为基金积累制鼓和呼——回应社会保险面临的一个世界性挑战，本文主要内容关键词为：世界性论文,社会保险论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正当社会保险进入诞生后第二个一百年之际，一个世界性的挑战正在来临，这就是社会保险资源的供给与需求间日趋失衡，如不实施重大改革予以扭转，社会保险将面临难以为继的“生存”危机。尽管目前还不是那么迫在眉睫，但它始终像一个挥不去的阴影，笼罩在世界上多数国家政府和广大社会保险受众的心上。人们在思索，面对这个挑战，一个能够确保人类生存繁衍长治久安的合理回应是什么？
一
社会保险至今已有一百多年历史。它的始作俑者德国卑斯麦在19世纪80年代创建了世界上第一个完整的社会保险体系。这标志着随资本主义生产方式的确立，不仅人类的物质生产已经社会化，而且人类自身的再生产也开始逐步走向社会化。劳动者在劳动力再生产的整个周期中，当他还处在从事劳动生产的积极阶段时，从其收入中储备一部分，以供其丧失劳动能力，转入只消费不生产的消极阶段时生活所需，或者在家庭中周而复始地由处于积极阶段的下一代瞻养已进入消极阶段的上一代，这本来都只是一种纯粹的家庭职能、家庭行为，而借助社会保险机制，将其转变为社会职能，是社会的一大进步。对广大劳动者来说，它分散了风险，减少了后顾之忧，增强了生存保障。
最初的社会保险发端于资本主义国家的教会和慈善机构的济贫事业，因此，社会保险资源的供给和对保险资源的需求，完全是沿袭济贫事业那一套现收现付模式进行配置的。区别仅仅在于配置的主体已改成为政府，它通过财政再分配实施转移支付。当时，所有西方国家实行的社会保险都是如此，无一例外。这是历史的必然，因为人类还不具备对现收现付这种资源配置方式进行反思的经验材料。
二战以后，社会民主党在西欧各国相继执政，倚仗其高速增长的经济，竞相建立以“从摇篮到坟墓”为标榜的“福利国家”。从此，社会保险的覆盖面急剧扩大，保险项目成倍增加，保险待遇大幅度提高。但保险资源供给与需求的配置模式却没有作相适应的调整，就此伏下了日后发生支付危机的根源。
二
实施社会保险需要耗用物质资源。它同一切资源一样，也有一个资源供需如何配置的问题。这里所讲资源供需配置，有两个内涵，一是主体的配置，即资源的供给者与资源的需求者是隔代人还是同代人。隔代配置的供给者是这一代，需求者是上一代；而同代配置则同一代人在业期间是资源的供给者，到退休期间变为资源的需求者。二是时间配置，即资源的供给期与对资源的需求期在时间上是叠合的还是分离的。供需主体如果是隔代配置，则供需的时间配置一定是同期配置，就是即需即供、现收现付；如果供需主体是同代配置，则供需的时间配置必然是分离的，就是先供后需，前取后支。社会保险的资源同其他资源一样，也存在着资源供给的有限性与需求的无限性之间的矛盾。只要人们守着前人在救急济贫时采用的现收现付模式而苟安于一时，那么，经过时间的积累，资源的供需失衡总有一天会制肘社会保险的正常运作，甚至会使其陷于难以为继的困境。不管什么国家，这个结局都很难幸免，区别只是时间早迟而已。而西方“福利国家”实行的泛福利、高福利政策，则把保险资源供需间的隐性矛盾以现收现付之间失衡（收不抵支）的形式加速地显性化了。
1.人们对社会保险资源的需求，其存量具有刚性。保险待遇一旦定型，就很难降下来。如欲削减福利，必然会群起而攻之。在西方国家还会引发罢工和游行，迫使当局收回前议，甚至政局也会动荡。
2.对保险资源需求的增量呈不断扩大的趋势
（1）社会保险尽管只保障人们的基本生活需要，但是， 生产在发展，社会在进步，人们平均的生活水平普遍提高，“基本生活需要”也在随之“水涨船高”。
（2）生活水平提高，生活质量改善，加上医药卫生事业发展， 使人们的平均期望寿命持续延长。不仅老年人越来越多，其退休后的平均余命也越来越长。
（3）人口老龄化和高科技在医药领域中的应用， 使医疗费用直线上升。
3.社会保险资源的供给逆向地呈现出相对甚至绝对萎缩的趋势
（1）随着经济发展、社会进步、人类出生率下降的同时， 其死亡率在更快地下降。在人口转型过程中，世界各国都将面临人口老龄化的困扰。在现收现付、隔代供养的养老保险模式下，人口老龄化，一方面使需要瞻养的老年人相对、绝对增加，“食之者众”；另一方面，靠其供给资源的在业劳动人口由于出生率持续下降而相对、绝对减少，“生之者寡”。每个在业者需要负担瞻养的退休者越来越多。美国1950年每个在业者赡养的养老金领取者为0.06人，现在已增加到0.4人， 预计50年后将达到一个人负担一个人的水平。智利在60年代10个在业者赡养一个退休者，过了20年即1980年变成两个人瞻养一个人。
（2）在需求无限膨胀、供给相对萎缩的情况下， 高福利只有靠高税收支撑。这如同杀鸡取卵一样，产生了进一步抑制资源供给的反效果。加拿大所得税率少则30%、多则60%。中产阶级每年要用半年时间替别人白干，只有过了6月10日以后挣的钱才属于自己的。 这样高的负担率，必然会激化代际矛盾。同时，过陡的累进税率，又使人际间的收入差距大为缩小。瑞典制造业中工资级别最高的工人，其税后实际所得只比年轻的最低级别的工人多6%。挣得越多，为别人白干的也越多； 挣多挣少，属于自己的都差不多。心态的不平衡，必然会挫伤人们多干的积极性，这又从源头上使福利资源的供给更趋萎缩。
（3）居高难下的失业率，像双刃剑一样， 从正反两个方面拉大了保险资源供给与需求缺口。西方“福利国家”失业救济待遇优厚，一般达原薪的七、八成，可以维持不错的生活，有的国家甚至给付失业救济金无时间限制。工作与不工作差不多，因此多半不去积极寻找工作，宁愿长期失业。美国有450万成年人依靠福利金过日子， 长期只吃不做不找工作。加拿大连同失业者家属，全国有20%的人不创造任何财富，长期靠纳税人养活。他们一方面不再纳税缴费，缩减了福利资源的供给，另一方面反面要领取失业补助金，增加了对福利资源的需求。
上述社会保险资源的供需消长趋势是一般规律。当我们把视角从西方“福利国家”转向全球时，可以发现，尽管目前世界人口的年龄结构还保持着正金字塔形，但同样已经呈现出老年人增加的趋势。60岁以上受赡养人口相当于20—60岁生产人口的比率，1955年为17.1%，1990年为19.8%，到2025年预计将增加到占26.6%。随着人口类型的缓慢转变，人口金字塔的顶部和底部将此长彼消，渐趋倒置。只要保险资源的供需配置仍旧采取现收现付模式，那么，欧洲社会保险的今天，迟早将成为世界其他国家社会保险的明天。这就是社会保险在世纪之末提出的一个世界性挑战。
三
现在，无论是先行者还是后来人都在探索，并对现行社会保险制度进行这样那样的改革。这几乎已成为一股世界的潮流。占主导的改革思路是：
1.纠正社会保险中的全民观念，改普遍性原则为选择性原则；2.开设新的税种，提高税率或费率，扩大计税或计费的基数范围；3.降低保险待遇，提高享受保险待遇的条件，改变待遇的计发办法；4.延长工作年限、提高退休年龄或实行灵活退休年龄制度，越晚退休，养老金越高；5.调整国家、企业、个人三者在保险费用中的支付结构，个人也要支付部分费用；6.建立国家法定社会保险、私营养老基金和个人储蓄“三脚凳”式的多元化社会保险体制。
所有这些改革，凡有助于增加保险资源供给、削减资源需求以及分散风险责任的措施，都是可以而且值得采取的。但是，所有这些改革，也都仅仅是在维持现收现付的模式的前提下作些修补“微调”，仍属苟安之举。可以预计，如果一任旧规滑下去，年复一年的资源供需失衡叠加起来，缺口只会越来越大，总有一天社会保险会难以为继。
历史经验必须汲取。人类为追求自身生存延绵的长治久安，确保劳动者在丧失劳动能力后能体面地、无虑地安享余命，社会保险制度就不能苟安于小步“微调”，而必须作根本的改革——摈弃旧制、另觅新规。而根本中的根本，就是要把社会保险的资源供需从隔代配置、现收现付改为同代配置、基金积累。
完全的基金积累制历来不是被怀疑其保障的社会共济性，就是被视为高不可及的一种奢望。怀疑基金积累制的社会共济性，多半是出于对个人帐户制的偏见。尽管现收现付制只能实行社会统筹而不能采用个人帐户，但基金积累制却是社会统筹和个人帐户两种办法都可以实行的。即使采用个人帐户制，也并非不能参与互助共济机制，只要在待遇计发、给付上着意设计，就完全可以实行余命长的同余命短的之间、收入高的同收入低的之间的横向调剂，即体现社会保险的社会共济性。其实，即使在现收现付的社会统筹中，真正需要并具有实际意义的互助共济，同样也只是发生在上述两类人中间。
必须指出，改“现收现付”为“基金积累”，能产生重大的社会和经济效果：
1.社会保险成本实现内部化，即转变为个人成本，这将极大地增强人们的自我保障意识，吸引人们在保险成本和效用间作比较并进行监督，也有助于人们把对保险待遇的期望值建立在有个人成本投入支撑的基点上，对无节制的过度需求将形成制约。
2.可以避免资源隔代配置时，因供需两代间人数消长不协调，特别是进入老龄化阶段后必然会发生的那种供不敷需的支付危机。因为无论人口金字塔呈正立或倒置形态，不管未来老人有多少，反正每一代人以至每一个人在业时都已为自己储存了足够的养老金，当其从供给者角色转变为需求者角色时，将无供给匮乏、生计断绝之虞。
3.实行现收现付制，资源的供给与需求发生在同一瞬间，不会有资金闲置、沉淀出来，即使现收略大于现付，其结余也不成规模。实行基金积累制，对每个人来说，资源的供给期同对资源的需求期，分别发生在劳动年龄段的始末，中间有三、四十年的时间差。只提不用、储存备付，日积月累，就会游离、沉淀出一笔数目巨大的资金。善用这笔资金，投之于社会扩大再生产，对一国经济增长将发生举足轻重的作用。“蛋糕”因社会保险基金的再投入而做大，反过来又会直接间接扩大社会保险资源的供给，将其引进良性循环的理想境界。
四
实行基金积累制，确是一件大好事，但也是一件大难事，甚至被视为一种高不可及的奢望。从“现收现付”改行“基金积累”，有两大难题，一是双重负担难，二是资金运作难。
先说双重负担难。
一国的劳动者总是老中青并存。在改制转轨时，那些原来已经退休的以及来不及储足基金就将陆续退休的，仍旧需要由在业的一代赡养。在业者将要承受双重负担，既要现收现付统筹赡养上一代，又要预收备付自己一代的养老金，负担绝对沉重。那些西方“福利国家”，早已积重难返。但是，一些新兴的发展中国家，实行社会保险历史还不长，离人口老龄化也还有一段距离，经济正处于上升时期，就应该吸取教训、抓住时机，下决心改制转轨，力避重蹈西方覆辙。
改制起步要早，越早双重负担越轻。改制力度要缓，可用拉长过渡时间的办法，尽可能减轻在业者的负担强度，使其分散给多几代的人去消化。在这里，倒是短痛不如长痛。为此，部分现收现付同部分基金积累双轨并行的时间需要延续得长一些。开始时基金储存的力度要小，随着对现收现付的需求减少，相应加大基金储存的力度。在待遇计发上，对现在在业的人员，要作老、中、新的区分，退休后养老金取自储存基金的部分要由少到多、梯次递增；取自现收现付的部分要由多到少、梯次递减。双轨给付，此消彼长。
受双重负担制约，改制转轨当然是一件难事，但也不是绝对办不到的事。现在已有一批改制成功的经验，智利是其中的“领头羊”。它在本世纪20年代建立了现收现付制的养老保险，由于人口老龄化，养老金赤字达28%，有的部门养老保险缴费竟占月工资的50%。1981年智利起步改革，实行基金积累的个人帐户制。到1995年，养老保险的覆盖率从改革前的43%扩大到90%以上，保险费率从改革前平均占月工资的21.89%降为10%。得力于资金运行增值， 养老金发放水平比改革前提高了47—129%，养老金替代率达70%。到1995年6月，积累的养老基金总额已达260亿美元，相当于当年国民生产总值的50%。据预测， 到2020年将达到相当于当年国民生产总值的134%。 这笔巨额资金投入国民经济，对智利保持6—7%的经济增长和把通胀率从改革初期25%降到目前的6%，起到了重要作用，同时也把养老保险自身带进了缴费率下降、 替代率提高的良性循环状态。智利的成功之处，在于：（1 ）分散了风险责任，养老基金分别由十几家管理公司经办；（2 ）引进了竞争机制，降低了运行成本；（3）基金按资本运行规律进入金融市场增殖， 提高了资金回报率；（4）国家给予必要的资金支持， 即在一定时期内继续维持部分现收现付制。智利的经验像磁石一样，在80年代末、90年代初吸引了包括发达国家在内的三十多个国家（如澳大利亚、阿根廷、墨西哥等）纷纷仿效，各自对本国养老保险制度进行部分或全盘的改革。
新加坡更是敢为人先，早在1955年就创建了强制储蓄型的中央公积金制度，其成效更著、声誉更隆、影响更大，争议却也更多。现在每当论及社会保险的基金积累制，无论贬褒，都言必称新加坡。以致深受“福利病”困扰的老牌“福利国家”英国，它的政治家们也纷纷前往新加坡移樽就教。
再说资金运作难。
由资源供给与需求在时间上的分离而析出的巨额资金，在长达几十年的时间里，必须当作“资本”投入社会再生产盘活滚大。其投资风险却不能大，因为“养命钱”是亏蚀不起的；投资回报又不能低，因为低了就不能保持养老金的合理替代率和实现养老金的正常增长机制。又要风险小，又要回报高，这是一对矛盾。资金运作难就难在这里。但这同样也不是一件绝对办不到的事。新加坡、智利、马来西亚不就办到了吗？西方国家成千上万个民营的公司养老基金不是同样也办到了吗？还有商业性保险公司的寿险更是办得红火。这三个层次的养老保险无一不实行基金积累制，都承担着先收后付、前取后予的经济责任。可见，问题的症结“是不为也非不能也”。
由不为而为，就要扫除“难字当头”的思想，在资金运作上下一番真功夫、苦功夫。关键是：
1.要把养老保险基金当作一个“产业”来运作，实行积极的投资政策，在运动中膨胀自己。积极并不是不顾安全、轻率投机。积极意味着不是消极地只满足于资金保值、到期给付等“守业”目标，不是在运作上无所作为、坐失良机，缺乏制造性和进取精神。积极是指要以“创业”为目标，全面进入金融市场和各个产业领域，善于发掘一切利好而风险小的潜在投资机会，主动参与、精心操作，不拘泥于一城一池的得失，而着眼于算总帐的最终盈利。既然是要“创业”，就要像模像样，在存量盘活上下功夫。存量一活，才能产出增量滚大自己。积极的投资与消极的投资大不一样。瑞典著名的诺贝尔奖基金会，在本世纪头五十年里，执行保守的投资政策，结果连存量保值也没有做到，扣除涨价因素，基金实际上减少了。1953年基金会获得了较大的自主经营权，改而实行积极的投资政策。从此，基金越盘越活，越滚越大。到70年代，基金至少增值4成。1993年基金总值已达20亿克朗，较5年前又翻了一番。在此基础上，一年一度的诺贝尔奖额才得以不断提高。
2.积极的投资更要慎之又慎，确保安全、高效。操作必须专业化、投资必须组合化。要允许成立专业的社会保险投资银行，赋予全面的投资、金融职能，享有政府的优惠扶持政策。要择优延聘有丰富投资经验和专业理论知识的金融专家主司其事，并委托高校培养有关各类专业人才，以保持其从业人员整体的高素质、高效率。投资决策要建立在风险评估和科学论证的基础上。为抵销风险，投资方向要多元化、组合化。间接投资可与直接投资并举。对建成后有稳定收入来源的基础设施建设如高速公路、越江工程、机场等要积极参与作长期投资，也可投资参股或控股股份制商业银行、保险公司和新兴支柱产业集团公司。在间接投资方面，投资债务可与投资股票并举。政府如果特许社会保险投资银行经营短期信用业务，当属更为理想。中国股票市场在规范管理的基础上正在稳步发展、日趋成熟，适于中长期投资的环境终将出现。从长远来看，不应绝对排除社会保险基金入市选购业绩优良、成长性好的股票作中长期投资的前景。把包括向其他银行优惠存款、国家定向债券、公司债券、股票、国内直接投资以至经营工商存贷款业务等等在内的多元投资渠道组合配套起来，致力于形成最优的投资结构。为控制风险，对风险大、回报高的投资可限定在一个较低的比例上。同时，社会保险管理机构要吸收国家金融管理机构、工会、投资金融专家以及参保者代表组成监督委员会，加强对保险基金的经营运作进行监督、考核、奖惩。
3.政府要作资金后盾。在改制起步后几十年内，总会有已经退休的和将要络续退休但帐户中来不及储足资金的两类人需要政府的资金支持，而政府的钱则唯有来自征税和收费（社会保险费）。因此，部分现收现付的社会统筹还须长期保留，这是改制必备的过渡条件。更为重要的是，在基金积累制进入正常运行后，万一基金出现投资亏蚀，那仍旧需要政府出面作资金后盾（或补助或借支）。尽管出现这种最坏情况的概率不大，但政府的资助机制要始终保持“蓄势待发”的完好状态。
我国的社会保险制度改革，中央已作出重大决策：实行“社会统筹和个人帐户相结合”。在各地相继进行的改革中，都不同程度地引进了基金积累机制。1993年起步的上海养老保险制度改革，则实行了比较规范的、以个人帐户为载体、以横向共济为要件的部分基金积累制。现在虽然框架搭起、路子铺就，但还要勇于、善于、精于突破上述两大难题，按既定的路子走不去，假以时日，上海的养老保险就有可能走向长治久安、良性循环的理想境界。