中国国有资产管理体制改革三十年的理论与实践，本文主要内容关键词为：三十年论文,体制改革论文,中国论文,国有资产管理论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2008)11-0005-10
一、国有资产管理体制①改革的背景与起因
在新中国成立后到1978年底举行的中共十一届三中全会之前的30年中，由于传统的计划经济体制的局限性，中国的国有资产是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”分别加以管理的，当时国有资产管理体制的主要特征是：第一，政资不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业资产的所有者，又是社会经济的管理者。在这种体制下，政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任。第二，两权不分，国有国营。现代企业制度要求所有权和经营权分离，而传统国有企业都是将国有资产所有权与经营权两权合一。理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同，将国有企业称为“国营企业”，形成了国有企业所有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一，并依附于行政系统。国有企业的决策机制和经济地位行政化，是政府主管部门的行政附属物。第三，国资管理，中央集权。国有资产管理权限高度集中于中央政府和地方政府，国有企业缺乏积极性和灵活性。第四，中央各部，“五龙治水”。在中央政府层次，则是各个部门“五龙治水”，讲权力人人有份，问责任无人负责。
正是这种体制导致了国有资产所有权虚置、多头管理、无人负责等弊端，这在客观上要求对国有资产、管理体制进行改革和完善。因此，在对僵化的高度集权的计划经济体制进行改革、建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有资产管理体制改革就是其重要组成部分。同时国有资产管理体制改革的顺利推进也必然对整个经济体制改革起着重要的推动作用。
二、30年国有资产管理体制改革的理论探索与实践过程
国有资产管理体制的改革过程与国有企业改革进程相适应，也具有渐进式改革的特征。改革自下而上，总体上是一个以国有企业改革推动国有资产管理体制改革和国有资产管理体制自身创新的过程。笔者认为，国有资产管理体制改革的核心问题可以概括为处理好政、资、企三者的关系，而国有资产体制的改革过程则是按照处理政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深地逐步展开和不断深化的。具体来说，从1978年至2008年的30年，国有资产管理体制改革的过程可以划分为以下三个阶段：
（一）政企分开阶段（1978～1988年）。在这一阶段，从微观层面，以企业扩权为重点，尚未深入涉及国有资产管理体制改革
与中国经济体制改革的渐进性相适应，这一时期的改革几乎没有触及宏观层面的国有资产管理体制，没有明确区分国家作为社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份。在政府机构中没有设立独立行使国有资产管理职能的部门。在管理职能划分上，也未明确提出国家的资产所有者职能或国有企业产权管理的问题。总体来看，国有资产管理体制的整体架构与改革开放前相比并没有实质性变化。
这一时期的改革基本上处于国有资产经营权和经营方式的层面上，还没有触及所有权或者所有权实现形式这一层面。改革的重点是政府与企业之间的行政性分权。改革的主要手段是国家对企业放权让利，内容包括：一是从调整国家与企业的分配关系入手，沿着简政放权、减税让利的思路，强调两权分离，政企分开，扩大企业经营自主权；二是改变中央过度集中管理国有资产的做法，把大量原来由中央管理的企业下放给地方管理，尤其是下放给中心城市管理；三是改变国有企业作为政府附属物的地位，确立其作为经济实体的地位，需要企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展；四是探索国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后实行承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。
这一阶段探索的实践表明，仅仅从企业层次着手改革难以真正搞活企业，更不能建立起现代企业制度，必须从宏观层次出发，从整体上建立合理的国有资产管理体制，才能搞好国有企业。
在关于国有资产管理体制的理论探讨方面，此阶段主要是关于国有资产所有权与经营权之间关系的探讨，集中表现在关于企业在国有资产管理体制中的地位的探讨上，其中最突出的代表就是蒋一苇的“企业本位论”。“企业本位论”强调的是企业的“独立性”和“独立的经济利益”，而不是“相对独立”。这一认识对于明确国家与企业之间的责、权、利和分配关系，跳出行政性收放权的怪圈，使企业与国家的关系由传统的行政隶属关系转变为以盈利为核心内容的经济契约关系奠定了理论基础。在此阶段的末期，随着国有企业改革的深入，人们开始认识到国有企业改革已经不能局限于所有权与经营权的分配上，而需要进行产权改革。有一批学者较早从产权和所有制相区别的角度提出产权概念。例如，唐丰义于1988年1月9日在《光明日报》发表题为“应当变革传统的产权观念”的文章，指出国有企业改革从所有制变革进入到产权关系变革，是一个有实质性意义的进展。其后人们对于产权进行了较为广泛的争论。这些观点为国有资产管理体制进一步改革作了理论上的准备。
（二）政资分开阶段（1988～2002年）。在这一阶段，开始从宏观层面探讨国有资产所有者职能与政府社会管理职能分开的国有资产管理体制
改革开放10年来，多种所有制形式和多种经营方式并存的格局开始形成，各级政府的经济管理部门需要为不同所有制性质的企业开展公平竞争制定统一规则，这客观上要求政府相关部门不能既当“裁判员”又当“运动员”。
在国有资产管理模式方面，中央决策者也认识到了产权改革的必要性，而要进行产权改革就不能不涉及国有资产管理体制的宏观层面。1988年10月，国家组建国有资产管理局，这标志着宏观层面新的国有资产管理体制初创阶段的开始。国有资产管理局设立的初衷是行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能，具体来说就是行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。但当时中央政府尚未考虑建立一个管理权力集中统一的机构，而是把出资人权力分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。
在实际运作中，因为没有相应的立法、定位不准、权责不对称等原因，国有资产管理局在管理上矛盾重重，职能地位迟迟不能清晰，工作无法有效开展。国有资产管理局的基本职能只不过是组织清产核资、产权界定与登记、资产评估认定、制定资产界定与评估及转让的政策等，还算不上真正的所有权行使机构。原来分散于各部门的国有资产管理职能并未得到有效整合，多个部门可以对同一个企业发号施令，弊端甚多。这就导致在1998年的机构调整中，国有资产管理局被归并到财政部。
1993年2月，中共中央委员会向第七届全国人民代表大会常务委员会提出《关于修改宪法部分内容的建议》，其中有两点值得特别注意：第一，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”改为“国家实行社会主义市场经济”，这在法律上肯定了市场经济是中国改革的目标模式；第二，将“国营企业”改为“国有企业”，这也在法律上将国家所有和国家经营分开，认定了全民所有制企业可以不采取国家经营而是独立经营的方式。
1993年，中共十四届三中全会明确指出，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。除政企分开之外，首次提出了政资分开的概念，着力实现政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。
1997年，中共十五大提出，要建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。
在改革实践方面，各地在国资管理方面也进行了不同程度的探索，这一时期走在前面、较有代表性的是深圳、上海两地。它们的改革试验对于国有资产管理体制全面改革有着重要的借鉴和推动作用。
深圳：1987年市投资管理公司成立，1992年9月市国资委诞生，1994年后，深圳市开始逐步构建“国资委／国资办—国有资产经营公司—国有企业”三个层次的国有资产管理体制。“三个层次”国有资产管理模式逐步形成了“三级授权经营制”。第一层次是深圳市国有资产管理委员会，第二层次是市级国有资产经营公司，第三层次是国有控股、参股企业。
上海：在中国国有资产管理体制改革的过程中，上海也起步较早。1993年，上海撤销了设在财政局的国有资产管理局，成立国有资产管理委员会，作为政府管理国有资产的最高机构。1993年后，上海相继将19个行业主管局或行政性公司改造为由政府授权经营的国有独资控股公司和集团公司，由它们代表国家对下属企业行使国有股东的权利。形成了“三个层次，两级管理，三个体系”的国资管理体制框架。“三个层次”中，第一个层次是国有资产管理委员会及派员组成国有资产管理委员会的市经委等归口管理部门，组织部、财政局等党政部门；第二个层次是39家授权经营的国有独资控股公司和集团公司，相当一部分是由原行业主管局翻牌而来；第三层次则是由第二层次控股和持股的1万余家企业。“两级管理”，是指市、区县两级政府（含党的部门）各自对市属和区县属的国有资产进行管理。“三个体系”，是指管理体系、监督体系、运营体系。
这一时期“政资分开”的改革探索取得了明显成就，其主要特点包括：一是区分政府的社会管理者和国有资产所有者双重身份，各级政府逐步建立了国有资产管理专职机构，提出了国有资产经营预算的任务；二是确立国有资产产权意识，先后建立了企业资本金制度和项目资本金制度，提出了国有资产保值增值的目标；三是探索产权制度改革和公有制的多种实现形式，明确了建立现代企业制度的方向，强调通过股份制、股份合作制、承包制、租赁制、企业兼并、企业出售、破产等多种形式搞活搞好国有企业；四是强调盘活国有资产存量，提出了抓大放小的思路和对国有经济进行战略性重组的方针，重视国有资产营运，并确立了建立国有资产管理、监督和营运体制或目标。
随着企业产权观念的深入特别是股份制改革试点的推行，如何在市场经济的新形势下管理好国有资产就成了一个重要问题。学术界广泛开展了对国有资产管理的研究，主要集中在国有资产授权经营等方面。在国有资产授权经营模式选择上，人们提出了不同的思路，其中较有代表性的几种模式包括：一是国务院发展研究中心企业研究所“国有资产管理体制研究”课题组主张建立三层级的“层级持股模式”；第二种模式是中央部委很多领导和学者主张的“将行业管理部门改组为行业性控股公司”；第三种模式是1996年由郑海航和邵宁主持、由原国家经贸委、国家计委、中国社科院研究国有企业改革的专家们共同组成课题组完成的“大型企业集团成为国家授权投资的机构实施研究”课题提出的“将现有大型企业集团改组为国有控股公司，并充当国有资产授权投资机构”，即由大型集团公司成为国家授权投资机构并充当国有资产出资人代表，国家通过对这些大型国有企业集团授权，使之成为出资人代表，拥有国有资产经营权，由企业集团负责集团核心企业及成员企业国有资产的经营。所谓授权经营，其核心内容就是国家作为股东对经营者大幅度下放权力。在经营决策上，国家作为股东一般不干预企业的生产经营决策，只有企业经营出现明显问题的时候，国家才通过更换经营者等途径进行干预或介入。这一模式的特点在于可以充分利用大型国有企业集团这一现成的组织机构，其成员企业之间具有一定的经济技术联系，易于操作。而且授权经营是一种以企业内部约束为主、外部监督为辅的治理机制，可以减少监督成本。这一研究成为进一步的国有资产管理体制改革的重要指导。
1998年中国国有资产管理局被并入财政部。1999年中共十五届四中全会提出，要“按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监管的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”，第一次明确提出了国有资产“授权经营”的概念，使国有资产管理体制改革进入了更深层次。1999年12月党中央成立中央企业工委，负责国有重要骨干企业党的建设、领导班子管理、党风廉政建设和监事会的日常管理工作。2000年国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，向部分国有大型企业派出监事会。在此期间，国家对100家国有大中型企业进行现代企业制度试点，对27家关系国民经济命脉和国家安全的大企业大集团进行了国家授权投资机构和国家控股公司的试点，国务院向193家国有重要骨干企业派出监事会。2001年2月国家经贸委下属9个国家局被撤销。“拆庙搬神”，为新的国有资产管理体制扫除了“部门所有”障碍。
但是，所有这些只是权利在这些部门内部的调整，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构。国资局撤销后，国有资产的出资者所有权还是由不同的政府部门行使：由作为社会经济管理部门的财政部行使国有资本金基础管理职能，由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核，由新设立的稽查特派员公署派出稽查特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。
随着国资体制改革的深化，这一时期在一些重要方面已经取得了积极进展，但国有资产管理面临的体制性障碍越来越突出，国有资产多头管理、国有企业出资人缺位、内部人控制、运营效率低下和在资本流动、产权转让中违规违纪造成国有资产流失严重等深层次矛盾和问题日益显现。这一阶段国有资产管理体制存在的主要问题可以概括为“五龙治水”、政资不分、权责不清。具体来说就是：
从横向看，传统的国有资产管理体制对国有资产实行归口分级管理，管理主体多元化（即产权归财政部管，投资立项权归国家计委管，日常运营归经贸委管，劳动与工资归社会保障部门管，经营者的人事任免权归组织部、大企业工委管，因此被形象地喻为“五龙治水”）。这些都是国有资产产权管理的主体，各自行使国有资产所有权职能。由于权力分散、多头管理、相互推诿甚至产生摩擦，形成政企不分、政资不分。形式上谁都代表国家，实际上谁也不能代表国家来行使所有权的职责，致使国有资产管理政策不统一，管理混乱，资产营运效率低下。
从纵向看，中央政府和地方政府权责不清。国有资产管理在中央和地方、政府部门与部门之间权责不清，中央和地方权责分工不明晰。地方政府不知道哪些该自己管，哪些不该自己管。比如国有股权转让是应由地方政府审批还是由中央政府审批？如果没有事前定好，只是到一些引起争论的事情发生时才考虑这个问题，很容易造成权责不明晰。政府缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。这种状况不利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也不利于从整体上加强国有资产管理。
所有这些都表明，加大改革力度，为建立政资分开的国有资产管理体制而全面创新已经迫在眉睫。
（三）资企分开阶段（2002年至今）。是国资委国有股东权与公司法人财产权分开的国有资产管理体制全面创新阶段
1.关于国有资产管理体制全面创新
2002年中共十六大报告明确指出，要“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，要在“中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构”。
2003年4月国务院国有资产监督管理委员会成立，第一次在中央政府层面上做到了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，为新国有资产管理体制的运行提供了组织保障，表明国有资产管理体制创新进入实质运作阶段。
2003年6月《企业国有资产监督管理暂行条例》出台，进一步明确了中国国资管理新体制的基本框架。2003年10月中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步提出了四项任务：一是建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；二是积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；三是健全产权交易规则和监管办法，推动产权有序流转；四是建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源性资产等的监管办法。中共十七大报告提出，要优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。要加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度。
从新一轮国有资产管理体制改革来看，在总结国家体改委和全国学者们进行的很多探索和各种方案的基础上，改革有了更明确的方向，改革思路有了实质性突破，管理模式有了重大创新。十六大提出的改革方案与其他各种方案的对比如表1所示。
中共十六大提出的新国有资产管理体制的总体架构可以概括为三个“三”的架构，即：第一个“三”是三级出资人制度，第二个“三”是三结合式管理，第三个“三”是三层架构经营。三级出资人制度就是要把过去抽象的国家所有变为“国家统一所有”，由中央政府和地方政府“分别代表国家”履行出资人职责，享有出资人权益。形成权责利明确的中央、省和地三级国有资产管理体制。三结合式管理就是管资产和管人、管事相结合。在这一管理方式下对国有资产保值增值考核，经营、管理人员的考核，人员的招聘、激励机制等都是统一的。三层架构经营中的第一层是国资委（或国资局、国资办）。在国资委和实体国有企业之间必须要构造一座桥梁，即符合资本经营运作、符合价值形态管理的国有控股公司（资产经营公司）。这个公司要对实体企业进行管理，使国有资产的管理进入价值形态，从一般的产权形态进入股权形态。第三层是由国有控股公司控股或参股的从事具体生产经营活动的企业。
新一轮国有资产管理体制改革与过去的改革相比较有很大的不同，具有三个特点：一是过去是政府部门管资产，现在转向由出资人管资产。二是在改革思路上，过去主要通过深化国有企业改革来推动国有资产管理体制改革，本次是通过深化国有资产管理体制改革来推进国有企业改革。三是立法先行，本次改革从一开始就把国有资产管理体制改革纳入法制化、规范化的轨道。
三个层次架构建立后，国有资产管理模式的重要改进表现在各层对国资管理的职责清晰，权责明确：
第一层次，国资委解决了过去“五龙治水”的问题，即过去谁都管，谁都不负责任的状况，改由国资委统一监管、统一运作。国资委的建立，从组织上解决了政资分开的问题，克服了过去政资不分，“五龙治水”的弊端。可以说，国资委的成立，既意味着第二阶段政资分开任务的初步完成，也意味着第三阶段资企分开任务的开始。既要保证资本所有权和企业法人财产权分开，又要防止侵犯所有者利益的“内部人控制”，是国资委在国有资产管理体制改革第三阶段要破解的主要课题和难题。
第二层次，通过建立国有控股公司将国有资产的监管与经营分开，按照市场化、企业化的原则对国有资产运营管理。通过国有控股公司的出资人代表将过去抽象的所有者具体化，即通过资本运营落实了出资人职责，特别是出资人经营预算。
第三层次，通过各实体公司的建立落实企业法人财产权，保证企业独立地进行生产经营。
三个层次职权分工明确，第一层次负责国有资产监管，同时保证同政府的职能不错位。第二层次负责国有资本经营，但不干预国有资产的生产经营，保证出资人既不缺位又不越位。第三层次作为实体企业负责生产经营，拥有独立的法人财产权。
2.国资委成立后完善国有资产管理的主要实践
如果说第二阶段重在解决政资错位，那么第三阶段就重在克服出资人缺位和对企业经营的越位。为此，国资委成立后围绕出资人的不错位、不缺位、不越位，出台了一系列措施，进行了一系列国有资产管理的改革尝试，主要是：
(1)积极推进国有资产监管组织体系建设
国务院国资委成立后，组建和完善了自身的机构设置，机构组建工作重点从思想建设、组织建设和制度建设等方面推进。加强了对省级国有资产监管机构组建工作的指导，截至2004年6月底，31个省、自治区、直辖市国资委全部建立。加强对市（地）国有资产监管机构组建工作的调研和指导，在通过对14个市（地）和10个县进行调研的基础上，起草了《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构指导意见》，2004年11月26日由国务院办公厅转发（国办发[2004]84号）。截止到2005年，全国431个地市级（盟、州、地区）（含直辖市辖区县、兵团所属师级农场）中，282个已组建国资委，约占总数的65.43%。
(2)建立健全国有资产监管法律体系
建立健全国有资产监管法律体系是做好国有资产监管工作的重要基础，也是中国法制建设的一项重要内容。国务院国资委成立以来，结合自身职责，加快建立健全国有资产法规体系。一是配合国务院法制办起草了《企业国有资产监督管理暂行条例》，2003年5月由国务院正式发布实施。二是抓紧制定企业国有资产监管规章及规范性文件。以《条例》为基础，共制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核等16个规章和80余件规范性文件。地方国资委制定了1200多件规范性文件，涵盖国资监管各个方面的法规体系基本形成。三是为保证国有资产管理法规的统一性，2003～2004年对现行涉及国有资产管理的200多件法规和规章进行了全面系统的清理。
抓紧研究起草的一些重要的法律规章具体有：一是中央企业重要子企业重大事项管理办法，二是企业国有资本经营预算管理办法，三是中央企业授权经营管理办法，四是企业国有资产监管机构重大事项报告制度，五是企业负责人管理办法，六是企业职工收入分配调控办法，七是企业国有资产收益监缴办法。
加强企业法律风险防范机制建设。积极推进以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度，进一步完善中央企业重大法律纠纷案件管理制度，加强了企业内部法律风险控制机制的建设。
(3)建立国有资产监管责任体系
认真开展了清产核资工作，推动中央企业全面执行《企业会计制度》。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》赋予国务院国资委的职责，逐步建立了相应的业绩考核工作机制，2003年下半年，负责起草的《中央企业负责人业绩考核暂行办法》正式颁布执行。规范了薪酬分配制度，主要是：加强薪酬管理，2004年制定了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》；规范收入分配，印发了《关于加强人工成本控制、规范收入分配有关问题的通知》；积极探索股权激励试点，2004年会同科技部联合下发《关于高新技术中央企业开展股权激励试点工作的通知》，分别研究拟定了《国有控股上市公司（境外）实施股权激励试行办法》、《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》。
(4)探索国有资产监管的有效形式
通过建立完善出资人财务监督制度体系、规范财务决算管理、开展经济责任审计、加强财务决算审计监督、建立财务预算报告制度，加强了财务审计监督；监事会制度继承了稽查特派员制度行之有效的一些做法，几年来，监事会向国务院报送的监督检查报告和专项报告，比较全面、客观地提供了中央企业的信息，已经成为出资人了解企业情况的重要渠道；加强重大投融资项目管理，开始建立企业重大投融资监管体制和管理体系，着重对企业决策程序、投资规模、投资结构和投资回报率进行审查，规避投资风险，保证了国有资产的保值增值；通过加强对中央企业财务状况的动态分析、逐步展开企业财务预算管理、加强和完善企业财务决算管理、组织开展全国企业国有资产统计工作、加强产权管理以及组织开展资产评估活动，加强了国有资产基础管理工作；此外通过建立健全国有企业改制和国有产权转让的规章制度、加强对国有企业和国有产权转让的监督检查、加快形成规范的产权交易平台等手段，规范了国有企业改制和国有产权转让。
(5)完善国有企业经营者选拔机制
坚持党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者相结合，逐步建立和完善适应现代企业制度要求的选人用人新机制，是国务院国资委一直探索的工作。几年来的实践，改进了干部选拔任用方法，扩大了选人的视野和范围，更加重视经历和业绩，改革了传统的人才考核办法，更加重视素质能力与岗位的匹配，体现了公开、平等、竞争、择优的原则，进一步增强了中央企业对人才的吸引力，改善了中央企业经营管理者队伍的年龄、知识和专业结构。
(6)加快推进国有企业的各项改革
国务院国资成立以来，在推进国有企业改革方面做了大量工作，主要包括推进国有企业股份制改革、国有独资公司建立完善董事会、推进国有经济布局结构调整、规范国有企业改制和产权转让、推进企业分离办社会职能和主辅分离辅业改制、继续做好政策性关闭破产工作等。
(7)积极推进中央企业布局结构调整
研究提出了中央企业布局结构调整的总体思路，明确了中央企业布局和结构战略性调整的指导思想、目标、原则、方向、重点和途径，明确了“五个优化”（优化国有资本在有关行业或领域的分布、优化在产业内部的分布、优化在区域间的分布、优化在企业间的分布和优化企业内部分布）和“四个集中”（将国有资本更多地向国家需要重点振兴和国有经济必须保持控制力的行业和领域集中、向国有经济具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中、向企业主业集中）的工作指导思想；引导中央企业明确发展战略，进一步突出主业；推进中央企业调整重组；推进了中央企业技术创新工作并取得很大进展。
(8)加强和改进中央企业党建工作
5年来，国务院国资委党委和中央企业党组织认真贯彻党中央关于加强国有企业党建工作的方针政策，通过积极开展共产党员先进性教育、加强对中央企业党建工作的领导和指导、积极探索企业党组织发挥政治核心作用的方式，对国有资产管理体制改革和中央企业改革发展起到了积极的支持和保证作用。
3.关于国资法立法
从立法角度看，完善国有资产管理体制和进行体制创新，使国有资产的监管运营有法可依，从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的有效屏障，一直是一个难题。1993年第八届全国人大常委会就将国有资产法列入立法规划，但迟迟未能出台。2003年，十届全国人大将国有资产立法列入5年立法规划，并成立了国有资产立法起草小组，着手立法工作。近几年来，国有资产法成为全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。2007年初，国有资产法进入全国人大常委会年度立法计划，在2007年12月召开的人大常委会第31次会议上，国有资产法草案经过一审。
国有资产法自1993年起前后历时14年多，立法难度很大，其主要原因在于：一是因为改革本身是循序渐进的，国有资产量大面广，针对国有资产的立法很难速成；二是不同利益群体的诉求上升到法律层面，造成立法过程中争议很大。
在国有资产法起草过程中，就国有资产法立法的适用范围曾进行过激烈的争论。学术界此前一直有“大小国资法”之争，是制定一部“大而全”的法律，也就是俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，各方面认识不一。经过争论，目前国资法草案的调整范围定为“仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益”。对调整范围更准确的描述是“经营性非金融类国有资产”。但如此定位之后，法律名称是确定为“国有资产法”还是“经营性国有资产管理法”，在草案起草过程中也引起过争议。经反复比较研究后，将本法名称仍定为“国有资产法”，同时对其适用范围作出了明确规定。这样确定范围，主要考虑是制定一部法律对三类资产全面调整，难度很大。根据国有资产管理的当务之急和现实状况，草案将适用范围界定为经营性国有资产。这被认为是“面对现实，着眼当前，照顾长远”的立法基本原则的体现。
在国资委的定位方面，草案提出了“国资监管与出资职责分离”等的新命题。剥离了其监督管理的职能，规定履行出资人的职责，而不承担其他义务，所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。草案同时规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。草案还对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，如按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定；规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
目前提交全国人大审议的《国有资产法》的草案还是过渡性的，刚开始不能寄希望于解决所有问题，而是应该随着立法进程推进，逐步再提及其他相关问题，逐步完善。相信《国有资产法》的尽快出台将会大大促进国有资产管理体制创新进程，中国的国资监管机构也将接受新的挑战和考验。
三、关于新国有资产管理体制的几个重要理论问题的探讨
新的国资管理体制研究的核心问题，应是打破过去笼而统之的“国家所有”思维定式，进行理论创新，澄清模糊认识，进而推动体制创新。因而，为构建国有出资人到位的新国资管理体制，必须对若干重要概念明确界定和重新梳理。
1.“所有者具体化理论”：把所有者和所有者代表区分开来，使抽象的所有者具体化
所谓所有者，是指在法律上对某一财产拥有排他性的最终所有权的产权主体。而所有者代表同所有者是不同的产权主体。过去对国有资产只是抽象笼统地称为“国家所有”，而使这种抽象的所有者（权责）不能具体落实。我们认为，到中共十六大才把所有者代表和所有者分离开来。中共十六大在阐述国有资产管理体制时的表述就表明了这一点：“国有资产由国家统一所有，中央政府和地方政府分别代表国家，行使所有者职责，享有所有者权益……”这就是说，国有资产的最终所有者是“国家”（统一所有），“中央政府和地方政府”则分别“代表国家”，即充当所有者代表。为落实所有者代表的职能，中央政府和地方政府又分别特设“国资委”来行使国家的“所有者代表”职权。
这一区分具有重要的意义。因为国有资产的所有者（“国家”也好，“全民”也好）都是抽象的，当把所有者和所有者代表分开时，就使抽象化的所有者具体化了，有利于产权到位。
2.“所有者直面化理论”：把所有者和出资人区分开来，使遥远的股东转变成直接面对的出资人
当我们使大型国有企业集团公司成为国有资产管理体制中间层，并形成了多层次的“母—子—孙公司”长长的产权链时，在理论上把出资人和所有者区分开来，才能有利于所有者到位。
人们往往把出资人的概念和所有者的概念混淆起来，未加区别。确实，在生产社会化程度不发达的简单商品经济时期，金融投资链和企业产权都很简单，往往出资人就是最终所有者，这时的出资人和所有者当然是合一的，但随着生产社会化的高度发展，投资者投资和再投资，投资链延伸，形成了母子孙公司的企业系列，即形成和延长了企业产权链和控股公司链，这时出资人和所有者就开始出现分离。
例如，对孙公司的产权而言，尽管很可能子公司对孙公司投资，用的是母公司的资金，母公司是孙公司的最终所有者，但因为在法律上是子公司给孙公司投资，所以孙公司的出资人只能是子公司，而不是母公司，于是出资人和所有者便出现了第一次分离。非国有公司产权清晰，机制完善，不影响出资人到位。但对国有公司来说，所有者和出资人不加区分，所有者离企业太远就很难到位。尤其是当大型国有集团公司成为国有资产管理体制中间层，并形成了多层次的母子孙公司体制时，为使出资人到位，就必须在理论上把出资人和所有者区分开来。也就是说，“所有者”是唯一的，那就是“国家”，但出资人不是唯一的，而是多层的，有几层出资就有几层出资人，每层出资人对自己投资的公司直接面对，直接监控，如图1所示。图1表明，在最高层级的国家终极所有者下面，国资委是母公司的出资人，母公司是子公司的出资人，子公司是孙公司的出资人。
图1 母—子—孙公司产权链
我们认为，这一层层出资人理论，不仅理论上说得通，站得住脚，而且在实践中，坚持层层出资人理论就可以使唯一且遥不可及的所有者，转化为多个直接面对而且层次分明的出资人，从而促进了出资人到位。
3.独资型国有控股公司治理结构理论是企业“内外两类主体平衡论”
作为国有资产管理体制中间层和国有资产经营最高级次的独资型国有控股公司和股权多元化了的国有控股公司，成为国家授权投资的机构，在整个体制中发挥着中坚作用。因为在现实中，大量存在的是第一类即独资型国有控股公司，这里重点对该类型公司的治理结构理论进行探讨。
独资型国有控股公司的治理具有特殊的规律性（现有公司治理理论没有对其进行很好的阐明），其中最主要的特征就是在独资型国有控股公司治理中客观上总是存在着企业内外两类利益主体群：第一类是由企业内的决策者、管理者、劳动者组成的利益主体群，即企业“内部人”主体群；第二类则是由处于企业外部的国家股东、政府、国资委、外派监事会组成的利益主体群，即企业“外部人”主体群。
企业内部人主体群和企业外部人主体群既有共同目标，又有不同偏好。其共同目标是都希望企业获得高效益；其不同偏好，即最主要的区别就是，前者的利益偏好是天然地共同往企业内部利益倾斜，追求内部人利益最大化。而后者则是天然的共同向股东利益倾斜，追求股东利益最大化。对于这两类利益主体的既统一又对立的关系，现有公司理论没有予以解释。因为众多的现代公司治理理论概括起来，不过是两大理论，即委托代理理论和利益相关者理论。委托代理理论往往过于站在股东委托人的立场上，坚持的是“股东至上论”；另一类理论是利益相关者理论，强调的是众多的利益相关者主体之间在公司治理中的平衡。而国有公司的治理既不是股东至上论，也不是不加综合的众多利益主体之间的平衡，而是从国有公司特殊性出发，处理好企业内外部这两大利益主体群之间的关系。国有公司治理的要害就是实现这两大利益主体群的平衡，即“两类主体平衡论”。
两大利益主体群之间一旦失衡就会失效，其在三种经济体制中表现各不相同：在计划经济体制中，利益往往朝企业外部——国家股东倾斜；在转轨经济体制中，两种体制转换，开始打破指令性计划和政府控制，往往容易出现朝企业内部倾斜的内部人控制，二者都会使治理失效；进入市场经济体制，就必须使内外部两大类主体实现利益平衡。
当前从转轨体制正进入市场经济体制，国有公司要实现有效治理，就必须找到一种防止“内部人控制”和“利益内倾”的机制，实现内外两类主体的平衡。
如何实现平衡，防止“内部人控制”和“利益内倾”呢？就需要从外部引入一种治理力与“内部人控制”的力量相抗衡，因而外部董事占多数的外部董事制度和外派监事制度就成为“引入一种治理力”的有效措施，成为实现内外平衡的制度创新，成为客观必然的选择。
由于外部董事制度和外派监事制度具有上述制度创新，就成为一种与内部人控制相抗衡的“治理力”，实现了企业内外两类利益主体群的平衡，因而，就有利于保证董事会的科学决策和监事会的有力监督，实现国有资本出资人到位。
收稿日期：2008-10-18
注释：
①国有资产主要包括行政事业性国有资产、资源性国有资产和经营性国有资产三大类。本文所探讨的国有资产是指以企业资产（不包括金融企业）为主的经营性资产。国有资产管理体制包含宏观层面和微观层面两个方面。前者反映政府内部所有者权能关系，后者反映国家与企业之间的产权关系。它是国家管理国有资产的制度化体现。
标签：国企论文; 国务院关于投资体制改革的决定论文; 国有资产管理论文; 企业国有资产监督管理暂行条例论文; 国家出资企业论文; 国内宏观论文; 企业国有资产交易监督管理办法论文; 资产经营论文; 国有资产保值增值论文; 产权理论论文; 企业经营论文; 监管机构论文; 企业资产论文; 宏观经济论文; 工作管理论文; 国家部门论文; 国资委论文; 国资论文; 央企论文;