我国政府环境审计变迁探讨，本文主要内容关键词为：我国论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府环境审计的产生——环境财务审计 政府环境审计起源于20世纪70年代（王立彦，2013），最先在发达国家以及国际环保组织中展开。1992年最高审计机关国际组织（INTOSAI）成立了环境审计工作组，并陆续发布了一些环境审计指南作为鼓励各国审计机关进行政府环境审计的经验。例如2001年发布的《从环境视角执行审计活动的指南》，在2004年发布的《环境审计与常规审计》等，2004年环境审计工作组（Working Group of Environmental Audit，WGEA）发布的《水环境审计指南》。我国政府环境审计起步研究比较晚，在20世纪80至90年代逐渐引起关注。1998年审计署率先根据审计职能的需求，成立了农业与资源环保审计司，明确了环境审计职能，随着审计业务的发展和需求，审计署在2003年成立了环境审计协调领导小组，至此环境审计已经成为一项重要的审计工作来进行开展。 （一）审计目标上强调环保政策的贯彻落实、环保资金的真实公允 关于政府环境审计的目标，我国学者有具体目标和总体目标、直接目标和最终目标之说，但是归纳起来都大同小异。在环境审计发展之初，政府环境审计的第一层审计目标是：保证现有环境保护法规和政策以及标准得到切实的贯彻执行；保证环保项目的财政拨款和环保资金使用的合规性；保证所获得环境信息的真实性和准确性。 （二）审计内容上重点关注环保资金的合规性和真实性 我国环境审计的起始阶段，政府环境审计的工作重点主要专注于审计环保资金是否能够专款专用方面，涵盖财政预算内外各项环境保护资金的征集、管理和支出；环境项目检查，如检查项目资金来源与支出的合法性和真实性；环境控制检查，如排污、环保收费的执行情况和对环保的作用等（来明敏，1998）。环境保护主要是由政府承担的社会公益事业，政府投资占相当大比例（王本强，2002），据统计我国环保资金投入从“七五”到“十二五”期间分别为476.42亿元，1306.57亿元，3516.4亿元，8395.1亿元，2万亿元，3.4万亿元，可以看出我国对环境保护污染防治的愈加重视，环境保护资金投入在1999年首次突破当年GDP的1.0%，2004年环保投资占全国GDP的1.4%，环保投资总量不断上升，这与我国政府对资源环境保护的政策制定和调整紧密相连。在十八届五中全会，据环保部规划院测算，按照目前的趋势，政府在“十三五”投入的环保的资金总额有望突破17万亿元，每年的平均投入增加到3万亿元。可见，我国政府已然将环境保护、防治污染作为重要工作内容之一，投入巨大，因此如何评价环保资金的分配、管理、使用情况，使其具有合法性和真实性是审计机关重点审计内容。与此同时，我国也积极进行环境审计的试点与实践活动，“十一五”期间安排了26个环境审计（调查）项目，地方审计机关也积极开展环境审计，取得了丰硕的审计成果。例如，在2001年审计署组织的对退耕还林试点工程资金审计中，查出违纪违规问题金额2.4亿元，占审计资金总额的8.3%。 （三）审计方法上仍以传统审计方法为主 传统审计方法主要是指审计人员通过检查法、观察法、询问法、抽样法、调查问卷法等信息搜集方法搜集审计证据，接着采用比较分析法、因素分析法、统计抽样、分析性复核等方法对所获得的被审计单位信息进行分析和评价，根据上述方法对审计单位的了解，最终做出真实、有效的审计信息。《从环境视角进行审计活动的指南》里也指出“由于最高审计机关不可能审计所有的相关单位，因此它需要认真地制定一套方法，可以采用的工具包括：实地调查、标准化问卷、统计抽样”。但是由于环境审计相比其他审计类型，有许多不能准确量化的指标，所以此时的审计方法也是沿用财务收支审计的很多审计方法，仍有待改进。 二、政府环境审计的发展——环境绩效审计 党的十六届三中全会中提出了“科学发展观”大力发展循环经济，寻求人与自然的和谐发展，这一执政理念也带动了我国政府环境审计的新发展。我国1998年以来全国范围内开展的林业生态资金审计调查、46个重点城市排污费审计、天然林资源保护工程资金审计、退耕还林试点工程资金审计等项目，虽都取得一定成效，但是可以看出，这时我国的环境审计大多注重对政府环保专项资金的审计监督，而缺乏对环境项目的环境绩效考评。20世纪90年代环境绩效审计在发达国家已经发展地较为成熟，而在我国发展相对缓慢。21世纪初，环境绩效审计开始成为我国学者们研究的热点。我国审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确把全面推进绩效审计作为审计工作的主要任务之一，并要求到2012年每年所有的审计项目都开展环境绩效审计。 环境绩效审计是国家审计机关为促进可持续发展战略的实施，对政府、国有企业、事业单位等被审计单位的环境管理，环境政策的制定和执行情况以及有关环境活动的经济性、效率性和效益性进行的监督、评价和鉴证的综合性工作，提高环境活动的经济效益、社会效益、生态效益。相比之前关于环境财务审计的研究，其重点在财务收支审计，而环境绩效审计着重强调了对在资源开发、环境保护、和生态遵循中的项目和活动的经济性、效率性、效果性评价。环境绩效审计与环境审计理论基础和最终审计目标基本一致，最终都是为了推动资源环境经济的良性循环，建设人类的生态文明，但是在直接审计目标，审计内容和审计方法上，环境绩效审计有所突出。 （一）审计目标上突出环保资金审计的效益性 环境绩效审计目标体现除了传统环境审计的直接审计目标强调的评价环保活动的政策合规性以及环保资金使用的合规性、真实性外，更加突出了环保资金使用的效率和效果，节约集约利用自然资源，强调生态效益和社会效益。这与十七大提出的大力发展循环经济，实现资源“减量化，再使用，再循环”的经济发展方向和目标相辅相成。 （二）审计内容的重点是环境保护资金和环境保护项目的绩效审计 我国政府环境绩效审计包括：对政府采取相关环境法规的实施情况进行审计；对政府环境项目的经济效益进行的审计；对政府其他项目的环境影响进行审计；对环境管理系统的审计；对计划的环境政策和环境项目进行“3E”（经济性、效率性、效果性）评估（王如燕，2006）。可见，此时的环境绩效审计是对环境审计的进一步发展，不仅包含之前的合规审计、财务审计内容，更突出了环境项目和资金审计的效率性和效果性等，是在传统环境合规审计和财务审计上的一大进步，绩效审计丰富了我国环境审计的研究成果，更有利于实践活动的全面有效开展。 （三）审计方法上注重学科交叉，进一步量化环境审计指标 环境绩效审计的方法除了用到传统的审计方法如：检查、观察、问询、比较分析法、问卷调查法外，更着重考察和评价被审计单位或环保项目所采取的各项环境措施，环境管理活动的绩效状况。这一时期，不仅要考虑投入产出比，同时要考虑给环境带来的正负面影响环境绩效审计是对传统环境的进一步发展，在关注经济效益的同时强调了社会效益和生态效益。由于绩效审计有其自身特有的内涵，其方法也有其特殊性：如对环境专业技术的要求较高，不仅包括环境知识，还涉及到工程学、经济学、社会学、生态学等各个方面（汤孟飞，2011）。建立绩效审计评价体系和模型涉及到的方法主要有：意愿调查法（在测量社会效益或者生态效益的居民满意度等）、德尔菲法、效益费用分析法、投入产出法等，更多增加可量化的环境指标，增加环境审计结论的可靠性。 三、政府环境审计的延伸——领导干部自然资源资产离任审计 2012年11月党的十八大将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义五位一体的布局中，接着在党的十八届三中全会中提出了“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，将自然资源资产离任审计提上国家工作议程。2015年，党中央接连发布了《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等，进一步明确了自然资源资产离任审计的审计目标、审计内容、审计评价标准、责任界定、审计结果运用等事项，形成一套比较成熟、符合实际的审计操作规范，探索并逐步建立完善领导干部自然资源资产离任审计制度。这些均表明了我国对进一步处理好经济发展和环境保护之间矛盾的决心，并将其贯彻落实于对领导干部的责任考核工作中，领导干部自然资源资产离任审计是我国政府根据我国现阶段面临的“以GDP论英雄”的不正确的政绩观，以及其带来的经济粗放发展与环境污染、生态破坏的恶性循环而做出的新的战略部署，从根本和源头找出了问题所在并加以解决，有助于我们生态文明目标的实现。 领导干部自然资源资产离任审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。我国大多数学者认为它是资源环境审计与领导干部经济责任交叉融合的新兴审计模式（蔡春，毕铭悦，2014；陈献东，2014；林忠华，2014），但又区别于一般的资源环境审计和经济责任审计，是因为它着重强调自然资源的资产属性和与之相关的受托责任，并在明确区分和界定领导干部所承担的责任后，对任期内和离任后违反国家的政策法规和环境保护法律等违法违规行为进行终身责任追究（陈波，2014）。 （一）审计目标强调完善地方党政领导干部责任评价体系 大体来说，离任审计和传统资源环境理论的最终目标与我国经济建设的战略目标一致（程亭，2012），实现经济资源环境协调可持续发展，建设生态文明社会。实施自然资源资产离任审计的直接目标：通过科学、全面评价党政领导干部在使用、管理自然资源过程中的责任，评价政府资源管理及环境保护部门履行环境管理责任履行情况，帮助地方党政领导干部转换思路，树立科学绿色的政绩观，并推动建立环境损害终身追究制和生态补偿制度，最终促进资源的集约节约利用，建设生态文明，实现可持续发展（安徽审计厅，2014；林忠华，2014）。可以看出，在直接目标上，自然资源资产离任审计更突出强调了地方党政领导干部的责任履行行为的评价与监督，从领导干部的治理方针和行为上进行监督和评价，将从根本上保证了经济建设与资源环境保护两者的协调发展，防止经济与环境厚此薄彼的不均衡发展。 （二）审计内容增加了领导干部的责任审计 政府环境审计内容可以分为环境保护财务收支审计、环境合规审计、环境绩效审计（3E）、环境责任审计（领导干部经济责任审计中有所涉及）（王立彦，2014），后期将对资源开发、管理、使用的资金、政策审计也加入其中。在实践方面，政府环境审计包括环境专项资金的筹集、监管和使用，同时对环境保护制度设计的合理性、有效性进行审计，关于环保绩效审计主要大都集中在理论研究方面，审计试点及实践活动并未开展（曲婧，2011）。领导干部自然资源资产离任审计主要内容包括：领导干部任期内和离任后管辖区域的自然资源资产的重大法规政策落实情况、重大项目决策和实施情况、自然资源管理和利用绩效、开发利用自然资源中对生态环境的损耗情况以及自然资源资产负债表真实公允情况等，并以此作为评价领导干部责任履行情况的依据（安徽审计厅，2014；陈波，2014；林忠华，2014）。可以看出，自然资源资产离任审计在审计内容上突出了对领导干部责任的评价和界定，这是与之前政府环境审计内容相比的重大发展。 （三）审计方法上强调能够量化领导干部责任 审计方法上强调收集自然资源资产开发利用及生态环境保护管理制度、规划、出让转让文件等、被审计政府主要领导干部受上级党委政府委托的有关部门签订的有关环境保护目标责任书及其完成情况；审阅地区出台的自然资源资产和生态环境保护政策制度，关注是否与国家有关法律法规、方针政策相一致以及土地、矿产、森林、水等自然资源资产规划、文件等资料，了解自然资源资产总体情况，综合分析有关数据，关注其开发利用是否符合国家有关规定，是否存在过度开发、盲目开发等问题，关注开发利用效果，是否存在重大损失浪费、环境破坏等问题等；审查有关环境保护责任制，关注地区生态环境治理责任是否明确，生态环境保护目标是否实现，对于环境破坏行为是否也严厉惩处，是否存在因人为因素或监管职责履行不到位导致地区发生重大环境污染事件或者严重环境破坏事件等。在审计评价方法上可利用：（1）纵向横向比较法。以纵向对比分析为主，对比分析政府主要领导干部任职前后的土地、矿产、森林等自然资源的实物量数据、生态环境数据，评价被审计地方政府主要领导任职期间自然资源资产总量、生态环境的实际变化程度。（2）定性描述法。列举描述地方党委主要领导干部履行自然资源资产开发利用和生态环境保护职责的具体事实，进行定性评价。（3）指标量化分析法。运用与有关自然资源资产开发利用和生态环境保护的相关评价指标进行量化分析，以定量指标的形式反映资源资产利用与保护程度。 第一，政府环境审计的目标与国家治理方向趋于一致。面对经济发展与环境保护的矛盾演变以及我国民众遭受的“雾霾”等公共环境污染，人民环保意识的逐年增加，因此，寻找环境污染问题根源、追究环境污染责任、保证人民群众切身利益不受损害成为政府工作的重要议题。政府环境审计是国家环境保护和污染治理系统的重要组成部分，是“十八大”生态文明改革方案的工作重点之一。政府环境审计目标更加注重责任履行与责任追究，以期使政府管理和监督部门能够利用审计信息改善计划的绩效和运营、降低成本，促进科学决策，承担公众责任，这一审计目标下确定的审计重点和计划都与国家治理规划密切配合。 第二，政府环境审计方法不断创新以求获取更多定量化审计证据，做出可靠审计判断。环境审计与其他类型审计相比一个重要特点是审计证据多为定性指标或定性信息，难以搜集定量化的审计证据。从传统审计检查、问询、分析性程序等审计方法到投入产出法、效益费用分析法、德尔菲法、调查评价法、机会成本法，以及测定自然资源变动量的GPS地理信息系统、全球定位系统等，都体现出审计方法寻求定量化的变迁过程。同时，在审计过程中愈加重视基础数据与资料的精确性和完整性，根据统计学原理、实践经验等对数据总体质量进行判断。 第三，政府环境审计专业化逐步增强，应加强多方合作。由于资源环境相关数据和资料具有很强的专业性，环境治理效果往往具有外溢性，通常表现为社会效益，不易取得量化证据和作出审计判断，因此对审计的专业能力要求更高。因此，在这一时期的审计中，我国增强了审计的专业化，如将专家意见、专业标准、国际协议引入审计标准；聘请科技专家、项目评估师、公共政策专家等一大批专业化人才作为项目顾问或者直接参加审计项目，加强与生态环保部门、地方政府、研究机构的合作等。标签：环境审计论文; 环境保护论文; 离任审计论文; 自然资源资产离任审计论文; 生态环境论文; 政府审计论文; 审计计划论文; 审计目标论文; 审计质量论文; 环境保护措施论文; 自然资源资产负债表论文; 环境评价论文; 项目目标论文; 环境污染论文; 时政论文; 环保论文;