西方国家教育管理体制中的社会参与，本文主要内容关键词为：教育管理论文,西方国家论文,体制论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会团体及公众参与教育事业的管理，在西方一些国家已有很长的历史且形成了传统。近代资本主义产业革命和大机器生产出现之前，没有完整的教育体系，教育规模狭小，那时的学校大都掌握在教会、社会（行会）及个人手中，国家不开办和管理学校教育，教育是一种民间事业活动。这一方面限制了教育的发展速度和发展水平，另一方面客观上却赋予了社会团体及公共管理教育的责任与权利。十八世纪中后期至十九世纪以来，欧、美主要国家相继发生并完成了具有划时代意义的工业技术革命，它对劳动者及社会各行业、各阶层的人在观念、知识、技术、能力等素质方面都提出了新的要求，从而自然而然对教育提出了新要求。这种情况下，西方资本主义国家开始干预和控制教育，通过各种手段加强了对教育的管理、领导、指挥和监督。尤其是在十九世纪后半叶，各资本主义国家相继用法律形式规定了公共教育制度，从而形成了现代教育体系，随之逐步建立了现代教育管理制度。
教育虽然变成了国家的事业，但在西方国家，社会团体、公众管理教育的传统并未被抛弃。就是在今天，社会参与仍然是当代西方国家教育管理的一项重要内容，并被认为是教育民主化原则的一个重要方面和重要表现形式。
不过，在本世纪七十年代，准确的说是六十年代末之前，西方国家社会团体及公众参与教育管理还缺乏法律保障，在一定程度上流于形式主义，挫伤了人们的积极性，并导致了社会团体、学校教师、家长以及取得了家长支持的大中小学学生争取民主参与教育管理的群众性运动。后来这场运动以学生、青年为主干，于1968年夏秋之交蔓延到欧洲大部分国家。在这场运动的直接影响和推动下，七十年代中期，有的国家（比利时1974年、意大利1974年、法国1975年）第一次通过了旨在确保教育管理民主化和保证教师、学生及其家长和其他社会各界通过专门性机构广泛参与学校管理的法律文件。尔后其他各界也纷纷效法，到七十年代末，几乎所有的欧洲资本主义国家都颁布了法律。从此，在西方国家，社会参与教育管理进入了一个新的发展阶段。
一、社会参与教育管理的法律保证
在西方某些国家，社会团体及公众参与教育管理的权利甚至被写进了国家的根本大法——《宪法》之中。例如，西班牙《宪法》（1978年）第27条专门对教育做出了规定，在该条的第5款写道：“公共权力通过制定总的教育计划和创办教育中心途径保证每一个人的教育权利，使之有效地参与一切有关方面”；在该条的第7款写道：“在法律规定的范围内，教师、家长、适当情况下也包括学生参与所有靠行政部门以国家公共基金维持的、其确立符合法律程序的教育中心的监督和管理”，同时还规定地方行政机构和部门及学校当局应积极创造条件确保社会参与的实现并提高其质量，对于那些阻扰社会参与的违宪行为，宪法法院将做审理和裁决。葡萄牙《宪法》（1982年）第2款写道：“国家促进教育及其他条件的民主化，以使教育能通过学校及其他教育手段推动人格发展、社会进步以及公共生活的民主参与”。第77条（高等教育民主原则）中写道：“一、大学师生均有权依法参与学校的民主管理；二、教师组织、学生组织、家长组织及科研机构参与教育决策的方法，由相应法律做出规定”。美国宪法没有提到教育问题，根据1791年修改的联邦宪法第10条规定：“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州或人民”，这样，教育便由州管理。在密苏里州宪法第9条（教育）也确立了社会团体及公民监督和管理教育事业的权利。
在西方国家，社会团体及公众参与教育管理的权利，在专门的教育法律法规及规范性文件中更是得到了较为明确、具体的表达。这些法律文件不仅一般地规定了社会参与教育管理的权利，而且也明确了参与的范围、方式、职能等内容。英国《教育改革法》（1988年）以很大篇幅规定了社会参与学校管理和决策的专门性机构（学校委员会）及机构的人员组成、活动内容、程序等。法国1989年之前的法令曾设立两个全国性的社会参与和咨询机构，即“国民教育高级委员会”和“普通教育和技术教育委员会”；1989年颁布了新的《教育指导法案》，它的一个指导思想就是扩大“社会参与”，把原来的两大平行机构合并为一，成立了新的“教育高级委员会”(le Conseil Superieur de l'Education)，相应地扩大了代表的成分、增加了代表的数量。此外，丹麦的《高级中学法》（1988年）以及西方其他国家的相关法律为社会参与教育管理提供了保证。
二、社会参与教育管理的机构及其职能
在历史传统和法律保证双重因素影响下，西方国家形成了一个比较完整、严密且富有层次的社会参与机构组织网络，它们分别执行着不同的社会参与功能。这些机构或组织，若从纵向上划分，可分为联邦的、地区（州）的和学校的三级水平；若从功能和作用范围来看，又可分为咨询型、协调型和决策型三种样式；而从机构或组织的成员成分划分，还可分为单一型和多元型。事实上，当代西方国家的社会参与机构往往是多种类型交织在一起的混合体。我们以水平（纵向）类型为线索来探讨社会参与机构的构成、职能及活动方式。
1.联邦的（全国性）社会参与机构
西方大多数国家都设有全国性的社会参与机构，这些机构的名称不尽相同，其职能和所起的作用因各国教育行政体制特点而表现出一定的差异。
法国的全国性社会参与教育管理机构，1988年前有两个，一个是“国民教育高级委员会”，另一个叫“普通教育和技术教育委员会”。1989年法国颁布了《教育指导法案》，根据法案要求，1990年总理签署命令，成立了“教育高级委员会”，代替从前的两个机构。教育高级委员会由教师、教师—研究人员、学校其他人员、学生家长、大学生、地方团体、校外协会，以及教育、经济、社会和文化各界的有关人员中产生的代表组成。委员会的主席由教育部长或部长委托的代表担任。关于委员会的组成人数及分布比例，1988年前的“国民教育高级委员会”由80名委员组成。其中，国立和公立学校教师代表25名(31%)，私立学校教师代表5名(6%)，教育行政代表25名(31%)，其他各界（政府各部、家长联合会、学生联合会、雇主联合会、雇员联合会）代表25名(31%)。新成立的“教育高级委员会”由于合并了“普通教育和职业教育委员会”，其人数的构成相应地增加了20—30%（因掌握材料所限，具体人数及构成比例不清）。
法国的教育行政具有典型的中央集权性质，教育的方针政策、教学、经费、人事等等管理均掌握在中央教育行政机关教育部（长）及大学部（长）手中并通过它们的下设机构实行垂直领导，这种行政管理体制决定了社会参与机构的性质和作用。教育高级委员会实际上是法国中央教育部和大学的常设咨询机关，它对教育管理无决策权，其主要职能是对教育决策机构所做出的决策提供咨询服务或对重大的教育现实问题提出意见和建议从而影响决策。通常，教育部和大学部所拟定的教育法律、命令、条例草案都须交高级教育委员会研究审议并做出结论。另一方面，委员会也是一个最高教育诉讼机关，它有权对违纪的教职员做最终裁决。
意大利也是一个传统的教育集权制国家，1973年颁布的《教育法》和1974年的《教育指导法案》部分地打破了这一传统体制。因为这两个法律文件进一步阐明了社会参与的地位并成立了各级享有广泛参与和局部自我统治的新的选举机构。中央一级机构为“国民教育委员会”(LL Consiglio Nazionale della Pubblica Instruzione)，由71名委员组成，其职能和任务与法国的教育高级委员会相似，委员及委员会主席由选举产生。与法国略有不同的是委员会的构成成分有些单一，多为教育行政机构和学校的代表，雇主及雇员界代表相对较少，属单一型教育咨询机关。
美国教育决策管理权在州而不在联邦，因此，联邦也就没有这种教育高级委员会。但1979年成立了“州际教育咨询委员会”(The Intergovernmental Advisory Council on Education)，由20名委员构成，他们是从州和地方自治机构中推选出来的，由主席团任命的专职人员，是公立和私立初等学校、中等学校、中学后教育机构、教育行政部门、州教育委员会、教师、学生及学生家长委员会的代表。委员会的任务是配合同年成立的联邦教育部的工作，主要是为联邦教育部长就发展教育事业的迫切问题提供咨询，并帮助教育部协调联邦其他部所从事的教育活动。
芬兰的教育体制是中央集权型，但与法国不同，芬兰的教育决策权不在教育部，而在由各政党及社会各界组成的议会，教育部是决策的执行机构。从这种意义上讲，芬兰的社会参与管理的权力很大，属多元决策型机构。
在西方国家普遍设立全国性的社会参与的教育机构的同时，还设有全国性的专门的特定领域的社会参与机构，这些机构的构成、职能和权力以及与教育行政部门关系由相应法律及官方文件做出规定。在美国，有30多个这样的专门机构，如国家成人教育咨询委员会、双语教育咨询委员会、印第安人教育咨询委员会、职业教育咨询委员会、全国课程委员会等等；西班牙有职业技术教育咨询委员会、大学委员会等等；芬兰有学校事务委员会、教育规划咨询委员会等等；比利时也有20多个专门咨询委员会。这些机构虽然在影响力方面有一定局限性，但它们在形成国家适应性教育政策，为不同儿童创造获得更优良、顺利的教育条件等方面都做出了贡献。
2.地方性社会参与机构
在西方的州和地区水平上也广泛地设置社会参与机构。这些机构的构成、职能也由法律作出明确规定。因各国教育管理体制不同，文化传统不同，使得这些机构的职能和权力也有所差别。在一些国家它们是咨询机关（法国的大学区和省一级的教育委员会即如此），而在另一些国家它们则是权力机构和决策机构（例如美国的州教育委员会和学区教育委员会）。
美国州教育行政机关有州教育委员会、州教育厅。州教育委员会的委员产生办法因州而异，有的大多数委员由居民选举产生，其余的一部分由州长任命。但大多数州的教育委员由州长在取得州参议院同意的情况下从实业界、自由职业界、科学工作者、工会活动家等代表中任命。委员会成员的数量及任职年限各州也不尽一致，通常为5～9人，个别的州为10～12人；任期多为4～8年。值得注意的是，在美国几乎所有的州的教育委员会委员都是教育界以外的人士，比如密苏里州的宪法和相应的教育法规定，州教育委员会成员（8人）从非教育工作者中任命。之所以这样，主要是考虑使教育事业能取得社会各界特别是实业界的关心和支持，并获得初等和中等教育的发展基金。
美国的州教育委员会是州教育的决策机构，它有很大的权力，履行决策、管理、组织、协调和咨询功能。州教育厅是执行教育政策的办事机构，州教育委员会可以任免教育厅长。教育厅在委员会领导下开展工作，厅的主要负责人的工作每年都要接受委员会的考察和监督。同时，委员会还对州教育计划、教育标准、师资培训等问题上给予协调和帮助。
美国州以下地区广泛地设立学区教育委员会，委员大多为实业界、工会组织及政党、团体、教会的代表，委员的产生有一部分任命，有一部分是选举出来的。学区教育委员会通常有5～7人组成，有时多些。委员的任期为3～4年甚至6年。学区教育委员会接受上一级教育行政机构即州教育委员会和教育厅领导，另一方面它又是本学区教育的决策管理机构，其主管权限和范围是：制定学区教育计划、编制教育预算、征收教育税、管理教职员人事、任命学区教育局长、考察监督教育教学过程，等等。
从州和学区一级来看，美国教育管理体制是较典型的社会——国家模式，社会意志及社会参与机构起主导作用，从这一层意义上说，美国的教育分权制与其说体现在中央与地方关系及权力划分上，毋宁说体现在国家（政府）与社会关系上更准确。
意大利情况比较特殊，它原来一直实行中央集权制，教育管理权限在教育部，中央一级也有教育高级委员会，但这个委员会还主要是咨询机构。1973年改革后，地方权力有所扩大，特别是八十年代以后，它的教育管理体制朝现实的分权制转变。在省区和学区一级，教育委员会越来越获得实际决策管理权。省区教育委员会成员为30～60人（主要取决于每个省的学校规模、性质与层次），委员来自教育机构及、社会各界代表，由选举产生，任期3年。学区委员会代表也由选举产生，任期三年。学区委员会成员构成如下：教育行政机构代表（3人）、国立学校教师代表（5人）、私立学校教师代表（1～2人）、学生及其家长代表（1人）[1]、工会代表（3人）、学区自由职业联合会代表（2人）、社会其他团体代表（3人）、市政委员会代表（1人），总共为19～20人。省区和学区委员会的主要职能与美国相似，但省教育厅长和学区教育局长却由相对应的委员会推选产生。
3.学校管理层次上的社会参与机构
根据理解民主和利用民主应该从小教起、从学校教起的观念，大多数欧美发达国家的小学、中学、大学以及其他类型的学校都建立起了包括学生在内的社会公众参与学校教育管理的各种组织机构。鉴于西方发达国家的大学的社会参与体制——董事会制度已为我国学者作过较为系统的研究介绍[2]，在此，本文着重谈谈中小学管理中的社会参与情况。
中小学的社会参与机构主要包括：班级委员会、班级教师委员会、学校学生代表委员会（学生委员会）、学校教师委员会、学生家长委员会、学校委员会（也称学校行政委员会或学校管理委员会或校务委员会）。这些机构在吸收了教师、学生及其家长参与管理的同时，也吸收了当地村社、工会、工商界等代表的广泛参与。机构的地位、构成、权利义务、工作程序等等，通常由相应的法律及行政法规予以明确。
上述学校一级的社会参与机构，其代表成员有的是通过完全选举产生的，比如学生委员会和家长委员会；有的是一部分按职务自然加入，比如班级委员会中的家长和学生代表是选举的，而班级的全体教师则按职务全部加入其中；第三种情况是委员会所有成员都按职务自然全部加入，比如学校教师委员会；第四种情况是部分成员通过民主选举途径产生、部分成员则由行政任命，比如欧洲的学校委员会。
我们没有必要详细考察学校每一机构类型的历史及发展过程，但有必要了解这些机构的组成和功能。
班级委员会是学校层次上社会参与机构中最初级形式和最小单位。它包括班级的所有教师，还包括学生及其家长代表。班级委员会一般在中学设立。其成员数量不太一样。例如，意大利初级中学的班级委员会由班级的全体教师和4个被选举出来的家长代表组成，委员会的主席由校长或教导主任担任，也可以选举，但要通过校长任命。法国的实科中学，每一个班级委员会都是在校长担任主席的情况下开展工作的。班级委员会成员为班级全体教师、2个家长代表、2个学生代表、1个教育顾问、1个职业指导咨询人员，有时也吸收了解一些学生情况的校医、保健员参加。班级委员会一年之中至少聚集3次来研究班级一切学习及生活问题，包括了解分析个别学生的学业状况、研究个别指导建议、职业定向、课外校外工作的组织以及关于教育教学过程的某些问题。奥地利的班级委员会（本国称作班级代表大会）参与规划和组织班级活动、职业定向活动和表决教育教学的组织、方法与手段，等等。
由上可见，西方学校班级委员会的职能主要研究制定课外校外教育工作、考察班级学生的学业成绩和操行、职业指导、提出学生升留级意见、保持、巩固和加强与家长的联系，通过这些活动参与教育过程的管理。
法国1989年通过了《教育指导法案》，根据该法案的第10条规定，法国高中成立了学生代表委员会，即学生委员会。它包括了学校各个年级的学生的代表，在学校校长主持下工作。学生委员会阐述自己的态度、表达自己的意愿和要求，并就组织和扩大学校生活的范围提出建议。比如，学校工作的年度计划、教学过程组织、职业指导、组织专门的教育活动等。委员会每个学季（法国一年4个学季、有3个假期）至少召开一次会议，有时还召开非常会议（有3/4代表要求下）向学校委员会或教师委员会表明自己对学校工作的看法或见解。委员会还向学校委员会推选自己的代表。显然，学生委员会的设立使学生参与学校管理的水平大大提高了，虽然它在许多问题上还只有表决权，但其地位却影响学校委员会和教师委员会的决策。
学校委员会是真正的学校教育教学的管理机构。委员会成员的数量取决于学校的规模（班级数和学生人数）和学校的层次（小学或中学），但一般情况下是固定的，比如丹麦为10～13人，苏格兰9～14人，意大利14～19人，西班牙为8～21人，法国中学为24～30人。教师代表和学生的家长代表是学校委员会的成员，校长是当然成员。委员会还包括中学段学生代表、当地经济、社会、文化及其它组织的代表，有些国家（西班牙、意大利、法国）的学校委员会还包括教育行政机构的代表和学校的非教学人员。学校委员会中各界代表的比例由相应的法律文件固定下来，一般是不可随意改变的。例如，英联邦的英格兰和威尔士1986年教育法就严格地规定了各种类型和学生人数的初等、中等学校委员会的成员数（8～24人）及其代表比例：四分之一为当地教育管理机构的代表，四分之一来自学校行政人员、教师和非教育工作人员（学校规模较大的话）代表，四分之一为学生及其家长代表，另外四分之一为学校所在地的社会各界代表。
学校校长通常是学校委员会的当然成员，欧洲大多数国家法律规定，学校委员会主席由校长担任，校长是学校事物的决策人，他具有很大权力。但也有少数国家学校委员会的主席由校长以外的人员担当。例如，在丹麦和意大利，学校委员会主席由家长代表担任，葡萄牙为教师代表，英格兰为教育教学人员以外的社会各界代表。
学校委员会是学校事务的决策组织，正如1985年西班牙王国第2376号法令规定的，“学校委员会是管理机构而不是一般的咨询机构”。它的职能是研究制定学校计划、目标、任务、课程、学校经费及内部分配、监督评价，等等。例如，在法国中学，学校委员会对学校活动要做出年度计划和总结。荷兰的学校委员会要讨论、确认及核准由校长每三个月就提交上来一次的工作进展和总结报告。个别国家（荷兰、丹麦、西班牙、葡萄牙）的学校委员会还指定或向上一级机构推荐学校校长候选人。此外，西方学校委员会还研究制定校外活动的组织、教学物质技术基础建设以及开展社会服务等问题。
三、社会参与教育管理的成效与问题
从上文可以看出，西方国家社会参与教育管理有较好的历史传统、社会基础和法律保证，具有广泛性、规范性特点。这种参与对西方教育的发展起到了积极作用。
1.有利于教育决策的民主化和科学化
在西方，无论是集权制教育的国家抑或分权制教育的国家，都十分强调社会参与，虽然各国的教育及学校的社会参与机构权限、职能不尽相同。法国和意大利的教育是中央集权制的典型，但自七、八十年代以来通过立法手段不断扩大和强化社会参与的作用，意大利甚至提出教育管理体制改革的一个重要目标是要实现由社会公众参与向社会公众决策过渡，目的是要使教育更加公正和平等，避免因过分集权造成教育决策的随意性。美国说自己的教育是最民主的，因为它是每一个健全公民意志的产物。这是否符合实际姑且不论，但有一条是值得肯定的，自下而上的民主参与减少了教育决策（政策）的失误，提高了管理的科学性和实效性，这早已为西方教育史所证明。
2.有利于培养学生的民主精神、民主意识和利用民主参与社会生活的能力
西方国家在学校一级的社会参与机构广泛地吸收学生，这些机构的选举、实际参与学校教育教学活动使学生有机会学习民主和运用民主，对培养他们形成主人意识、自主自立能力有很大益处。法国1975年的教育法中指出：“青年参加其学校生活的最大优点在于给自己创造实际学习民主的条件”。欧洲事务委员会在1983年通过的“关于民主原则”第800号决议中说，要创造一切条件使公民自愿参加社会的、经济的、政治的生活，并通过它对公民施以民主的教育和影响，这反映在学校，就要必须保证学生了解民主，参与管理。又说，民主的未来取决于现实机制，学校生活如果没有个人参与、没有青年参与，学校便没有未来、青年也没有未来。
3.有利于大教育体系的形成
社会参与教育管理使教育与广泛的社会相联系，教育在服务对象、培养目标、教育内容诸方面表现出立体性、灵活性和适应性。美国的教育家说，在美国几乎找不到完全一样、一个模式的两所学校，造成学校个性差别的恰恰是社会参与。也因为参与才使得教育、学校五彩缤纷、充满竞争、充满活力和富有特色。社会参与把教育与国家需要、社区需要和个人需要紧密地结合起来。使学校获得了广阔的生存和发展空间。
有利于形成全社会关心教育和支持教育的局面。由于社会参与教育管理，在西方，“教育不仅是国家、是学校的事，而且更是全社会、是每一个公民的事”的观念深入人心。人们对教育投以较高的热情。教育作为一种公益事业，它不仅从国家那获得物质资助，而且企业、慈善机构、个人以及其它组织也给予学校各种帮助，教育成了全社会的事业。
社会参与、社会支持和社会监督对学校是一种压力，有利于学校不断改进教育教学工作，提高教育教学质量。西方国家在评价一所学校、一个教师质量好坏时，学生及其家长的意见起着十分重要作用，也是对教师是否续聘、是否晋升的关键因素，迫使教师不断地提高业务水平，改进教育工作，提高教育质量。
此外，社会参与教育管理也有利于形成教育合力，提高教育的针对性和实效性。
当然，西方国家社会参与教育管理也存在一些问题，比如，某些国家的社会参与机构权限很小，还只是咨询性质的机构，它在教育民主化进程中所起的作用很有限。另外，在学校一级机构中，学生委员会、教师委员会和学校委员会的主席大多由校长担任，在某种程度上也会降低社会参与机构的民主性质，挫伤参与者的积极性。
我国社会主义教育正在逐步走上法制化和民主化道路，在这种情况下，研究西方教育管理体制中的社会参与问题对加快我国教育管理民主化、决策科学化以及教育社会化都是必要的。
注释：
[1]材料引自：〔俄〕Ролъ общественности в управлении образованием в зарубежных странах.《Педагогцка》1994—5.
[2]参见《比较教育研究》1995.1
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