运用教育法解决职教立法中的难点，本文主要内容关键词为：教育法论文,职教论文,难点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，职业教育立法正在紧锣密鼓进行，可望不久送请全国人大常委会审议。这里，我仅就如何运用法律武器解决职教立法中的难点和问题，发表几点意见，供大家研究参考。
据了解，在职教立法中遇到的有争议的问题中，比较突出的有两个：一是关于这个法的适用范围，《草案》中规定：“本法适用于职业学校教育、职业培训及职业预备教育”。但有一种意见认为不要包括职业培训，理由是职业培训是劳动部门职责范围的事，职教立法主要规范对象应是以学历教育为主的职业学校教育；二是关于企业如何承担职业教育的经费问题，《草案》提出由省、自治区、直辖市人民政府制定办法对所辖区域内的企业征收地方职业教育统筹费。对此，有一种意见持反对态度。
对上述两个原则问题，除反复进行讨论，吸取各地成功经验和参考国际上的一些作法外，我认为很重要的一点是要善于运用法律武器解决争论，也就是说要用现有法律来统一人们的思想认识。因为法律具有严肃性和强制性，具有权威性和约束力。今年3月由八届全国人大第三次会议通过的教育法，是具有基本法性质的法律，是教育工作的根本大法。人们习惯称它为教育宪法或教育母法。这部法律规定了教育工作的基本准则，为制定其他教育法律和教育法规提供了基本的法律依据，从而有利于我国教育工作走上全面依法治教的轨道。职业教育法（草案）就是依据宪法和教育法制定的。现在让我们重温一下教育法的有关条款，或许对解决上述两个有争议的问题有所帮助。现以职业教育法的适用范围为例，根据教育法的有关规定，其涵盖范围显然应是全方位的，其中包括职业培训在内。
首先，教育法强调“国家实行职业教育制度”。这里有三点值得注意：一是法律关系主体是国家；二是把职业教育第一次作为我国教育基本制度用法律形式确定下来，这是涉及教育的全局性重大问题。据此，职业教育法应是一部国家法，而不是一部部门法，要从全局出发提出问题，而不是从局部出发提出问题。三是从深层意义上讲，“国家实行职业教育制度”表明职业教育作为现代教育的重要组成部分，是实施“科教兴国”战略的重要措施，是提高劳动者素质，改变我国劳动生产率总体水平比较落后的状况，壮大经济实力和提高综合国力的重要途径。我们不能就职业教育论职业教育，而应把确定职教法的适用范围同职业教育在社会主义现代化建设中的地位和作用联系起来加以考虑，从如何有利于实现提高劳动者素质，培养实用人才，促进社会主义现代化建设的立法宗旨这一基本点上加以把握。有了这样的估量，我想问题是不难解决的。
其次，教育法第19条明确规定：“各级人民政府，有关行政部门以及企事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。”这一条款充分体现了发展职业教育必须实行学历教育与短期培训并重的原则。实际情况表明，这一原则的确立是完全符合我国国情的。大家知道，我国每年新增城乡劳动力已突破1700万，其中接受职业培训和职业教育的仅占10%，同时每年有2000万农村剩余劳动力在寻找就业机会，其就业素质亟待提高。另据统计，在城镇国有、集体企业1.5亿职工中，高级技术工人所占比例不足4%；在1.2亿乡镇企业职工中，技术工人所占比例更低。此外，现在我国每年约有400万小学毕业生，600万初中毕业生和100万高中毕业生不能升入高一级学校。他们缺乏一技之长，更需为他们创造培训机会。由此可见，无论职前培训还是在岗培训任务都十分艰巨。而且随着社会分工的不断扩大，特别是第三产业的迅速发展，职业培训的任务会越来越繁重。显然，只靠劳动部门是无论如何难以承担如此重任的，而实际上这种培训许多是通过职业学校来进行的。仅以技工学校为例，1994年全国共有技工学校4430所，在校生187万，毕业生55.7万。技工学校除正规培训外，还对57万在职员工进行了培训；正规培训和在职培训的数量几乎是一半对一半，就是一个例子。至于农村这一块，为发展“两高一优”农业和乡镇企业，需要培养数以千百万计的应用型人才，从某种意义上说，这是我国职业教育的主战场。而对农民进行各项实用技术培训的任务也主要是由分布在县、乡、村的各类农民成人学校和职业学校来承担的。据报道，仅山东平度农村，每年接受长、短期培训的回乡初中生、农民、干部、乡镇企业职工就达100万人次，各职业学校为农村培养了大批初、中级实用技术人才。如果把职业培训从职业教育法中分离出去，而劳动部门又不管农民的培训，只管工人的培训，那么农民的职业培训如何来规范，又如何来保障。这样一个不包括职业培训的职教法应该说是不完整的，影响所及，是不利于职教事业发展的。
第三，教育法总则中指出：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展……”适应社会主义市场经济发展需要同样应是改革和发展职业教育的重要指导思想和职教立法的一条基本原则。这一点据我所知是写进职业教育法草案的，而市场经济对职业教育最基本的要求是根据市场需求培养人才。因此，我们在确定职教立法的适用范围的思路应着眼市场，面向市场，按需办学按需施教，多层次、全方位适应社会需求。在专业设置、层次规格、办学形式上要实行长线专业和短线专业相结合，学历教育和短期培训并重，全日制教育和业余教育并举。总之，根据市场经济的需求，培养“适销对路”人才应是我们确定职教立法适用范围的前提和基础。在这个问题上，我们一定要解放思想，转变观念，如果职教立法只局限于规范学历教育，这是一种传统的、封闭的、单一的教育观念，是不符合中国国情，不符合社会主义市场经济需要的。
第四，教育法调整和规范的内容广泛，其适用范围几乎包括了一切教育活动，涉及教育的各个方面。教育活动已经从正规学校教育扩展到学校教育以外的广阔领域，朝着教育社会化和终生教育的方向发展。这是教育进步的一种世界性趋势。教育法正是从“大教育”观点来确定教育活动范围的。这一点也应适用于职业教育立法。这就是说，我们要树立大职业教育观念，建立大职业教育体系。职业教育在培养对象上只有从适龄学生拓宽到全体劳动者，才能满足社会的需求。这样一来，职业培训，其中包括就业培训、岗位培训、转岗培训以及其他职业性培训，自然成为这个大职业教育体系的重要一环。它反映了社会对人才的需求，反映了社会就业的客观要求。职业培训不是可有可无的，而是职教发展的根本性选择，是职业教育的应有之意。其实，农村在建立大职业教育体系方面早已迈出了重要的一步，“三教”统筹，农科教结合就是这种大教育观，大职业教育观的最好的体现。
第五，职业教育法的适用范围问题，说到底是一个管理体制问题。这才是一个比较深层次的问题。管理体制不顺是长期制约职业教育发展的重要因素之一。问题的核心是突破传统的部门观念，加强统筹领导和政策协调，以利于合理配置和充分利用职教资源，提高规模效益和集约化程度，从而发挥职业教育的整体优势。把职业培训写进法律，列入职教立法的适用范围并不意味着这项工作具体都由教育行政部门去做。如上所述，职业培训完全由劳动部门包下来不行；同样，职业培训，尤其是在职的岗位培训工作，完全由教育行政部门包下来也有困难。这里有个分工协作问题，但关键是职业教育管理应该既有利于调动各方面的办学积极性，又有利于宏观统筹协调、提高教育质量和办学效益。在这方面，教育法明确规定了中央一级在宏观管理上的部门职责分工，为确立职教管理体制提供了法律依据。教育法第15条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划，协调管理全国的教育事业”，据此，职教法（草案）相应规定“国务院教育行政部门对全国职业教育进行统筹规划、宏观管理、综合协调。国务院其他有关部门在国务院教育行政部门指导下，根据职责分工负责职业教育的有关管理工作”。我认为，这是职业教育在管理体制上的一个突破，是职教立法的一个重要成果。
最后，我简单谈谈关于征收职业教育统筹费的问题。大家知道，职教发展经费不足，缺少必要的投入支撑，这也是制约职业教育发展的一大因素。因此，如何建立一个保证职教经费来源的保障机制，是职教立法面临的一大难题。职教法（草案）在经费筹集条款中坚持了“多渠道”的原则，指出“职业教育所需经费，通过各级政府财政拨款，行业组织、企业事业组织及其他用人单位合理负担，举办者自筹，受教育者适当缴费等多渠道筹集。”由省、自治区、直辖市人民政府制定办法对当地企业征收地方职业教育统筹费，就是多渠道筹措职业教育经费，有效缓解职教经费困难所采取的一项措施。我认为，这一规定是合适的，是符合教育法的规定的。教育法第57条规定，除了依法征收主要用于实施义务教育的教育费附加，“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用”。允许地方政府根据实际需要和可能，依法决定开征教育附加费，这是教育法规定的一项重要措施。这里明确规定了征收地方教育附加费的主体为省一级政府。任何企业的发展都受益于教育，因而一切生产经营部门都有义务从收入中按一定比例承担部分职教经费。这不仅是国外通行的作法，也是我国一些地方的成功经验。