论光污染纠纷的法律适用，本文主要内容关键词为：纠纷论文,法律论文,光污染论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、案例引发的问题
1999年，浙江省宁波市海曙区老实巷的19户居民诉宁波市电业大厦玻璃幕墙光污染一案以二审败诉告终。本案案情为：1998年建成的宁波电业大厦从第6层至第28层在外层的西立面装饰了玻璃幕墙。玻璃幕墙像一面巨大的反光镜，在5～10月份的晴天，下午3～6时反射光照到距电业大厦西面100米的19户居民居室中，比太阳光直射还强烈。刺眼的蓝绿光直逼人眼，严重影响了居民的正常生活。19户居民在1998年6月，以宁波市电业局和开发商——宁波市建设开发公司为共同被告诉诸法庭。宁波市海曙区人民法院一审判决19户居民败诉，居民们不服向宁波市中级人民法院上诉，但仍以败诉告终。作出判决的法院认为，环境污染行为的认定须以违反国家有关环境保护的法律、法规为前提，原告方提出电业大厦西立面的玻璃幕墙反射阳光至其居室系事实，但由于我国目前尚无鉴定光污染的手段和标准及有关防治光污染的法律、法规，所以难以认定原告方提出的侵害事实，也难以认定光污染对人身健康的侵害事实。
上述案例不由引发了我们的思考：我国目前究竟有无处理光污染侵害案件的法律依据？如果有，这些法律依据是否足以保护公民、法人不受光污染侵害，或至少在受到光污染侵害之后能得到充分的法律救济？答案是：我国现行法律、法规中已经具有了处理光污染案件的直接和间接的法律依据，但仍存在不足，尚无法充分地维护受侵害人的利益。因而将光污染的防治纳入环境保护法的范畴，也就成为我们所面临的一个重要问题。
二、我国认定光污染侵害的现行法律依据及其适用
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这就从根本大法的高度规定了国家进行环境保护的总政策。光环境是整体环境不可分割的组成部分，光污染是环境污染的具体形态之一，因此该条款也潜在表明保护光环境、防治光污染是国家不容推卸的责任。同理，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务。”其中所指的改善环境和保护环境也应包括光环境在内。《环境保护法》第24条规定：“……采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”其中“等”字应理解为包括该法制定时没有预见到的其他污染形态，所以光污染也应列为须采取有效措施防治的对象。另外，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”笔者认为，以上均可以作为处理光污染侵害案件的法律依据。与国家的环境保护法律、法规不同的是，在一些有关环境保护的地方性法规、规章中则明确提及了光污染的防治。《山东省环境保护条例》第10条规定：“城市人民政府应当根据国家环境综合整治定量考核指标，制定本区域环境综合整治目标和措施，加强对废水、废气、粉尘、固体废物、噪声和光污染的防治”；《珠海市环境保护条例》第32条规定：“产生废气、废水、废渣、噪声、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及振动、电磁波辐射、光污染等对环境有污染和危害的企业、事业单位和个体工商户，必须建立环境保护责任制，采取有效措施，防治环境污染”；《厦门市建筑外墙装饰管理暂行规定》第14条规定：“对周围环境会产生光照污染的玻璃幕墙或金属幕墙，应采用低辐射率镀膜玻璃或非抛光金属板，不得采用镜面玻璃或抛光金属板等材料。”
（一）环境保护法律、法规的具体适用
在《环境保护法》及相关法律缺少对光污染直接明文规定的情况下，地方性法规可作为其补充，在本辖区内直接适用。如以上提及的山东省、珠海市、厦门市等地区的条例、规定把光污染与其他污染行为并列为需要防治的对象，因此如该地区的公民、法人受到光污染侵害时则可获得与受到其他污染侵害时相当的法律救济。我国对环境侵害责任的认定实行的是无过失责任原则，侵害人即使主观上没有故意或过失，也要对其所造成的损害承担赔偿责任。环境侵害诉讼在举证责任上基本适用“原告举证责任减轻原则”，即受害人只需提出侵害人实施了污染侵害行为，并由此造成损害事实的证据即可。同理，直接将光污染防治列入环境保护条例的那些地方的公民和法人如受到光污染侵害，则可以该条例为直接依据诉诸法庭，并且只需证明排污单位有侵害行为，受害人因此遭受损害，如正常工作生活受到严重影响、因光害导致财产价值降低、精神极度不安等即可。
在尚未直接将光污染防治列入环境保护条例的地方，如公民、法人受到光污染侵害也并非无法可依。。《环境保护法》第1条提出的立法目的，第16条、第22条、第24条制定的环境保护政策、目标、任务和责任制度所针对的是现在或将来一切可能对环境造成损害的污染和危害。第24条在列举各种污染侵害后所使用的“等”字应该包括制定该法时所未能预见的污染侵害，这是由法律的滞后性决定的。因此，虽然在《环境保护法》及相关法律中缺少光污染防治的直接规定，我们仍可依据《环境保护法》的立法目的、价值取向认定光环境在其保护范围之内，而不可机械地以法律无明文规定为由否认光污染侵害案件的法律依据。《环境保护法》的立法目的是保护和改善生活环境与生态环境，保障人体健康，促进经济建设，体现了以人类利益为中心任务和可持续发展的观点。《环境保护法》的价值取向可概括为“……在树立全球生态利益为中心的价值理念的基础上，确立‘衡平世代间利益，实现社会的可持续发展’和保护人类‘环境权’和‘生态世界的自然的权利’这两大目标”。（注：汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社1999年版，第212页。）由此可见，“生活环境”与“环境权”是《环境保护法》始终追求的目标和理念。环境权是指“全体社会成员所享有的在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利，包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权”。（注：环境科学大辞典编写组：《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版，第305页。）而良好舒适的生活环境、工作环境，公民的健康权、安宁权，法人清洁适宜的生产劳动环境权等都理应包括于其中。光污染影响了自然的光环境，从而妨害了人们的正常生活和工作，使人们不能处于舒适安宁的状态，这显然侵犯了公民的环境权，如不对其加以防治则违背了《环境保护法》的立法目的和价值取向。因此，在宁波市发生的光污染诉讼案中，法院以没有有关光污染防治的法律、法规难以认定侵权事实为理由之一判决19户居民败诉是不符合以上法理的。
（二）民法相关条款的具体适用
《民法通则》第124条将“违反国家保护环境防止污染的规定”和“污染环境造成他人损害”分别作为侵害人承担民事责任的前提和事件。笔者在上文中已经论证光污染侵害是违反国家保护环境、防治污染的规定的，因此，只要证明排污单位的光污染行为造成了他人损害，即可要求该排污单位承担民事责任。
《民法通则》第83条是关于相邻权的规定，以相邻权理论解决环境侵权问题在各国法律中都有一定体现。如《德国民法典》第906条规定：“对于不可测量的、损害极为轻微的、在当前通过技术措施无法防止的不可量物的侵入，相邻人有容忍义务。但超过法定范围的不可量物的侵入，相邻人有权要求予以排除，并得要求损害赔偿”。（注：转引自孙宪忠：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第196页。）这里的不可量物即指蒸气、臭气、煤烟、音响、光、热等。在法国，环境侵权包括“生态损害”和“近邻妨害”。“近邻妨害法理在（法国）环境民事侵权救济中的运用也甚为普遍，但仅适用于日常生活和小型营业活动所造成的轻微环境公害”。（注：王明远：《法国环境侵权救济法研究》，《环境导报》1999年第6期，第8～9页。）可见，相邻妨害法理是法国环境侵权救济的一个重要理论。英美法系则有类似的侵扰侵权的规定。“侵扰一般为普通法的准则支配：即所谓Sic utere tuo alienum non laedas，含义是‘使用你自己的财产而不要伤害你邻居的财产’”。（注：徐爱国：《英美侵权行为法》，法律出版社1999年版，第56页。）可诉的侵扰则包括烟、不合理的噪音、震动等。在我国民法理论关于相邻的损害防免关系中，有的学者也提出应包括相邻的环保关系，“不动产所有人或使用人在行使不动产权利时，应当遵守环境保护法的有关规定，不得污染环境，损害相邻人的利益”。（注：郭明瑞、唐广良、房绍坤：《民商法原理（二）》，中国人民大学出版社1999年版，第160页。）在相邻权理论中加入环境保护的概念，其实质使不动产权利内容得到了扩张和限制。扩张源于环境权的权利，限制源于环境权的义务，这体现了所有权的社会化及环境保护的公众化。当以光污染作为环境污染的一种，以相邻权法理为基础进行法律救济时，我们还应当注意两个问题：第一，相邻关系中所指的“相邻”并不以不动产直接相连为必要，只要不动产所有人或使用人行使权利影响到另一方不动产所有人或使用人的利益，即可产生相邻关系。如在以上案例中，玻璃幕墙距居民100米之遥，但其造成的污染直接影响了居民的正常居住，仍应视为相邻关系。第二，由于相邻权法理是基于人们合法所有权的限制，根据以上列举的各国立法，可以看出处理相邻环保关系时，应当按照忍耐限度的理论认定是否构成侵害。“……只有在排放量超过一定限度而且产生超过忍耐限度的损害时，才发生损害赔偿责任问题。而且忍受限度的判断，还需要对加害行为的性质、内容、程度和对受害的内容、程度等进行相关联的、综合的研究后做出决定”。（注：[日]加藤一郎、王家福主编：《民法和环境法的诸问题》，中国人民大学出版社1995年版，第10页。）以上案例是19户居民共同诉讼，这本身就表明其遭受的光污染超出了“合理的城市人”能够忍耐的限度，而造成这一侵害的玻璃幕墙却仅是为了建筑的美观，因此19户居民根据相邻权法理有权要求损害赔偿，甚至排除侵害。
以上我们对认定光污染的现行法律依据及具体适用进行了概括和分析，从而得出宁波市19户居民的诉讼请求是合法合理的结论。遗憾的是，这19户居民却屡遭败诉。这就从事实上表明我国有关光污染防治的现行法律依据具有重大缺陷。
三、我国认定光污染现行法律依据的严重不足
（一）《宪法》没有设立环境权
环境权的讨论和研究始于20世纪60年代。1969年美、日两国最先开始了环境权的立法实践，1972年联合国第一次人类环境会议上发表的《人类环境宣言》确认：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”。之后许多国家在各自的宪法中引入了环境权或与之类似的内容，从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。“环境权宪法地位的确立，使得环境的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据，也使环境侵害问题得到正本清源的解决，弥补了生存权作为环境保护直接依据的缺憾，同时还给环境法、民法等有关部门法环境权的建立以合法的依据。”（注：陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第103页。）可见将环境权作为基本人权规定下来是更好地运用法律保护环境的必要条件，体现了全球环境立法的趋势。而我国现行的宪法并无环境权或与之相类似的内容，甚至与之相关的生存权都未明文规定。《宪法》只从国家职责的角度而非从公民、法人、国家乃至人类权利的角度提及环境保护，因而不能为建立环境权利体系提供宪法依据。完善的环境权利体系以公民环境权利为基础，包括法人及其他组织的环境权、国家环境权、人类环境权等，对其中各部分的不同侧重及平衡是确定环境保护法立法目的及价值取向的标准，是构架环境法理论体系的核心。《宪法》作为国家根本大法，其对环境权的忽略使得环境保护法学理论体系缺少了最基础的理论支持和法律依据，理论体系的不严密则必然导致实践中对环境侵害的救济不力，其中自然包括光污染侵害。
（二）《环境保护法》中直接具体规定的缺位
首先，某些省市的条例、规定中虽然明文规定了光污染，但都只是简单的原则性规定，只强调应当防治，至于具体如何防治及光污染侵害发生后如何处理则并未提及，也无相应的罚则，不成体系，根本谈不上可操作性。且这些地方性法规只能作为法律的补充，在其辖区范围内有效，即其适用范围及效力极为有限。
其次，在《环境保护法》缺少光污染防治的直接规定的情况下，根据其立法目的及价值取向认定光污染侵害确有不足之处，主要表现在难以确定损害后果，而其根本原因在于缺少相应的光污染的环境标准。“环境标准也称为环境保护标准，是指为保护人体健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等方面的环境质量和污染源、监测方法及其他需要制定标准的事项，按照法定程序所制定和批准的各种标准的总称。”（注：张梓太：《环境法论》，学苑出版社1999年版，第231页。）环境标准又分为环境质量标准、污染物排放标准等。环境标准不仅是环境保护法的立法基础，而且还是环境执法的依据以及解决环境纠纷的重要手段。在一般的污染侵害中，往往以排污单位污染物排放超过排放标准确定其违法性，以污染物排放超过环境质量标准确认受害人遭受了损害。由于光污染是当代城市生活的产物，人们才刚刚认识到它的危害性，相应的防治手段、监测技术都十分缺乏，所以导致我国环境保护法律体系中缺乏相关的环境标准，也就缺乏确定光污染侵害违法性及损害的准确量化的依据。因此，法官在审理光污染案件时只能更多地运用自由裁量权判定侵害行为是否违法、损害后果是否严重等，而自由裁量的公正性及准确性则必然受到法官自身素质、法院审判能力及外界因素的影响，这是我国目前光污染侵害救济结果不如人意的一个重要方面。即使法官能依《环境保护法》的立法目的和价值取向断案，还公正于受害人，在遇到计算赔偿数额等具体执行问题时仍将因缺少法律依据而陷入困境，使法律救济处于不确定的状态中。
最后，环境保护法律、法规中有关光污染防治的规定不仅在实体内容上缺乏，其程序上更是一片空白，这源于我国环境法体系不完善的现状。现行环境法以实体法为主，程序性法律规范很少且多分散于各实体法中，而有关光污染防治的实体法规定极不健全，更不必说相关的程序法内容了。这必将使实体权利失去制度的保障，从而使光污染侵害的充分救济难以实现。
（三）民法对光污染侵害的救济存在局限性
《民法通则》第124条以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，其实质是以法律的形式确认环境侵害的民事救济，并未提供新的救济理论，因此笔者将主要探讨其第83条的相邻权理论在环境侵害案件中适用的局限性。首先，在污染侵害中民事的救济方法相较行政的救济方法本身即存在三点不足：第一，因为民事救济主要是事后填补损害，而非事前预防，但事后的救济往往不能完全填补损害。“……环境法是在结合运用民法和行政法的基础上逐渐完善和发展起来的，前者运用了侵权行为法手段，后者则运用了国家干预手段；前者注重‘治’，后者注意‘防’。”（注：汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社1999年版，第139页。）“预防为主，防治结合”是《环境保护法》的基本原则，可见事前预防的重要性。因此，如只用民事救济手段来处理环境侵害案件显然不充分，其中当然也包括光污染侵害。第二，民法对环境的保护着重于传统的人身权、财产权，而环境权、环境品质的优良则不是其直接保护的对象，因而环境损害的民事救济往往仅以健康损害或财产损害为要件和尺度，受害人其他形式的损害则可能无法得到补偿，甚至可能因为没有明显的健康及财产的损害而不被认定为环境侵害，致使受害人的权益得不到真正的维护。第三，在实践中，环境行政管理部门较民事法庭往往掌握更多的环境污染方面的情报资料，因而更容易查清事实。不仅如此，这些部门还拥有环境专门人才，他们对环境污染原因等问题的判断也较民庭法官更具权威性。其次，运用相邻关系理论解决环境侵权问题时，由于相邻权的侵害“只是在行使自己的权利上，没有接受必要的限制，没有给予相邻方以行使权利的便利”，（注：杨立新、刘忠：《损害赔偿总论》，人民法院出版社1999年版，第64～65页。）这与典型的侵权行为有一定区别，因此往往强调“可忍耐限度”。只有当相邻侵害超过了一般人的可忍耐限度时才予以民事救济，有时还参考一些其他的因素。而所谓“忍耐限度”以及其他因素是难以标准化的。日本学者提出采用“合理城市人”的标准。并辅以其他参考因素，“如果是‘合理的城市人’能够忍耐到何种程度，用这个基准来判断就是不错的”；“在进行判断时，地域的性质，原因行为的公共性，法令的限制值、先后顺序等因素都要加以参考”。（注：[日]加藤一郎、王家福主编：《民法和环境法的诸问题》，中国人民大学出版社1995年版，第136页。）然而，这种标准与因素的界定含糊不清，在实际判案中难以直接采用，仍需要很大程度的法官自由裁量。当某种环境侵害在环境保护法中有完整的标准体系时，可以以质量标准作为一般人可忍耐的最大值，当污染物排放超过质量标准时则认为超过了“可忍耐限度”。由于光污染侵害尚未确定排放标准或质量标准等，难以确定“可忍耐限度”，因而用相邻权理论解决光污染侵害也同样存在不确定性。最后，运用相邻权理论解决环境侵害的局限性在于其只能适用于相邻的环境侵害，因而不能完全解决光污染侵害的问题，因为光污染侵害并不仅限于相邻的不动产之间。光污染可能因玻璃幕墙、抛光金属板、霓虹灯等建筑附属物产生，也可能因车灯、探照灯、电焊等流动光线产生。前者由于建筑物为不动产，可采用相邻权理论；后者则因附属于动产而无法采用该理论。
由此可见，光污染侵害的法律依据，从《宪法》到《环境保护法》和《民法通则》都存在不足。其不足归结到一点就是，三部法律均缺乏有关光污染防治直接、具体的规定。我们要加强光污染的治理，保护光污染受害人的权益，必须及时制定相应的专门的法律、法规。
四、有关光污染防治的立法构想
1851年的伦敦和1985年的北京，世界历史上和中国历史上的第一幢玻璃幕墙建筑分别诞生了，从此玻璃幕墙倍受建筑界青睐。与其如影相随的是城市光污染的与日俱增，鉴于其危害，专家们称之为“都市新公害”、“光明杀手”。然而与光污染侵害日益增长不相适应的是国内外都极少有关于光污染防治的明文规定，因而防治光污染的立法具有迫切性且难度较大。
首先，要确定何为光污染。适宜的光是一切生命生存不可缺少的能源，但超过一定强度的光则又会破坏环境的舒适，造成城市生态环境的污染。因此，必须先用科学的手段确定光污染的质量标准、排放标准等。超过这些标准，危害人体健康，妨碍人们学习、生活和其他正常活动，破坏城市生态环境的现象即为光污染。引发光污染的原因既包括玻璃幕墙、霓虹灯等相对确定的光照，也包括车灯、电焊等流动光线。
其次，要制定有关光污染的防治措施和建立监督管理体制，将光污染防治纳入环境保护规划，采取有利于光环境保护的经济、技术政策和措施。随着近年来城市生活问题的日益突出，人们认识到城市的功能不仅仅是经济发展的枢纽，而且也应为人们提供舒适安宜的工作、生活环境。因此，在现代城市建设中应合理规划布局，保护生活、工作环境的舒适及城市生态环境的平衡。可以将光污染纳入建筑物生产施工许可中环境评价的标准之一。另外，还应鼓励新技术，研制不产生光污染的可替代建筑材料以及可防止强烈光照的防护材料等。同时，还须由环保部门、城市规划建设部门监督管理，公众则通过诉讼、舆论等方式发挥监督作用。
最后，还应针对造成光污染侵害的行为制定相应的罚则。其大致可分为三类：第一类是排除侵害，恢复原状。这对受害人而言是最佳的救济方法。因为这种救济方法可彻底地阻止侵害的发生，具有预防性特征，但是否允许强制排除侵害牵涉各种产业活动的社会效用和公共利益。因此这种救济方法的采用需要运用利益衡量原则。第二类是损害赔偿，即光污染侵害行为引起的财产损害、人身损害、精神损害的赔偿。财产损害赔偿应包括现有财产损失、可得利益的损失等；人身伤害赔偿可以侵权行为造成他人人身伤害引起的财产损失为标准；精神赔偿标准则应综合考虑侵害强度、时间、地点等因素。第三类则是惩罚性质的处罚。对实施光污染行为的侵害人处以罚款、没收、拘留等行政处罚，严重的甚至可以追究刑事责任。
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