关于地方人大换届选举工作的调查与思考，本文主要内容关键词为：换届选举论文,人大论文,地方论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依照中华人民共和国宪法、地方组织法的规定及全国人大常委会和省人大常委会的有关决定，我省县、乡两级人民代表大会代表的换届选举工作安排在2007年7月1日至12月15日期间同步进行。之后，全国、省、市三级人民代表大会代表也将进行换届选举。本次换届选举是选举法和地方组织法修改实施后第一次全国、省、设区的市、县(市、区)、乡镇五级人大同步换届选举。这是全国人民政治生活中的一件大事，也是摆在全党和我们全体人大工作者面前的一项重要任务。切实搞好这次换届选举，对于坚持和完善人民代表大会制度、实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，改进和完善党的领导方式和执政方式，构建社会主义和谐社会，实现党的十六大、十六届六中全会提出的各项目标任务具有十分重要的意义。根据市人大常委会年初确定的工作目标，我们深入各辖市区、部分乡镇，对人大换届选举工作进行了调查，认为本次五级人大同步换届选举，在几个重要环节上有许多新情况、新问题，值得认真研究探讨，并应在工作中采取切实措施认真加以解决，才能确保本次换届选举任务的顺利完成。
一、关于选举工作机构的问题
选举工作机构，是保证换届选举工作依法顺利进行的组织保障。从我们调查的情况看，这次人大换届选举工作机构的设立同以前相比也出现了一些新情况。一是涉及几级人大同步换届选举，各级选举工作机构的名称、工作职责、人员的任命程序都有所不同。二是随着城市化进程的加快，我市一些镇先后改为街道后，在工作上很多做法仍然习惯于过去的做法。由于街道和镇，其机构和职责在法律上不同，选举工作机构名称和职责也不同。三是从各地以往设立换届选举工作机构的情况看，一些以机关、企事业系统为单位组织选举的工作机构的设立不规范，各地选举工作机构的人员配备也不尽相同。
针对上述问题，我们认为，这次人大换届选举工作机构的设立，应按选举法和省选举实施细则的要求，做到设立规范，职责明确。一是辖市区、镇两级设立选举委员会，由辖市区人大常委会任命，受辖市(区)人大常委会的领导，分别主持本级人大代表的选举，镇选举委员会还必须在辖市(区)选举委员会指导下抓好辖市(区)人大代表的选举；辖市(区)、镇两级选举委员会下设办公室，选区设选举工作小组。选举办公室主任和副主任、选区的选举工作小组的组长和副组长，分别由辖市(区)、镇两级选举委员会任命。二是选举委员会的成员，一般应由党委、人大的领导人员担任选举委员会主任、副主任，辖市区的选举委员会的委员一般由党委的组织、宣传、统战和各民主党派、各人民团体，以及法院、检察院、民政、公安、司法等单位和部门的负责人及有关人员担任；镇的选举委员会的委员一般由党委的组织、宣传和各人民团体以及民政、派出所等负责人担任。同时，尽可能地挑选熟悉有关法律和选举业务的人员担任选举办公室主任和副主任以及选举工作领导小组和选区工作小组的组长和副组长。三是选举委员会负责换届选举的有关选举的法律、法规和决议、决定及有关文件的贯彻执行；制定选举工作计划；规定选举日；划分选区和分配代表名额；进行选民登记核对，印发选民证，受理对于选民名单不同意见的申诉；组织推荐代表候选人，确定和公布正式代表候选人名单；组织代表候选人与选民见面，回答选民提出的问题；组织选民投票选举，确定选举结果是否有效，公布当选代表名单等有关具体工作事宜。四是按街道、社区、机关、企事业系统组织辖市、区人大代表选举的，街道、社区、机关、企事业系统设立选举工作领导小组，负责辖市、区人大代表选举工作；选举工作领导小组的组长和副组长，由县级选举委员会任命。
二、关于选区的划分问题
选区是组织选举、开展选举活动的基本单位。选区的划分，对于选民参加选举、代表当选后开展活动等有着直接的影响。从我们调查的情况看，这次辖市区、镇两级人大同步换届选举选区的划分，较往届又增加了难度。一是选区的划分，如何便于辖市(区)、镇同步换届选举工作的进行，即在同一个辖市(区)范围内，既能做到在同一时间内分别提名和协商确定辖市(区)、镇两级人大代表候选人，又能在同一个选举日同时分别进行投票选举。二是如何适应修改后的选举法“关于组织代表候选人与选民见面”的要求，划分的选区要便于选民参加选举活动和了解代表候选人的情况。三是如何适应便于代表联系选民、开展活动、接受监督。四是辖市(区)部分镇改为街道、一些村委会改为居委会，一大批农民住进了新村，农民变市民，也给选区划分带来新的困难。要解决这些问题，我们认为，一是在划分选区的做法上，农村还是按居住状况划分与行政单位划分相结合的方法划分选区比较合适，城市仍按照居住状况划分与工作单位划分相结合的方法比较合适。一般情况下，农村按居住状况划分选区的比较多，城镇按工作单位划分选区的比较多。随着大量的“单位人”转变为“社会人”，城镇可以适当考虑增加按居住状况划分选区。二是选区的大小，必须按照选举法的规定，即“每一选区选一名至三名代表”划分。现在有的村在村组合并后人数大大增加，这样的村在划分镇人大代表选区时，按照每一选区选一名至三名代表的要求，可以划分两个或两个以上的选区，以确保在同一行政区域内，每一名代表所代表的人口数大体相当。三是要注意统筹划分大选区与小选区。即在划分选区时，应尽量做到在一个辖市(区)级人大代表选区内套若干个镇级人大代表选区。这样选民登记信息可以共享，同步投票和统一计票，方便选举的组织工作，降低选举的成本。
总之，选区是按居住状况划分，还是按工作单位划分，一要考虑选民与选区的联系程度，以及提名、推荐的代表候选人与选民的联系程度；二要有利于选民在自己工作或生活的地区了解代表候选人，调动其参选积极性，更好地行使民主选举的权利；三要考虑组织工作是否有力和便利；四要考虑代表当选后联系选民、开展活动、反映选民意见和建议的需要。
三、关于选民的登记核对问题
选民登记核对是保障每一个有选举权利的公民行使自己的民主权利的必经法律程序。从我们调查了解的情况看，这次人大换届选举，选民的登记核对工作较往届又增加了一些新的难度。一是部分选民对人大代表选举的意识淡薄，主动登记的不多。一些基层干部和群众对人大代表的选举热情不很高。特别是农村的选民，对选举村委会领导要比选举人大代表更为关注。因为村委会换届，选谁当村领导，对村的发展、每个家庭的利益都有直接影响。而人大换届，选谁当代表，他们认为与自己关系不大。二是流动人员多和人户分离现象相当突出。外出经商、务工人员大幅度上升，特别是我市近几年大规模的城市拆迁改造和小区开发，人户分离现象越来越严重，“空挂户”、“暂住户”、“多主户”和“口袋户”等，市区、城郊、农村集镇比比皆是。三是“单位人”和“社会人”很难分清，绝大部分企业已改制为股份制、私营和民营企业，大量职工下岗或退养，还有些企业停产放假，职工大都流入社会，加之原企业与社区没有很好衔接，难以分清哪些是“单位人”，哪些是“社会人”。四是外来打工人员越来越多，很多外来务工人员居住本地且已在本地买了房子，但户口又没迁移。据调查，有的地方外来人口已经超过当地户籍人口；五是企业注册地与工作所在地分离现象越来越多；六是外资合资企业增多，企业主对组织选举积极性不高；七是明年辖市(区)、镇两级人大同步换届选举，绝大部分镇距离上一次镇人大换届选举将有七年，干部退休、离岗调动，熟悉换届选举的基层骨干越来越少。
针对上述问题，我们认为，这次选民登记核对工作应采用选民登记和登记选民相结合的方式进行。选举委员会要制定较为具体的选民登记办法，要及时发布选民登记公告。选民登记公告要明确规定选民必须主动登记，如不主动登记，漏登后果自负，以此促进选民增强参选意识。各地要提前进行选民摸底，对人户分离的选民做到心中有数。选区选举工作小组要通过入户调查、到选民住所或工作单位动员选民登记等多种途径，积极主动地搞好选民登记工作。每个选区既要挑选强有力的工作人员，逐单位或逐户逐人进行选民登记核对，又要设立1-2个选民登记站，每个登记站配备1-2名登记员，通过广播、黑板报、报栏(公示栏)，发布选民登记公告等形式，动员选民在规定的时间内，主动到指定的选民登记站去进行登记，然后在此基础上再进行交叉核对，形成选民名单后张榜公布。采取选民登记和登记选民相结合、号召和提倡选民主动登记的方法，一方面，能够达到省工省力，防错、防重、防漏，达到事半功倍的效果；另一方面，有利于增强广大选民的民主法制意识和当家作主的主人翁责任感，能有效地提高选民参与选举的积极性。在具体操作过程中，在流动人口的选民登记核对工作方面，应把握以下几点：第一，流动人口原则上在户口所在地参加选举。选民在选举期间临时在外地不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或其他选民在原选区代为投票。第二，选民已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。第三，户口所在地和现居住地的选举机构，要主动承担相应的职责。一是流出地(户口所在地)的选举机构要为流动人口办理委托投票手续或开具选民资格证明提供便利，如：主动与他们的亲属取得联系，确认其委托投票资格；通过信函或其他形式，为他们在现居住地参加选举开具单独或集体选民资格证明。流出地的选举工作尚未开始或已经结束的，可以由户口所在地的县级人大常委会办事机构出具选民资格证明。二是流入地(现居住地)的选举机构也可以主动联系户口所在地的选举机构，确认流动人口的选民资格。三是要在流动人口中广泛进行宣传，使他们明白参加选举的重要意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间等，积极有效地行使民主选举权利。另外，要改进选民名单的公布方式。选民榜公布的方式也要适应新情况的需要。按居住地划分选区的，如果还像过去那样，仅将选民榜张贴在某一处比较醒目的墙上是不够的，特别是镇、街道、村组合并后，选区的范围更大，人数更多，选民榜要多贴几处，或者将选民榜打印成册印发给每户选民或印发给每个选民小组进行传阅。按工作单位划分选区的，选民榜可以张贴在某一处比较醒目的墙上，也可以张贴在单位的橱窗里、专栏里，还可以将选民榜打印成册印发给每个选民小组进行传阅。
四、关于提名协商代表候选人的问题
提名推荐和协商确定代表候选人，是选举中的一个十分重要的环节。它是代表“入口”的第一关，对于调动选民的参选积极性，保证选出素质较高、结构合理的人大代表具有十分重要的意义。从多次换届选举的实践看，虽然省、市委都在文件中明确提出了要求，各级组织也都强调要提高代表素质，优化代表结构，并在实际工作中采取许多措施加以保障，但实际选出的代表整体素质和结构仍不够理想。“荣誉型”、“陪衬型”和“宽慰型”的代表占有一定比例，许多代表执行代表职务的能力较差，不能很好地履行代表职务。代表结构不合理，干部多、群众少，党员多、非党少，企业法人多、基层群众和职工少，男的多、女的少。企业法人代表争当人大代表的愿望越来越强，有的还摆出积极竞选的姿态，这些人的经济实力强，有一定的群众基础。但这部分人当选代表后，很少参加代表活动，履职意识淡薄。要解决这些问题，我们认为：首先，要大力宣传选好人大代表的重要意义，使广大选民充分认识人大代表是人民的使者，他们代表着人民的意志和利益，行使管理国家和社会事务的权利，选得好坏与否不是与己无关，而且关系极大，必须认真对待，积极参与。第二，要处理好提高代表素质和优化代表结构的关系，做到既重视代表素质的提高，又注意代表结构的优化，两者统筹兼顾。不能统筹兼顾时，应以素质为先，不能唯结构而搞“拉郎配”。第三，要充分发扬民主，一是要预先调查摸底，对各选区可能被提名为代表候选人的各类对象进行排队，事先做到胸中有数，心里有底。二是放手发动，广泛提名，让选民充分行使提名权，努力提高选民的参提率，扩大“好中选优”的范围。三是反复协商，体现民意，引导选民围绕代表素质和结构的要求，经过几上几下，反复协商确定正式候选人；对于一些意见分散的选区，需要增加协商和征求意见的环节。这里最关键的是要把握好“较多数选民的意见”。如果经过反复讨论协商，仍然对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，可以进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人。需要注意的是，这次确定的预选有一个显著特点，即预选不是确定正式代表候选人的必经程序，而是在特殊情况下确定正式代表候选人的一种特殊程序。也就是说，只有在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动预选。在这方面既要特别注意防止出现暗箱操作，个别人说了算和少数人包办代替的现象，又要慎重启动预选程序，使确定的正式候选人能真正体现大多数选民的意愿。只有这样，才能通过不断提高选民的参提率，调动选民参选的积极性，提高“参选率”。
扩大提名协商的民主程度和广泛程度，每次文件中都有明确要求，这也是时代的呼唤，社会发展的内在趋势。目前村委会的选举，法律已将过去采取由村党支部、村委会、村民小组和村民联名推荐候选人的四种方式，统一改为“采取由村民无记名投票方式产生”，并实行海选。因此，村民们以极大的热情投入选举活动，确实感到了自己的民主权利在发生作用。在最近几次的人大换届选举中，有的地方借鉴村委会提名候选人的做法，这种做法值得研究总结。但对于选民自荐当代表候选人，并且附有10人以上选民联名(不含自荐者本人)推荐表的，选举委员会要认真核实，区别情况处理。对于反映选民真实意愿、符合法定人数的推荐，不管是选民主动推荐的，还是被动推荐的，都可以列入代表候选人名单。对于采取弄虚作假等手法，取得选民签名的，不列入代表候选人名单，并妥善做好相应工作。为了保证选举工作顺利进行，对于本人要求选民联名推荐自己为代表候选人的行为，在政策上应当严格把握，做到不提倡、不宣传、不炒作。对于个人自行申报为代表候选人，而没有政党、团体或法定人数选民推荐的，没有法律效力，不能列入代表候选人名单。要坚决防止有涉黑涉恶、参与邪教活动等违法行为的人或品行恶劣的人被推荐为代表候选人，一经发现，必须妥善做好工作，由推荐者及时撤回提名。对这个问题要引起足够的重视。
五、关于代表候选人的情况介绍问题
改进和完善候选人的介绍方法，对于提高选举结果的公正性和民主性，提高当选代表和国家机关领导人员的整体素质至关重要。在直接选举中，对代表候选人的了解和认识是选民作出投票选择的基础。从以往换届选举的实践看，选举法只是规定了“选举委员会和人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍候选人的情况”。但采取何种方法介绍，介绍到什么程度，当时的选举法没有明确规定。以往换届选举过程中，各地普遍的做法是采用印发候选人文字背景材料，主要介绍候选人的简历情况和荣誉称号，对候选人德才表现和工作实绩避而不谈，没有为候选人提供展示自己素质和才华的平台，以及当选后如何履行职务想法的机会。这种候选人完全被动依靠简介材料介绍情况的做法，一方面难以满足选民和代表对候选人全面深入了解的需要，另一方面，会使选民和代表对民主选举的兴趣大大降低。目前，我国干部人事制度改革的重要一点，就是广泛采用竞争机制，实行干部竞争上岗，让拟任职的干部亮出自己的“长处”。我市人大常委会在任命“一府两院”的干部时，采取拟任命人员进行拟任职发言和与常委会组成人员见面的方法，使常委会组成人员对拟任命人员有更多的了解，也为投票表决打下了基础，效果很好。在以往的换届选举过程中，一些地方组织代表候选人与选民见面，零距离接触，直接回答选民的问题，并表明当选以后的行动和做法，效果不错。2002年，南京市江宁区上坊镇人大代表选举时，在对正式代表候选人的介绍方法上，引入竞争机制，进行了大胆地探索，让正式候选人发表演讲，自我介绍简历和工作实绩，自我陈述当选后的打算设想，回答选民的询问，充分展示自我的综合实力。不仅使选民对正式候选人的德才表现、工作实绩、语言表达、思维方式、运用法律知识等方面的能力，以及当选代表后履行职责的设想和措施等，有了一个较为完整的和直观的印象，为选民做到明明白白投票提供了可靠依据；同时，这些候选人当选之后，其履行代表职务的使命感和责任感将更强，代表工作将会出现新的生机和活力。也有一些地方的选民对候选人不露面，意见很大。因此，现在的选举法增加了“选举委员会组织代表候选人与选民见面，回答选民问题”这一形式。增加这一形式，改变了过去介绍代表候选人的情况过于简单，不少选民对代表候选人的情况不够了解的现象。这一形式实际上是在选举委员会的主持、组织下，由代表候选人向选民介绍自己的情况，并直接回答选民提出的问题，使选民对代表候选人有一个更直接、更具体的了解，以便投好庄严而神圣的一票，也有利于促进代表候选人当选后更好地履行代表的职责。因此，我们一方面要认真组织好代表候选人与选民的见面，给代表候选人提供展示自己才能的机会，让选民更直接地了解代表候选人的情况；另一方面，由于法律并没有具体规定组织代表候选人与选民见面的形式和参加的选民数，在组织代表候选人与选民见面时，可以根据当地的实际情况灵活确定。
介绍代表候选人是增加选举吸引力、保证选举成功的重要环节。我们认为，在执行中还应注意以下几点：一是要严格执行介绍主体的规定。对代表候选人的介绍，以选举委员会(主席团)介绍为主，辅之以推荐者介绍；法律没有规定代表候选人可以单独开展自我宣传介绍。因此，对于代表候选人单独开展自我宣传等竞选活动，要予以劝说制止。二是介绍代表候选人的工作在选举日前必须停止。不得在选举日对代表候选人进行介绍，以避免干扰、影响选民投票。
六、关于投票选举的方式问题
选择何种投票方式选举代表，是选民行使民主选举权利的重要保证。2004年修改的选举法在投票方式方面的规定上没有太大的变动。但从往届换届选举的实践看，对选择什么样的投票方式认识不一，做法也不同。有的地方以召开选举大会为主；有的地方普遍采用设立投票站的方法；还有的地方因为采用流动票箱可能容易发生违法现象，严格控制设立流动票箱。我们认为，法律规定的三种投票方式各具特点。召开选举大会，是一种有组织的活动，能够形成声势，营造出浓厚的民主选举氛围，但工作量大，牵涉精力多，占用选民时间长，对场地和设备的要求也较高，而且目前选民参加选举大会的积极性也不很高。因此，仅仅依靠召开选举大会进行投票的方式在苏南农村已不太现实。采用流动票箱的方式，让老弱病残选民，外出或居住分散的选民投票，比较简便，方便选民。特别是对经济比较发达\外出人员比较多的地区，采用流动票箱投票，能够最大限度地让选民行使民主权利，能够更加有效地提高“参选率”。对采用流动票箱可能发生违法现象的问题，我们认为，只要认真组织，严格挑选选举工作人员，严格规范操作程序，这种现象是可以避免的，绝不能把容易发生的事情看成是必然发生的事情。设立投票站投票，虽然吸取了选举大会和流动票箱的优点，又避免了两者的缺点，也是世界发达国家选举时普遍采用的一种方式。但设立投票站投票，主动权更多地掌握在选民手中，这就要求选民必须具有较强的政治参与意识，在规定的时限内到投票站投票，否则会影响选民参选和选票的回收。我们认为，在经济比较发达，外出人员较多的苏南地区，应当从实际出发，将这三种投票方式或其中两种投票方式结合起来运用。选举中要加强对流动票箱的管理。流动票箱应配备三名以上工作人员，其中一名为监票人。各地对流动票箱操作要作出严格规定，保证流动票箱投票的操作更加规范、健康。
在选举工作中，要正确认识和处理好加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的关系，真正把三者有机统一起来。作为党委，在选举中应当做到敢于领导，又要善于领导。思想上要把党管干部与人大选举看成是相互统一、相互促进的，而不是相互排斥的；工作上要依法向代表全面、客观、公正地介绍候选人的基本情况，把党的有关政策和人事安排的理由讲深讲透，争取代表的理解和支持，充分尊重法律赋予代表的提名权，平等对待主席团和代表联名提出的候选人，充分尊重依法选举的结果。作为代表，应当充分理解党委的意图，信任党委推荐的干部，认真行使好自己的权利，把对党负责和对人民负责一致起来，这样才能使得大会的选举取得圆满成功。
课题组成员：吴春生 朱志清 古长秀
蒋士东 刘忠培 蒋一平
蒋建文 许玲
执笔：刘忠培
标签：选民登记论文; 党支部换届选举程序论文; 选举委员会论文; 村委会换届选举论文; 人大代表权利论文; 换届选举论文; 民主制度论文; 时政论文;