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几乎一夜之间，中国进出口银行（下称进出口银行）被推向了改革的风口浪尖。“之前总有种被忽略的感觉。”一位进出口银行人士如此形容其近乎有些受宠若惊的感受。
作为三大政策性银行之一的进出口银行，在国家开发银行（下称国开行）于2008年富有争议性地启动商业化改革后，曾确认自己不会走同样的道路，其改革进程实际上一度停滞，亦少人关注。
今年2月，中国的进出口贸易总额连续四个月出现严重下滑，比2008年同期下滑了约25%。中国人民银行启动了进出口银行和中国出口信用保险公司的改革。这两家机构，作为中国外经贸支持体系的重要力量，承担着实施“走出去”战略的重大职责。
8月5日，央行发布的（第二季度货币政策执行报告）透露，今年3月，央行会同有关部门成立了进出口银行和中国出口信用保险公司改革工作小组，围绕政策性金融机构职能定位、业务范围、风险控制、治理结构等主要问题深入调研，推动两家机构扎实进行内部改革，促进其不断改进政策性金融服务。
内外环境的变化，使得进出口银行的改革如箭在弦上，并需要从国家战略层面，重新梳理模糊的政策性金融体系框架。
据《财经》记者从有关部委了解到的消息，央行此次提出了一个对进出口银行注资2000亿元的草案。而此前，进出口银行自己预计，财政部认可的注资规模不过在400亿元左右。
迄今，对该行注资多少、由谁注资、选择何种风险约束模式，成为各有关部委内部争议的焦点。
“相比发达国家，政策性金融与商业性金融如何区分，在转轨国家更为模糊。关键是最高立法当局对此如何定位。应通过立法将这些问题明确下来，赋予政策性金融相应业务权利，做到有法可依，许多矛盾才能迎刃而解。”世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君称。
注资之辩
中国进出口正成为经济增长中最为疲弱的“一驾马车”。
据海关总署发布的信息，中国的进出口贸易自2008年10月开始经过五个月下滑后，近几个月有所反弹，但全年出口额很难实现正增长。今年1月至7月，对外贸易累计进出口总值较去年同期下降22.7%。
在一季度出口持续下滑的数据公布后，国务院在今年4月组织召开了“421”专项工作会议，专门针对机电出口企业所面临的问题，初步确定了对这一行业421亿美元合同金额的相关企业，提供政策支持。
该会由商务部牵头，参加者有央行、银监会、财政部、中国出口信用保险公司、进出口银行等。自1995年以来，机电产品出口一直年均增速在30%以上，稳居中国第一大类出口产品地位，机电产品出口额占全部出口额的50%以上，是外贸出口的“火车头”。
随后的5月27日，国务院常务会议提出外贸出口“保份额”的六项稳定外需政策，将“落实大型成套设备出口融资、保险专项资金安排”列入第一项。
所有这些政策，都指向了主办出口融资的进出口银行。在世界贸易组织框架下，严格禁止各种形式的政府补贴，但默许进出口政策性金融的存在与支持，这从而成为各国间的一个特殊竞争领域。
今年二季度，进出口银行的贷款迅速膨胀，上半年比去年同期增长129.9%，高于去年全年贷款总额。与此同时，进出口银行资本金不足、缺乏明确的资本金补充机制的问题也越发凸显。
资本充足率为-0.11%，这是2005年末按上报银监会的口径，进出口银行的资本充足率数据。从公开数据看，进出口银行1994年成立时注册资本为33.8亿元，2000年财政又追加其资本金至50亿元，此后，进出口行再未获增资。
2008年，进出口银行表内外贷款余额首次突破6000亿元、资产总额首次突破7000亿元，资本金缺口已越发严重。
目前，进出口银行和农业发展银行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金。
截至2009年6月末，进出口银行不良贷款比率1.28%。但若提足拨备，该行将和农发行一样，面临资本净额为负数的窘境。另外，进出口银行的外汇资本金短缺更为严重，目前仅为3.1亿美元。
进出口银行目前的资金来源，主要为在银行间市场发行金融债券、央行再贷款及财政直接拨款。截至2008年12月31日，进出口银行累计发行人民币金融债券7032.7亿元，绝大部分在银行间市场发行。
目前，各部门已对进出口银行注资达成一致建议，但争议的焦点落在注资多少和由谁注资上。
中国进出口银行行长李若谷在今年全国“两会”期间接受《财经》记者采访时表示，如果按照8%的资本充足率标准，计提拨备以后，该行需要的注资大约为400亿元。这个数目与财政部认可的口径相近。
央行此次提出的2000亿元注资计划，则有其一番考虑。政策性银行由于不上市，没有ROE（净资产收益率）的指标约束，注资2000亿元可以降低外汇储备激增的压力，亦为进出口银行未来的发展打下坚实基础，顺应当前“保外需”的政策需要和未来“走出去”的战略部署。今年上半年，中国的外汇储备再创新高，已达2.1万亿美元。
随之而来的问题是，应由谁注资进出口银行。一旦明确强化政策性银行的政策性，那么作为国家财政的延伸，顺理成章地应由财政部注资，但这种模式被认为无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理，难以建立有效的风险约束机制。
如果按照以往惯例，则应由汇金实施注资。不过汇金目前投资的重点是商业机构，而政策性金融机构的经营目标是保本微利，与其自身目标不无矛盾之处。
如果由央行注资，一方面，因未割断政策性银行资金与基础货币的联系，加大了对央行基础货币的压力；另一方面，央行作为股东和政策性银行的角色如何定位，亦值得研究。
专家认为，这些争议的内容并不是关键。“如果仍然缺乏明确的定位、战略、目标和程序设计，缺乏一个强有力的所有者主持，难免陷入内部人控制的窠臼，沦为一个臃肿的官僚机构。”王君说。
政策性金融定位
1994年，国务院相继成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行，分别在支持国家重大基础设施建设、促进机电产品出口和支持国家粮食收购方面发挥作用。但到了2007年，财务指标最好、扩张最为激进的国家开发银行进行了商业化改革，实际上已经不再有政策性银行的头衔；农业发展银行则由于业务单一、经营不利，并无显著作为。
进出口银行则一直规模较小，仅有开行的十分之一。
自成立以来，进出口银行业务范围逐步扩大，1995年开始承担中国对外发展援助和对外优惠贷款。1996年承担外国政府贷款的转贷款业务，1999年开始对外工程承包贷款和高新技术产品出口贷款，2000年开始支持“走出去”企业的对外投资贷款。目前其支持的出口目标市场，已经达到108个国家和地区。
2007年，进出口银行业务模式有所转变，由单纯经营政策性业务，向兼营政策性业务和自营业务转变。2008年，进出口银行自营业务盈利完全覆盖了政策性业务亏损，首次实现保本微利，2008年全年实现税后盈利1.996亿元。
所谓自营性业务，指不带有财政补贴、自负盈亏的业务。今年年初，李若谷告诉《财经》记者，进出口银行已经按照商业银行模式设置内控机制，不良资产已从其上任时的90多亿元下降到70亿元左右。
据接近央行和财政部的人士透露，在业务范围方面，将明确进出口银行从原来政策性业务转变为兼营政策性业务和商业性业务，并采用分账管理的形式。这将与国开行商业化改革途径迥异。但这些原则未界定政策性银行的业务范围，亦未明确在自营业务领域与商业银行有业务交叉的情况下，如何避免不公平竞争。
事实上，在国开行商业化转型之前，三家政策性银行都已有明显的商业化倾向。1998年开始国开行倡导了市场运作、保本微利的开发性金融，建立了政策性业务的商业模式，经营业绩大幅改善。但这逐渐引发商业银行的质疑，被认为其拿国家信用筹集的低成本资金与商业银行展开不公平竞争。
另外，政策性金融机构的贷款利率通常比商业银行同期贷款利率优惠。据国开行国际金融局有关人士介绍，在出口信贷方面，进出口银行的优惠贷款业务利率，可比一般的商业贷款业务利率低一半。
目前，进出口银行的信贷业务结构以出口卖方信贷为主，即向国内的出口企业提供贷款支持。随着进出口银行的业务扩张，特别是自营业务的大力发展，与商业银行必定有更多重合之处，即便进出口银行不会追逐利润最大化，同国开行一样奉行“保本微利”，但在争夺客户资源方面，必然会重蹈当年国开行被“群起而攻之”的尴尬境地。
银监会人士对此指出，问题根源在于，中国的政策性银行立法一直处于空白状态，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使其监管无法可依、流于形式，一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
财政部财科所所长贾康则认为，打造规范的政策性金融体系，首先需要明确政策性金融的职能定位，包括设定其合理目标、政府监管部门的正确定位、不同的政策性金融机构之间如何分工等，在政策性金融机构、商业性金融机构、财政和企业四者之间，形成风险共担机制。