关于我国城市规划体系问题的思考，本文主要内容关键词为：城市规划论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】 本文从规划管理的角度分析研究建立和完善我国城市规划体系的问题，提出城市规划体系应当包括规划编制、规划立法和规划管理三个部分，使城市规划工作法制化，使规划管理依法行政；建议我国城市规划的编制可以分城市规划纲要、总体规划，分区规划，详细规划、修建规划三个阶段、五个层次进行；规划编制应该包括规划设计和图则制定两个方面。论述了规划应变的灵活性与规划执行的严肃性，规划图则的可调性与规划原则的稳定性的关系。对城市规划工作的体制也提出了看法。
【关键词】规划体系；理论；分区规划；法制建设
我国的社会主义市场经济机制正在建立过程中，城市规划工作遇到了前所未有的机遇和挑战，同时，城市化水平明显提高，城市建设规模空前庞大，相应地，城市规划的实践十分活跃，取得了相当的进展，但也暴露出不少问题和矛盾。进一步研究城市规划工作，建立和完善我国的城市规划体系已经刻不容缓。
一、有必要从规划管理的角度来研究城市规划工作
在当前的城市规划工作中，编制的规划得不到贯彻，城市建设违反城市规划的事例屡屡发生；而规划部门工作效率低下，工作中出现失误的情况也常常出现。这一现象的原因主要有两个方面，一方面，从城市规划工作的本质而言，规划的长远目标与建设的当前需要、规划的整体构想与单位的局部利益之间的矛盾是普遍存在、始终存在的，规划实施过程中的所有问题，究其根本，都是由这一组矛盾派生出来的，城市规划的这一特征，决定了它在实施过程中既要坚持长远目标、整体构想，因而必须有遵照执行的严肃性；同时又要考虑现实条件，兼顾各方利益，因而必须有应变的灵活性，从这个意义上讲，城市规划工作中遇到各种各样的矛盾是不可避免的。另一方面，当前我国的城市规划工作，从观念、内容到程序、方法，本身的确很不适应客观需要，规划编制严重脱离规划管理的实际、规划管理满足不了城市化发展的需要。而这后一方面恰是问题的关键所在。
传统的城市规划是建筑学的组成部分，内容主要着眼于道路网和建筑群的安排，我国计划经济体制下更强调城市规划是城市建设的蓝图和国民经济计划的继续，规划的成果就是一份城市总体规划图及其说明书，然后就是排出一幢幢建筑的所谓“详细规划”，规划管理的依据就是这种总体规划和“详细规划”。
实践证明，总体规划只是原则规定，仅仅依据总体规划来管理，随意性很大，必然因人而异；而这种“详细规划”又太具体，在复杂的现实面前，很难适应，再加上规划方面的法制很不健全，所以实际上规划管理处于无法可依，至少是依据不足的情况。而一些规划管理人员也并没有意识到规划管理就是要依法行政。因而必然无法排除人为的干扰，规划的权威也只是一句空话，这种传统观念下的城市规划工作，如果说在过去建设量不大，城市建设处于高度集中的计划控制下，已经难以应付了的话，那么在近几年来城市建设面广量大，面对建立社会主义市场经济体制的新形势，就是非改不可的了。
城市规划工作是把编制的规划通过规划管理加以实施，这当中，规划管理是规划编制与规划实施之间的中介。要真正地认识城市规划，就有必要从规划管理的角度来研究问题。规划管理是依据城市规划的有关法规和法定的规划图则对城市的各项建设活动进行引导或控制的行政行为，规划管理必须做到有法可依、依法行政。这就要求把整个城市规划工作纳入到统一的法规体系之中，也就是必须要有能起到管理的准绳作用的规划图则，要有关于城市规划的各种法规。城市规划体系应当包括规划立法、规划编制和规划管理三个部分（图1）。城市规划工作的法制化是建立和完善我国的城市规划体系的核心问题，只有使规划管理依法行政，才能使规划满足管理的需要，使管理跟上实施的要求。
二、国外规划体系的启示及其借鉴意义
1、美国的“区划”及其相关的规划体系
区划（Zoning）是一种政府法令，它依据宪法条款规定的“管辖权”（Police Power）对城市土地的使用实施分区管理。今天在美国，区划与城市总体规划（Master Plan或Comprehensive Plan）、 土地细分管理（Subdivision Control）、法定规划图（Official Mapping）和合同制（Covenant）等5个层面共同构成城市规划体系。
区划的一项主要内容是关于土地使用性质的限制，对市区的每块土地都具体规定了允许的用途。早期的区划条例只分为住宅区、商业区及未限制区，后来划分得更细一些，提出保证住宅区内不受工业的干扰、保证工业区中没有住宅，避免用地之间的相互干扰的原则。此外，区划还对建筑物的高度和体积、建筑物的占地面积比和人口密度等作出限制，如建筑高度和后退红线、天空曝光面、容积率以及相应的奖励办法等。
除美国外，世界上其它地区也有很多类似“区划”的做法。仅以亚洲一些地区为例：
2、日本的土地分区管理体制（Zoning System）
日本的《城市规划法》中确定的土地分区种类有16类，包括一般用途地区、特别用途区、建筑高度控制区或高度利用区、防火区和准防火区、风景区、历史风貌特别保护区、绿化保护区、停车场整备区等。其中，一般用途地区是最重要的，也是最基本的。
一般用途分区管理（Use Zoning）是在每个指定地区规定不同的建筑物用途的法规。这些地区分为三大类（住宅区、商业区和工业区）12个小类（1992年修改前为8类），即一类低层住宅专用区、二类低层住宅专用区、一类中高层住宅专用区、二类中高层住宅专用区、一类住宅区、二类住宅区、准住宅区、近临商业区、商业区、准工业区、工业区、工业专用区。各用区都规定了允许或不允许建设的建筑用途，以保证各类建筑不互相干扰，还对建筑物的容量和形态作出规定，其中包括建筑覆盖率、容积率、墙面后退、高度限制、斜线限制（邻地斜线和北侧斜线）以及采光等6项。
3、香港的法定分区计划大纲图（Outline Zoning Plan）及其发展管制体制
①图则体系
规划图则的体系包括全港性、次区域性和地区性的图则。
全港性的规划分两部分：香港规划标准与准则和全港发展策略。香港规划标准与准则是制定发展图则与编制规划要领时的重要的政策性参考资料。全港发展策略就预期人口数字及有关社会经济活动，为香港制订长远的土地用途与交通策略。
次区域性图则是次区域的发展纲领，它根据全港性的发展方针制定次区域目标，作为次区域政策的准则，是全港发展策略与地区规划之间的桥梁，是制定法定图则的依据。它通常包括一份说明书及有关的图表和图则。
地区、地方规划图有法定分区计划大纲图、发展大纲图（OutlineDevelopment Plan）和详细蓝图（Layout Plan）。
香港《城市规划条例》规定必须制定法定图则，即“分区计划大纲图”，图则具有法定效力，任何发展，包括房屋工程或用途更改，应与图则的规定相符。图则中的土地用途分区分为住宅用地、商业用地、工业用地、政府团体社区用地、游憩用地等。图的比例一般为1:5000。每份图则均附有一份“注释”，为该图则的一部分，并按区列出通常准许的用途（第一栏）、可能获准的用途（第二栏）以及说明各种特别用途的附注。如果所建议的发展计划属“第一栏”所述的某种用途，则不必申请规划许可，只要遵守地契条款、建筑物条例及其它有关法例，即有权进行施工。如属“第二栏”所述的某种用途，则须向城市规划委员会提出规划申请书。该委员会可拒绝申请，或要求遵守某些附带条件及限制后才给予许可，不属于“第一栏”或“第二栏”的发展和重建均不得进行。
发展大纲图是依据法定分区计划大纲图而制定的政府内部图则。发展大纲图比法定分区计划大纲图更详尽地标明区内土地的用途和道路结构。例如，法定分区计划大纲图只概括性划作“政府／团体及社区”用途的地方，发展大纲图则会详细列出其具体用途，如学校、诊所、市场、社区中心等。市区的发展大纲图一般采用1:2500的比例。
详细蓝图是以最大比例绘制的政府内部图则，也是当局在平整土地和拨出发展土地的行动图则。蓝图通常更详细地标明土地用途和发展建议，包括道路及土地平整水平、现存和新楼宇的限制等各方面的资料，作为土地拍卖、分配以及实施土地平整计划和铺筑道路的根据。详细蓝图的比例通常为1:1000至1:500。
发展大纲图及详细蓝图一经“发展进度委员会”赞同及“地政工务司”签署，便称为“获采纳图则”，虽没有法定效力，但政府部门也都要依据其内容而考虑加以贯彻。
②发展管制
发展管制靠法定及非法定两种途径进行。法定规划管制主要有《城市规划条例》，其中规定须委任一个城市规划委员会，并对有关拟订和通过法定图则所须采用的程序作出了规定。此外还有《建筑物条例》，、地契条款、《香港机场（管制障碍物）条例》等，也分别包括了一些与规划、建筑设计相关的内容，如容积率、覆盖率、建筑物的高度及体积等。
除法定规划管制外，还有行政措施对发展密度的管制。如发展密度分区制、特别发展管制区等等。
4、新加坡的总体规划图（Master Plan）
新加坡的城市规划图分为概念图（Concept Plan，指导未来发展的长期土地使用和交通综合图）、总体规划图（通过使用分区法令来管制发展的法规图），发展指导图（Development Guide Plan指导全岛55个规划区发展方案的小区详图）以及其它规划图。
新加坡的总体规划图于1958年经政府批准，成为法规文件。它的名称虽然叫总体规划，但其内容主要是分区规划图。它共有图纸101张，其中中心区分区规划图（1:5000和1:2500）46张，其它规划区总图（1:5000）25张，总体规划图是一个短期规划图，在任何时候都可以修改，每五年必须至少修订一次。它还规定了提呈和批准修改规划图的形式、内容与程序。
总体规划图主要通过土地使用分区、人口密度和容积率来管制土地的使用，成为管制私人发展的法规依据。图中土地用途分为居住用地、乡村、商业和商务中心、工业用地、农业用地、绿带和空地、水源地、专科学校用地、码头一港口用地、机场、备用地及其它等。
从上述介绍的有关情况看，起码有几点值得我们注意。
1.根据城市规划管理的需要，城市规划由几个层次的图则形成系列，各起不同的作用；
2.无论是美国、日本，还是香港、新加坡，都有类似于区划的规划工作内容，尽管名称各不相同；
3.区划是规划图则与法规的结合。美国的区划主要是一种政府法令，它并不是我们传统概念上的城市规划，或者说不是规划设计，但是，就其作用而言，它是城市规划工作的一个重要方面。美国的区划、日本的土地分区管理、香港的分区计划大纲图和新加坡的总体规划，都是对城市发展实施管理的法定依据。我们目前缺少的正是这种规划图则与法规的结合；
4.区划的内容主要规定土地的使用性质、建筑容量和建筑形态等，是土地的使用性质控制与使用强度控制的结合；
5.区划规定允许或有条件允许建什么，不允许建什么，但并不规定只能建什么，主要解决土地使用性质的相容性；而下一层次的规划图（如香港的发展大纲图、新加坡的发展指导图）则比区划更详细地列出土地的使用性质，实际上规定了只能建什么，至少是应该建什么；
6.在香港，由于发展大纲图的土地用途规定得已经很具体，应变的适应性就比较弱，只作为政府内部图则，要修改只需“发展进度委员会”核准即可，而不是象法定分区计划大纲图那样要由更高一级的“土地发展政策委员会”核准。
从土地的使用性质控制的角度讲，我国的分区规划类似美国的区划、日本的土地分区管理、香港的分区计划大纲图和新加坡的总体规划（主要是中心区分区规划图）；控制性详细规划类似香港的发展大纲图、新加坡的发展指导图，或者美国的土地细分、日本的开发许可制度。从土地的使用强度控制的角度讲，我国的分区规划和控制性详细规划都应该有类似区划的内容。
三、规划设计和图则制定
如前所述，提起城市规划，我们往往理解为“城市建设的蓝图”，而忽略了它的法制作用，以为有了几张五颜六色的“宏伟蓝图”，就算完成了城市规划。总认为规划设计是规划，制定图则、按图则进行规划管理不是城市规划。
其实，现代城市是一个极其复杂的系统，是一个不断变化的过程。城市规划的编制就是根据城市在区域范围内的地位和作用，对组成城市的众多要素进行组合或调整，以求得最合理的城市结构和外部联系。城市规划应该是土地的利用规划，是物质环境和建筑空间的安排。城市规划有两重作用：既是城市建设的目标、计划和蓝图，要逐步付诸实施；又是城市建设的法定依据、规范和准则，必须遵照执行。与此相应，规划编制也有两个方面：规划设计和图则制定。前者主要用来体现城市发展的意图，后者则用编制法定的图则来保证城市发展意图的实现。没有前者，就是没有灵魂；而没有后者，就是没有躯体。规划设计是规划的编制工作，图则制定同样是规划的编制工作。
现在我国的规划编制往往只有规划设计，因而存在很大的弊端。首先是它的不确定性。很多规划图严格地说只是示意图，无法作为法规性质的文件进行操作。其次是往往只有彩图，只此一份，无法复制，不便使用。第三则是制定和修订程序不规范，每次修改没有在图纸上记录在案。所谓图则制定，就要求把规划编制作为法规文件来制订，不同层次的图则应该具有相应层次的确定性；它的制定、修改有严格的规范化程序；一经批准，就应公诸于众，严格执行。
规划设计应该贯穿于城市规划工作的各个层次、各个方面，但对城市规划工作来说，仅仅停留在规划设计上是远远不够的，而必须将规划设计演绎成规划图则来保证城市设计思想的贯彻，制定各个层次的规划图则加以保证。我国的城市规划工作必须在重视前者的同时，重视后者“以法律手段强制推行”的保证作用。
当然，规划设计和图则制定在规划编制的不同层次侧重点是不同的。可以说层次越高，前者的份量越重。总体规划阶段主要是前者；分区规划和详细规划阶段则主要是后者。
四、我国的规划图则系列
总结我国40多年，特别是近10年的规划实践，借鉴国外的规划经验，我国城市规划的编制可以分三个阶段、五个层次进行，即总体规划阶段的城市规划纲要、总体规划，分区规划阶段和详细规划阶段的详细规划（控制性详细规划）、修建规划（图.2）。
规划纲要是从区域的大系统和长远的发展角度，分析确定城市的经济社会发展战略目标。它主要解决城市在区域中的地位、作用和城市发展战略问题，用来指导总体规划。这是城市规划在空间和时间上的扩展，使城市规划适应市场经济体制。
总体规划主要是确定城市的性质、规模和发展形态，以及各项基础设施和对外交通的主要骨架。重点应当是城市化集中的地区或与其外围城镇共同组成的地域，主要解决城市的发展方向问题，它也应当制定图则。总体规划是制定分区规划的依据。
关于分区规划和详细规划，各地看法不同，做法各异，但却是城市规划图则系列中两个关键的层次。规划管理要做到依法行政，真正能够起到管理的依据作用的，主要是分区规划和详细规划。这两个层次的规划都是土地利用规划，都是对各种控制指标的规定。它们必须在规划设计的基础上制定规划图则。
分区规划是按照现状的或潜在的土地使用性质进行土地划分（包括道路和工程管线），指导、促进或控制这些性质的发展，使土地的使用性质相对稳定，相邻的用地互相具有相容性，从土地使用性质控制和土地使用强度控制等方面谋求合理的环境质量和容量。分区规划主要解决相邻用地之间的相容性问题。同类用地内只要是互相相容的建筑都可以允许建设，这就使规划在管理中具有必要的应变能力，使它可以在不违背分区规划的情况下适应多种需要。但同时这种应变不是随意的，而是在分区规划规定的范围内应变。所以，分区规划可以做到既有遵照执行的严肃性，又有根据不同情况应变的灵活性，从而在相当程度上解决了规划管理中经常碰到的矛盾。从这个意义上说，分区规划不仅对于大、中城市，而且对于小城市也是必要的。
详细规划是对分区规划中划分的各类不同性质的用地的诸要素的合理组合或调整，实际上也就是对城市中可能出现的各种性质的用地作具体安排。可以说，这是解决各类用地的互补性问题，使各种不同性质的用地相互补充、相互配套，以满足城市活动的各种需要，为规划管理和修建规划提供依据。详细规划是分区规划的具体化，它当然必须以图则和有关法规加以体现和保证。详细规划能解决“应该建什么”、“可以建多少”、“要求怎么建”的问题，为规划管理提出每块用地的规划设计要点，以适应土地使用权出让的需要。当详细规划在管理中遇到确实不能解决的问题时，应该允许在分区规划规定的范围内应变，使调整后的各类用地仍然能满足上述相容性和互补性的要求。
从以上分析可见，要使城市规划真正具有“以法律手段强制推行”的保证作用，就应该推行分区规划，使分区规划成为法规与图则的结合。从土地使用性质控制和土地使用强度控制这个角度讲，也只有分区规划这个层次能够起到这个作用。详细规划尽管是不可缺少的规划层次，在规划管理中起着极为重要的作用，但要想完全按详细规划来进行规划管理，在千变万化的现实面前，结果很可能事与愿违。它应该成为政府部门的内部图则，作为行政规章加以推行。与其什么都想管而最后该管的也管不住，不如把该管的切实管住，把不是非管住不可的随机应变。这正是分区规划和详细规划缺一不可、相辅相成所能起到的作用。
再者，详细规划有关容量和形态等一系列控制指标有一个全局的平衡问题，这不可能由总体规划直接分配到详细规划，需要经过分区规划的再分配。另外，详细规划工作量很大，不可能在短期内做到覆盖整个城市。这些都说明分区规划是一个必要的规划阶段。
我国《城市规划编制办法》规定，编制”控制性详细规划”，是为了控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为规划管理的依据，并指导修建性详细规划。而编制修建性详细规划，是用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。可见，“控制性详细规划”是规划管理和“修建性详细规划”编制的依据，起规划的作用。而“修建性详细规划”，其实已是在规划指导下的修建设计，也可属工程设计的范畴。所以，把两者分别称作详细规划和修建规划，可能更为恰当。
上述规划层次是从总体上来说的，这是一个基本的系列，但要使所有规划活动全部纳入这个系列是很困难的，应当允许在这个基本系列的基础上，根据实际需要编制不同的规划和制定不同的管理办法。
一般讲，规划层次越高，规划要有更多的适应性，而规划层次越低，规划就要有更多的可调性。所以，在审批程序上，总体规划等要经城市政府的上级审批，分区规划由城市的立法机关审批，详细规划由市政府审批，而修建规划则可以是市规划局审批。
五、规划管理的法定依据——分区规划
其实，分区规划不是分地区进行规划，而主要是指按土地使用性质制定图则并进行管理，分区规划的内容主要为划分土地的使用性质、土地容量限制和建筑形态限制三个方面。
1.划分土地的使用性质及确定建筑物的用途限制
主要目的是保证相邻土地的相容性和所有公用设施用地不被侵占。为此，分区规划要将用地分成若干类，并对每一类用地作出允许、不允许或有条件允许的建筑物使用性质的限制。而对于其中的公用设施用地应作更为严格的规定。凡适建规定中允许的，规划局就应同意其申请，凡有条件允许的，就应将申请提请专门的机构（例如规划委员会）审议决定。
2.容量限制
容量限制主要是两项指标：容积率和建筑密度（覆盖率）。通过容积率的限制，控制人口密度，使配套公用设施与其相适应；通过建筑密度的限制，保证宜人的环境质量。
3.形态限制
形态限制主要是建筑高度分区、建筑后退道路红线距离及建筑高度与道路宽度的关系等。
划分土地使用性质、确定其用途限制是分区规划最主要的工作。为了使分区规划能在规划管理中起到应有的作用。分区规划中的用地性质划分，以能满足同类用地中的建筑互不干扰为原则。可以与我国土地分类标准相对应，但主要应从规划管理的需要划分，按不同的控制要求归类。
分区规划作为规划管理的主要法定依据，应该有一份正式法规（可以称为《城市分区管理办法》）作为编制的根据，法规的主要内容是用地的分类及其建筑物用途限制，容量限制和形态限制以及有关管理程序等各项规定。在目前没有全国统一的有关分区规划的法律的情况下，就应该使分区规划的文本成为地方法规，其图则具有同等法律效力，由城市人民政府组织编制，报市人民代表大会或其常务委员会批准。
分区规划图则可以先行公布，在批准以前试行，以便更广泛地听取意见，逐步完善，然后成熟一批，批准一批。一经批准，正式颁布施行。
六、规划管理与规划立法
城市规划体系的核心问题是城市规划工作的法制化，使规划管理依法行政，即依靠法律的权威，运用法律的手段，按程序、科学、合理地制定或修订城市规划图则，严格地进行规划管理。在城市规划工作中必须充分重视规划立法和规划管理，既要依据规划图则和法规来进行规划管理，又要从规划管理的角度来检验规划图则和法规。
城市规划立法主要是规定城市规划图则编制的程序、内容和方法，使按法定程序编制的城市规划图则具有法律效力；规定规划管理的机构、程序，使规划管理具有法律赋予的权力；制定关于引导、控制城市发展的各种法律、规定、规范等，作为规划管理的依据。从这个意义上说，城市规划法规应当先于城市规划图则，城市规划图则必须依据城市规划法规的规定，经过法定的程序才具有法律效力，城市规划图则的权威是城市规划法规赋予的。
有关城市规划的法规应该以国家法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、地方规章和行政措施等构成一个完整的法规体系。这一体系一部分是程序性的，如关于城市规划图则编制的程序、内容和方法，关于规划管理的程序等；另一部分是实质性的，如关于各类土地使用性质的控制、容量控制、建筑形态限制等规定。
我国目前规划法规主要还是程序性的，太原则、缺少实质性的内容以及法律的强制性和可操作性；规划图则与规划法规脱节，没有赋予规划图则以必要的权威。虽然在《城市规划编制办法》中规定编制规划图则的同时要编写“文本”，但所谓“文本”，充其量不过是规划图则的一个组成部分，它本身存在的依据也只是《城市规划编制办法》这个部门规章，而各地编写的“文本”至多随着规划图则一起报批，它不可能具有更高的法律效力。为了使城市规划工作真正具有法律赋予的权威，应该将城市规划中最具实质性的内容——城市土地使用性质控制和土地使用强度控制作出明确而具体的规定，或专门制定前面提到过的《城市分区管理办法》，各地据此制定规划图则，即把城市土地使用性质控制和强度控制的规定落实到各个城市。如果难以做到全国统一的话，至少应该提高“文本”的地位和作用，使它成为各地的地方法规，再依据这样的“文本”制定规划图则，赋予规划图则以法律效力。
规划管理必须依法行政，只有依法行政，才能提高办事效率，建立完善的规划图则体系和法规体系，目的就是使规划管理中就事论事的、被动的、神秘的，亦即人治的处理办法，变为规范化的、主动的、公开的，即法治的处理办法。人治的处理办法，总是同扯皮、推诿甚至权钱交易联系在一起的。
对于城市规划管理人员来说，重要的是加强法制观念，明确规划管理就是依法行政。凡是涉及城市性质、发展规模、发展方向、布局形态、结构骨架、土地使用性质、建筑的外部条件以及各项规划控制指标等均是规划管理该管的。这些问题都应在各个层次的规划图则和各项法规、规定中加以明确，并在事先向建设单位和设计单位作出书面交代。而那些与外部条件、周围环境无关的建筑物的具体处理，则是不必管的，至少不是必须管的。如果对一些重要地段的建筑风格等有特殊要求，也应在详细规划中加以明确，在提供的规划设计要求中事先说明。
为了做到依法管理，一方面，规划管理部门所有作出的决定，核发的许可证件，特别是作出处罚决定或否定行为，必须符合法定的规划图则和所有有关的法律、法规。规划管理部门只是这些规划图则和有关的法律、法规的起草单位和执行机构，不是立法部门。在执行过程中需要对图则进行局部修改，必须按法定程序办理。另一方面，对所有申请，包括送审的方案，只要它不违反有关规划图则和规定，符合规划部门事先提出的“规划设计要求”，就不能拒绝颁发许可证或不予答复，也不应在申请人递交申请或方案后再增加事先没有提出的要求。否则当事人有权提起行政诉讼。规划管理既要依法对申请人实施严格管理，同时规划管理部门那种不受制约的“我说了算”或只是“按领导意图办事”的观念和方法也必须改变。
七、关于城市规划工作的体制
我国的城市规划工作由各级城市规划管理部门负责，这对于实施城市规划的管理是没有问题的。问题在于规划管理的政策性很强，既事关城市发展大局，又涉及方方面面的切身利益，只靠规划局一家，可能带来的弊端是不言而喻的。
现在不少城市设有规划委员会，但大多数只是个虚设机构。从城市规划工作的性质和它应起的作用而言，设立规划委员会是必要的，它的组成和职责应由法律规定，它的人员可以由有关部门（当然包括规划局）的负责人和聘请少量专家兼任，但机构不能是虚设的，而应该是一个经常活动的权力机构，有严格的议事规则，依法审批规划图则的编制和修改，依法对分区规划中“有条件允许”的申请作出肯定或否定的决定，依法对规划管理中出现的申诉案件作出仲裁。这样一方面是对规划管理部门的一种制约，督促它依法办事；另一方面也是对规划管理部门的一种支持，防止来自各个方面的干扰。这是从体制上对规划权威的一种保证。
城市规划工作的另一个体制问题是关于规划设计单位与规划管理部门的关系问题。规划管理是规划局的主要职责，而规划图则的制定主要由规划设计院承担，两者密切相关。规划图则的制定是一种立法行为，图则制定之后，具有法律效力，规划院所承担的任务是政府的指令性任务，编制规划的工作是一个连续不断的过程、不能把规划的编制工作等同于工程设计，虽然规划的编制也可以委托其它规划设计单位承担，但是严格地说，那只是一种规划设计的咨询业务，规划图则的制定及往后的不断修改不可能完全依靠外来的力量，也是不可能进行委托的。一个城市不能没有自己专门的规划设计队伍，正象不能没有自己的规划管理队伍一样。因此，规划设计院的体制不能同工程设计院一样。
现在的规划院大都“走向市场”，把规划任务当单项工程来对待，一个个委托，一个个计算产值。一项任务完了，工作也就结束，没有资料的积累，没有内容的连续，没有人员的衔接，这是与规划工作的性质、作用、内容和方法完全不相适应的。要改变这种状况，应改变规划院“企业化管理”的体制，它的人员（至少是承担指令性任务的部分）与规划局人员一样对待。规划院有必要摆脱“企业化管理”这个包袱，它应该、也可以按城市规划工作本身的规律进行工作。
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