社会保险体系基本破除城乡分割——苏州市社会保险制度调研报告，本文主要内容关键词为：苏州市论文,社会保险论文,城乡论文,保险制度论文,调研报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度建设的主要成效
制度体系比较完善 凡在该市各类企业工作的职工，包括农民工，均纳入了养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险政策体系。农村居民不仅享有社会养老保险，而且全部参加了新型合作医疗制度。与此同时，昆山市、苏州高新区、苏州工业园区、吴中区等地区已实现了从农村居民互助的新型农村合作医疗向农村居民社会医疗保险的转变。目前，全市已有123万农民纳入了农村居民医疗保险。昆山率先出台了《昆山市居民基本医疗保险暂行办法》，将农村居民原参加农村合作医疗的改为参加居民社会医疗保险，实行城乡统一的居民医疗保险制度。昆山市在制度设计上，还建立了城乡居民基本医疗保险与城镇职工基本医疗保险接轨互换的通道，所有参保人员随时都可以根据自己的就业状态办理转移手续，实现在两个险种之间通过个人账户互接转换。农民进入各类企业就业，就能通过转换进入城镇职工社会医疗保险。
制度基本覆盖城乡居民 该市农村社会保险先从养老保险项目起步，逐步实现了制度的全覆盖。到2006年末，全市养老、医疗、失业、工伤、生育5个险种的覆盖面均达到95%以上。其中，农村劳动力参加农村和城镇基本养老保险的参保率高达91%；农村老年居民享受社会养老待遇或养老补贴的覆盖率达到96%，养老补贴待遇80-150元／月（苏州市农村居民平均月收入300元可保证基本生活，现金收入用不了150元）。被征地农民全部纳入基本生活保障制度，人数达到91万。农民工参加城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险已超过80万人。
制度基本破除城乡分割 城乡居民参加企业职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目，已不分城镇居民与农村居民，不分本地居民和外来居民，缴费和享受待遇标准完全相同。农民工与城镇职工在参保政策、经办流程、社保待遇等方面的政策完全一致，实现了企业与企业之间基本公平，劳动者与劳动者之间基本平等的目标。
政策重点向特殊人群倾斜 通过老人养老直补政策的制度创新，有效解决了难以参加社会保险的老年人群的养老难题。通过实行城市老年居民医疗保险、少年儿童住院大病医保，六十年代精简退职人员医疗保险等办法，个体工商户、灵活就业人员、被征地保养人员、在苏外籍人员、六十年代精简退职人员、非职工老年居民、少年儿童等城镇各类特殊人群，从制度上已被全部纳入了医疗保险范围，基本实现了城镇职工基本医疗保险向城镇居民社会医疗保险的转型，初步建立起基本医疗保险、大额医疗费用社会共济、地方补充医疗保险和社会医疗救助“四位一体”的医疗保险体系。
工农城乡差别大幅度缩小 苏州市农村居民社会保险工作首先从新型农村合作医疗起步。1997年新型农村合作医疗实行后，迅速实现了农村居民全覆盖。为提高农村居民的医疗保险水平，目前部分有条件的地区正逐步向略低于城镇职工基本医疗保险水平的城乡居民基本医疗保险制度转型。农村社会保障工作中难度最大的社会养老保险项目目前也取得了重要进展，其缴费和享受待遇标准按城镇职工的50%实行。2003年该市出台了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，在全国率先建立了低水平、广覆盖的新型农村基本养老保险制度，将从事农业生产（种植业、养殖业）为主的务农人员纳入了农村基本养老保险制度，而将农村企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险范畴。同时制定了《苏州市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》，采取分步过渡、逐步并轨。农保新制度确立了财政补贴、集体补助和个人缴费相结合的筹资机制。对务农人员参保，县级市（区）和镇级财政一般补贴50%，部分地区达到60%。2003年至2005年的3年间，全市各级财政对务农人员的参保补贴额达到13.38亿元，且每年的补贴资金均呈上升趋势。社会保险制度不仅成为农民提高收入、加快城镇化进程的有效途径，也是缩小工农城乡差别的制度保障。
每个社会群体都有适合其特点的政策和制度安排 在为务工人员和务农人员分别建立制度的同时，2004年施行了《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，将 1982年以来的91万被征地农民全部纳入了基本养老、医疗以及失业和就业培训“三位一体”的基本生活保障制度。其中，置换城镇社会保险和按月享受保障待遇的人数分别有16.2万人和33.2万人。每个政策和制度安排都有高度的针对性，政策和社会效应明显。
公共财政基本建立了投入增长机制 各级财政以参保补贴的方式，不仅承担起了农村社会保障制度建设责任，而且建立了以公共财政转移支付为特征，个人、集体、财政三方分担的社会保险机制，加快了覆盖城乡居民的社会保险制度建设。从各地实施情况看，部分地区还免除了经济薄弱村的缴费义务，集体缴费全部由两级财政来承担；有的地区还加大了对列入最低生活保障人员的扶持力度，个人缴费部分也由集体或财政全额承担。
基层政府公共服务职能得到拓展和强化全市普遍在乡镇建立了劳动保障事务所，在行政村建立了劳动保障工作站。劳动保障服务机构不仅延伸到了乡村，而且全面推行了行政村协管员聘任制度，并且落实了组织机构、工作队伍和配套资金。基层服务平台的建立，加大了农保宣传，掌握了动态信息，为农民提供近距离的贴心服务，调动了农民参保的积极性。加快了扩大覆盖面的速度，促进了农村社会保障体系建设。
存在的主要问题
短期筹资存在一定压力 在短期内大规模扩面，特别是实现社会保障制度城乡居民的全覆盖，历史欠账较多，当期筹资压力较大。被征地农民、农民工、务农农民和城镇灵活就业人员等低收入群体在以多种方式纳入社会保险制度的过程中，虽然农村基本养老保险的缴费基数按照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定，但对农民个人、村集体和政府都构成一定的财政压力。虽然苏州市目前政府承担的筹资水平只占财政支出2.5%左右，但要在全国普遍推广还存在一定难度。
长期支付压力较大 各保险项目特别是城镇企业基本养老保险制度的平衡测算工作有待加强。大量乡镇企业职工、被征地农民进入城镇企业基本养老保险制度，用农村社会基本养老保险基金发放老年补贴，必然打破制度的自我平衡，增加长期支付压力。在老龄化的大背景下，在苏州市这样经济发达地区，养老保险个人账户依然没有做实，将支付压力后延或可能上交，制度的可持续发展必然面临更大的挑战。
制度整合难度较大 苏州市为不同的社会群体提供不同的制度安排，实现了制度的多元化。但存在制度衔接不易、运行成本提高、特别是社会保险关系异地转移难等问题。例如，农民工社会统筹权益的转移问题虽然在江苏省范围内初步得到了解决，但跨省异地难以转移，多数采取退个人账户的办法。
基金保值增值难 苏州市将农村基本养老保险基金纳入财政专户管理，只能获取银行短期或活期利息，不仅不能增值，甚至无法保值。基金隐性损失要求进一步明确基金管理和投资政策，探索基金市场化的投资管理方式，制定相应的基金投资管理办法。
启示与建议
经济发达地区已具备率先建立覆盖城乡居民的社会保障制度的基本条件 从江苏省各地的实践经验看，政府在覆盖城乡居民社会保障制度建设中的财政总投入，只要每年占财政总支出的2%-3%（其中，苏州市占2%，无锡市占3%、泰州市3%）就能建立起与当地经济发展水平相适应的社会保障制度。苏州市的经验不仅对发达地区具有普遍借鉴意义，而且经济越发达，农民越少，财政的相对投入往往越低，也越具备率先建立新型农村社会养老保险制度的条件。例如，2006年北京市财政只投入了5000万（只占财政总支出的 2‰），就以参保补贴的方式全面启动了新型农村社会养老保险制度建设。从全国看，2008年新型农村合作医疗制度将基本实现全覆盖，农村最低生活保障制度将于2007年基本实现应保尽保。2006年，我国国内生产总值超过20万亿，财政收入达到3.9万亿。随着经济实力的增强，财政收入的不断攀高和储蓄率的上升，中国正进入推进社保体制改革和建立覆盖城乡居民社会保障制度的最佳时机。因此，在许多发达地区已率先建立新型农村社会养老保险制度建设的大背景下，只要中央投入3%左右的财政收入，全面建立新型农村社会养老保险制度，让农村居民全面享有社会保障制度是现实可行的。
建立新型农村社会养老保险制度的经验和做法在有条件的地区具有普遍推广价值 在实践“两个反哺”的大背景下，江苏省苏州市等地以缴费补贴、待遇调整、老人直补等多种方式，为参保农民提供3%-60%的参保补贴，引导、激励和扶持农民参保，建立与经济发展水平相适应的参保补贴制度，为不同的社会群体提供不同的政策和制度安排等建立新型农村社会养老保险制度的经验在有条件的地区具有可推广性，在经济欠发达地区建立低水平的参保补贴制度也具有可行性。实践证明，无论是在苏州市等经济发达地区，还是在泰州市、盐城市、徐州市等经济欠发达地区，是否建立新型农村社会养老保险制度是一个政治决策，而能建立什么保障程度的新型农村社会养老保险制度则取决于经济发展水平。处于经济发达地区的苏州市的经验证明，经济发展水平较高是其率先建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度的重要原因。泰州市、盐城市、徐州市等经济相对落后地区都能成功启动新型农村社会养老保险制度的事实，是我国已经具备建立覆盖全体农村居民的与经济发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度条件的最有说服力的案例。劳动和社会保障部在安徽霍邱县、四川通江县等国家重点扶贫地区通过整合支农惠农资金，建立低水平的参保补贴制度，成功启动新型农村社会养老保险制度的实践，更展示了建立覆盖城乡居民社会保障制度，让人人享有社会保障并不是一个难题。
应尽快将新型农保纳入社会保险法的立法范畴 一要根据《宪法》要求，明确新型农保在社会保险法中的地位，授权各省、市、自治区根据实际情况制定实施方案，并报国务院备案，分步骤地将农村有缴费能力的被征地农民、农民工和务农农民纳入社会保险体系。二要明确新型农保制度应实行以个人账户为主的制度模式，适应农民工和灵活就业群体社会保险关系转移的需要。三要明确参保个人、村集体和政府的社会保险责任。农村居民应当缴纳农保费，有条件的农村集体经济组织应当为农民缴纳农保费提供补助，财政应当为农民参加农保制度提供补贴。与此同时，财政应当按有关政策为农村独生子女、双女户家庭、村组干部等特殊社会群体参加社会保险提供特殊补贴。
研究不同地区做实个人账户的办法 研究城乡社会保险制度和不同社会群体参保政策的衔接或过渡方案，研究社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，确保制度的可持续发展。
整合分散在劳动、民政、卫生、计划生育等部门的城乡社会保障资源 统一城乡社会保障的经办和管理信息系统，并向农村倾斜和延伸，建立健全乡镇劳动和社会保障事务所，统一归口管理劳动就业、社会保险、最低生活保障、救灾救济、优抚安置、扶贫救助及计划生育对象的养老保障等工作，一个窗口对农民服务，一个机构分别对上面多个部门负责。同时，各村应选派劳动保障协理员，确保基层劳动保障机构的人员编制和经费，为地方开展工作创造必要条件。
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我国农村低保已覆盖27省1800万人
截至目前，全国已有27个省份全面建立了农村最低生活保障制度，农村低保对象达到1815万人；尚未出台农村低保政策的只有4个省份。目前全国已实施农村低保的中西部地区年低保标准一般在600-800元之间，东部地区一般在1000-2000元之间。
北京推出“一老一小”医保新政策
根据规定，凡具有本市非农业户籍，未纳入城镇职工基本医疗保险范围，且男年满60周岁、女年满50周岁以上的居民，可参加大病医疗保险。每人每年1400元保费，政府财政负担1100元，参保老人个人只需缴纳300元。城镇老年人大病医疗保险基金支付的医疗费用起付标准为1300元，起付标准以上部分，由大病医疗保险基金支付60%，在一个年度内按照比例支付的最高限额为7万元。
学生儿童的参保范围是：凡具有本市非农业户籍且在本市行政区域内的各类普通高等院校、普通中小学校、中等职业学校（包括中等专业学校、技工学校、职业高中）、特殊教育学校、工读学校就读的在册学生，以及年龄在16周岁以下非在校少年儿童、托幼机构的儿童和散居婴幼儿，应当参加学生儿童大病医疗保险。参保的学生及婴幼儿每人每年筹资标准为100元，初步定为家庭和政府财政各承担50元。
新疆自治区农牧民基本医疗保障体系初步形成
去年，新疆自治区卫生部门探索出适合新疆区情的“门诊统筹十住院统筹”和“家庭账户＋住院统筹”两种合作医疗模式。为完善这种运行模式和补偿方案，从今年起对起付线、补偿比例、封顶线、基金结余率等标准在全区范围内实行统一。其中乡镇卫生院起付线不高于80元.补偿比例不低于70%；县级医院起付线不高于200元，补偿比例不低于55%；地（州、市）及自治区级起付线不高于 500元，补偿比例不低于40%；年度补偿封顶线不低于1万元。“参合”农牧民在县（市）及县（市）以下定点医疗机构就诊使用合作医疗目录内的中医民族医药、中医民族医适宜技术服务的费用，可在同等补偿比例上提高5个百分点。
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