪部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。由于现实情况中，被监督对象多数既是党员也是行政人员，而且相当多的贪污贿赂行为的违法违纪后果在没有审理时难以先予界定，所以实践中很难做到按对象身份，违法违纪严重程度来确定管辖机关，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，形成反腐败工作的“交叉带”和“空白带”，进而导致三个机构在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互间的不协调冲突。
(3)三个机构本身各自存在不少弊端。纪检会对全体党员进行监督检查，管理面很宽，案件较多，人手有限，影响其作为党的专门监督机构的其他职能的充分发挥，而且它的党纪处分结果往往难以落实。监察部门是制约监督行政权力的部门，但作为一个行政职能机构，在办案法律手段有限、办案硬件设施不足的情况下，很难依法对其他行政人员，尤其是同级以上的领导干部行使有效的监察权。反贪部门则因工作范围局限于打击贪污贿赂犯罪分子，而对权力运行系统出现的渎职、失职行为，难以行使法律的监督权。
上述弊端的存在说明当前的廉政机构缺乏一种协调、统一的关系，存在于每个机构自身的弊端又将影响它们的整体呈现于外的权威性。随着社会主义市场经济体制建设和政治体制改革的深入发展，反腐保廉工作日显重要，通过一定方式，协调好纪检部门、监察部门、反贪部门三家关系，克服存在于三家的客观弊端，使我国的廉政专门机构享有独立和权威的法律地位，已是时之所趋。
（二）建立既独立又有权威的廉政专门机构的方式
就目前情况而言，方式有两种：
1.保留现有三机构，增设一个协调委员会，筹领全市的廉政工作。
这一方式好处是：①可在较短时间内收到调整效果；②可克服缺少枢纽机构，分工不清等弊端。但它也存在如下短处：①导致机构膨胀，增多工作程序，既不利于工作又有违我国政治体制改革“简化机构、提高效率”的目标原则；②导致现有三机构地位下降。委员会不回收权力则难于进行有效地协调、筹领，权力回收则使三机构陷于被动地位，工作丧失主动性；③末能消除存在于三机构本身的实质性弊端；④这一机构在国家机构体系中的法律地位很难确定。从长远角度综合权衡，这种方式并非治本之举。
2.在将现有三机构合并的基础上，建立一个统一的独立的权威的廉政机构，专门负责反腐案件侦办及其他廉政事宜。
当今世界各个廉政工作做得较好的国家，其廉政机构设置均是这一模式，象瑞典1713年设立的监察专员机构，香港1973年成立的廉政公署和新加坡1952年成立的肃贪局等。发达国家和地区的廉政经验是值得吸取的。采用这种统一专门机构模式，有利于克服现“三司并立”而导致的种种弊端，并有利于营造改革时机，大刀阔斧地对一切不利于建立一个高效权威的反腐保廉机制的负面因素进行良性变革，有着极大的可行性和优越性，表现在：
第一，从全国来说，我国廉政体制改革的步伐已迈开。1993年全国纪检监察机关自上而下实行合署办公，这是体制改革的开始。同年底，中纪委、最高人民检察院、监察部建立了中央纪检、监察和检察三方联席例会制度，要 求地方各级也建立这一制度。这一制度虽非将三方合并，但我国的廉政体制改革应该不会停步于此，从中可以看到纪检、监察和检察三个机关在反腐败斗争中高度合作的雏形。从地方来说，反贪部门相对独立，纪检部门和监察部门的设立则因地而异，有的地方是两部门合署为一，有的则是部分领导合署，机关分开。由于我国反腐保廉体制建设还在探索阶段，国家允许由一些条件比较成熟的地方，比如深圳等经济特区，根据本地实际进行探索。这些地方可以先走一步，根据宪法和行政法的规定，试行改革。
第二，简化机构，减少程序，集中权力，提高效率，有利于形成一股反腐保廉的强大力量，通过立法、惩处、督查和受理举报来防止消灭因滥用权力而引起的腐败、渎职失职行为，使政权清正廉明、勤勉为民，从而保持社会稳定，保障社会主义现代化建设事业的顺利进行。
第三，有利于强化廉政法律手段，树立廉政机构的权威，在社会上形成强大的廉政震慑力。世界各国廉政机构都拥有很大的反腐权力。瑞典监察专员有权受理一切控告国家机关和企事业及其工作人员的申诉案件。拥有进行调查、视察、批评、建议和提起公诉的权力；香港廉署则拥有比警署还大的调查权、起拆权、搜查权和拘捕权等权力。目前，考察几个廉政机关所拥有的权限，除反贪部门拥有法律监督手段外，纪检部门、监察部门由于是处理人民内部矛盾的机构，拥有的权力有限，对于违纪分子，除了“一张嘴、一枝笔和两条腿”之外，不享有“准司法权”，很多工作的开展依赖于人事、组织、审计、公安等其他部门，查处无力，办案低效，从而影响到全局性的廉政工作。设立一个统一的廉政专门机构，则可以通过进一步相应的立法，赋予其必要的搜查、拘捕、起诉以及政令监督中的质询权和中止不当指示权等权力。当然，赋予新设的廉政专门机构上述权力是不符我国现行宪法和有关法律的，所以，在全国人大修改宪法，作出授权立法之前，可通过一个临时特别立法，要求公、检、法和有关的行政机关必须充分及时协助廉政专门机构执行公务，拒绝协助或协助不力者视为违法，这同样能确保廉政专门机构拥有强大的法律手段。
第四，有利于对廉政监督对象做出合理的法律界定，克服现在“有的事多方插手、有些事无人过问”的弊端。原来三机构的职能分工是根据监督对象的身份或贪污贿赂性质严重程度来划分的，这种划分导致出现“廉政空白带”和“廉政交叉带”。新设立的廉政机构，由于是由纪检部门、监察部门、反贪部门三家依法有机成立的，所以，它可以依法对一切与国家权力运行系统有关的涉及贪污、贿赂的人员进行廉政监督。
当然，由于第二种方式是对现行廉政构架的再建，牵涉面广，这一改革的深入，会导致修改宪法的结果，这种方式的实行必然遇到种种的阻力。但是，与第一种方式相比，它有利于从根本上克服消除现存弊端，有利于建立一个强大的权威的廉政专门机制，所以，对现行廉政机构进行改革，这种方式是可取和可行的。
（三）须注意并加以探讨的几个问题
(1)廉政专门机构来源何处向谁负责，受谁领导和监督。一般说来，廉政机构设置于国家最高权力机关之下。我国宪法第57条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关。”所以，为确保其享有较高法律地位和充分行使职能，新设的廉政专门机构应当向人大负责，受其领导和监督。同时，这个机构也必须在党的领导下进行工作，其党组必须向党中央负责。
(2)廉政专门机构的硬件配备。随着科技和经济的进步，违法违纪者的作案手段越来越高明。在这种情况下，廉政专门机构需配备先进的交通工具、通讯设施和其他办案设施，以及统一制服等形象设计。除此之外，它能否拥有自己的枪械、手铐等装备，也是值得研究的。
(3)廉政专门机构如何接受监督。拥有较大法定权力和较高法律的廉政专门机构应当接受有效监督、制约，否则也有出现滥用权力的可能。应当如何通过内部、外部制约来防止其滥用权力，这也是值得研究的。
(4)如何使廉政工作人员免受非法报复。即如何用法律手段来保护廉政工作人员的合法权益免受腐败分子及其相关人非法打击报复的问题。
三、制定既配套又完备的廉政专门法律
反对腐败和加强廉政建设，从根本上讲，必须依靠法制，建立法治机制。邓小平同志指出：对干部和共产党党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制要靠得住些。这就要求制定既配套又完备的廉政专门法律。
（一）我国的廉政法律建设工作，从无到有，已取得了巨大的成绩
从建国初期的《惩治贪污条例》，到1979年的《刑法》开始规定贪污等罪名，以及后来的《关于严惩严重破坏经济犯罪的决定》、《关于贪污、贿赂罪的补充规定》和《国家机关工作人员贪污贿赂行为处分规定》、《行政监察条例》、《违反财政法规处罚的规定》，以及党纪处分的政策、规定。各地也对公务人员因公临时出国，严格控制宴请活动和送礼收礼、住房用车买卖股票等问题作出规定，这些规定因时而异，数量繁多，全国性的法律、法规、政策和地方性的规章、制度紧密配合，成为反腐保廉工作的法律性依据，对保证我国党政机关干部总体上的廉洁，密切党和政府与人民群众的关系发挥着重大作用，而且也为进一步加强和完善我国的廉政法制建设奠定了基础。
（二）我国的廉政法律还没达到既配套又完备的程度，未能充分地适应廉政工作的需要
表现在：第一，现行廉政法律应急性、阶段性强，缺少超前意识。相当一部份的廉政政策、规定，是“水来土掩”型和“事后堵窟窿”型，缺乏预先防范型立法，仅适用于一事或一时。
第二，原则性规定较多，可操作性差，不利于执行。现行一些廉政规定，政策内容不具体、不明确，不利于在实际工作中执行。比如不少“规定”、“通知”设有许多“严禁……”、“不允许……”等禁止性规定，却很少有法律后果的设定，对于违反者如何处理不得而知。
第三，缺乏较为完善的行政程序法。各部门已纷纷制定工作制度，推行“两公开、一监督”，但是，对于各党政机关行政行为的步骤、形式、顺序和时间等内容进行规范性规定的行政程序法尚未制定，“自由裁量权”随意运用，常超过合法性和适度性原则。
第四，规范公务员管理的法律亟需进一步加强。我国已在全国范围内试行公务员制度，非政府部门的国家机关也拟照公务员实行初步规范化管理，但有关这方面的法律建设还需加强。最近中办、国办发出的《党政机关县（处）级以上领导干部必须申报收入》的通知，是一个意义重大的法律性文件，应在适当时候上升为法律。
第五，缺少一个廉政总法。这是由目前纪检部门、监督部门、反贪部门三轨并存局面决定的。如果实行建立一个统一的廉政专门机构改革，则找不到一个与之相适应的法律。
（三）制定、完善我国的廉政专门法律
在现有廉政立法成果之上，建立起一系列既配套又完备的廉政法律，是非常迫切的。这就需要：
第一，正确树立立法思想。根据我国的实际情况，进一步完善廉政专门法律建设的指导思想应包括：①遵守现行宪法和法律；②立法务求完备，把惩治型立法和预防型立法二方面有机统一起来；③立法务必配套、详尽、易于执行实施。
第二，合理安排立法步骤。一系列配套、完备的廉政专门法律的制定不可能一蹴而就。廉政立法的步骤应分为：①就目前而言，侧重于制定追惩性法律，即立法重点放在制定用来严惩已发生的滥用权力行为的政策、法律和规章上；②就长远考虑，在追惩型法律出台生效后，应及早致力于预防型法律的制定，即在滥用权力行为尚未发生时，立法对相应的行为主体——党政机关干部设定一定的前置义务，防腐于未然；③如果进行“设立统一的廉政专门机构”改革，则当务之急是制定一个全国性的廉政总法，确保新机构能够依法高效行使廉政职能。
第三，全面把握立法内容。我国尚需制订、完善的廉政法律应当主要包括：①《国家廉政法》，作为统率全国廉政建设工作的法律，对我国廉政建设的概念范围、基本原则、目标、廉政建设的内容，廉政机构及其职责权限，违反廉政法律的法律责任等问题，作出明确规定；②规范党政机关及其工作人员公务行为的法律、法规，即基本适用各党政机关的统一的行政程序法；③规范公职人员日常行为的规范体系，用法律形式规定公职人员日常行为中，哪些事允许做，哪些事不允许做，从而把廉政的各种要求化做公职人员的日常生活准则；④《公务人员财产申报法》。在中央、国务院于今年颁发的县处级以上领导干部必须申报收入的规定的执行情况的基础上，制定适用于全体公务人员的财产申报法，以保证财产申报制度的确立和实施；⑤《公民举报条例》，对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出规定的廉政法律。
四、与廉政专门机制建设密切相关的其他几个问题
发达的、卓有成效的廉政专门机制是社会反腐保廉机制建设的主导力量。在从机构建设和法律建设两方面完备这一廉政主导机制的同时，还需解决好若干个与之密切相关的问题，才能使之在良好的外部因素下，充分、高效地发挥廉政职能，实现我国廉政机制防腐、治腐、监政和稳定社会的综合功能。这几个问题是：
(1)加强廉政思想教育工作，构建公职人员正确的社会价值体系。没有深厚的道德伦理基础和系统协调的社会价值体系，廉政建设便失去其坚实的基石。江泽民同志多次指出：拜金主义、享乐主义和极端个人主义在一部份党员干部中滋长，是腐败现象得以蔓延的一个重要原因。所以，应持之以恒地加强社会伦理道德教育，贯彻马列主义毛泽东思想中“全心全意为人民服务”的号召，弘扬民族传统文化的精华，提倡爱国、爱民、守法、勤勉、节俭等良好的社会风尚，在党员和干部中树立以廉政勤政为荣、腐化滥权为耻的思想，从思想上防止贪污、渎职失职行为的出现。
(2)加强廉政舆论监督工作的建设。舆论监督是运用报刊、电视、广播等舆论工具揭露贪污腐败行为的一种有效手段。加强廉政舆论监督应当从两方面着手：一方面，制定《新闻法》，使舆论工具能依法对党政机关及其人员进行有效的廉政监督，使之能依法对各种腐败和非法行为进行调查、揭露和曝光；另一方面，强化廉政专门机构的专门宣传工作，及时报道廉政工作的动态，宣传党、人大和政府的有关廉政措施，培养全社会反腐保廉的法律意识。这两方面有机结合，必将形成一个理直气壮的反腐败的社会环境。
(3)提高党政机关人员的工薪，以俸养廉。随着时代的发展，我国应在传统所提倡的“以德养廉”制度的基础上，逐步建立“高薪养廉”的制度，即应当在财力许可的范围内，逐步提高党政人员的工资待遇，增加其职业荣誉感和自豪感，减少党政机关人员与从事工商业、金融证券业、房地产业者的工薪悬殊，以安定党政人员的心理，使之避免“因贫而贪”，在物质诱惑面前自觉抵制。在基本实现高薪养廉制的同时，严格执行财产收入申报制度。有利于堵塞公务人员的“隐形收入”渠道，从根本上防止公务人员滥用权力获取不正当所得。
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