北京市突发事件应对体系的发展回顾与趋势研究，本文主要内容关键词为：北京市论文,突发事件论文,趋势论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D922 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-3054（2010）05-0020-07
随着经济的快速增长，工业化、城市化进程的不断加快，我国城市规模持续扩大、人口密度不断增高，但大部分城市在面对各类突发事件冲击时显得极其脆弱。一方面快速的经济增长和急剧的社会转型，使得各类突发事件发生的可能性大为增加；另一方面城市规模的扩大使得城市功能更加精细和复杂，各类突发事件和灾害造成的损失以及产生次生、衍生灾害的可能性明显增大。为此，建立和完善城市突发事件应对体系，已经成为城市稳定运行和健康发展的重要保障。北京市地处自然灾害频发地区，同时城市各类资源的集成度非常高，党和国家重要政治活动多，国际交往、重大外事活动以及大型社会活动频繁，研究北京市突发事件应对体系的建设历程和发展趋势，具有重要的实践意义和理论价值。
有的学者认为，建国以后至今我国的减灾制度可以分为三个阶段，“第一阶段：制度创建与发展（1949～1980年）、第二阶段：制度改革与创新（1980～1998年）、第三阶段：走向现代化与法制化（1998年～）”，即是“减灾制度从新中国成立初期的创建与发展，到改革开放后的改革与创新，再到新世纪的现代化与法制化”的不断演进过程。随着灾害类型和影响方式的变化，我们认为建国后北京市城市突发事件应对体系大致经历了以应对和降低单灾种灾害损失为目标的单灾种灾害管理体系（1949～2004年），以防范和应对复合型突发性事件为目标，以“一案三制”为核心的综合应急管理体系建立和完善（2005年～）。并探讨在未来以防范和控制不确定性公共风险为目标，以城市公共风险防控和应对为核心的城市运行控制体系建设。
一、单灾种灾害管理体系的建立和逐步完善（1949～2004年）
新中国成立后，北京市各类单灾种灾害管理机构相继成立并逐步发展和完善，形成了门类较为齐全、系统较为完善、反应较为快捷的单灾种灾害管理体系。至2005年北京市综合应急管理体系建立前，这种灾害管理体系有效地处置了各类灾害，在保障公众正常生产生活和首都党政军领导机关正常运转等方面发挥了重要作用，同时也为今后综合应急管理体系的形成打下了坚实的基础。
（一）灾害管理机构的建立和完善
北京是一个自然灾害频发的地区，主要包括气象灾害、地质灾害与生物灾害三大类型。北京地区自古就有针对灾害的管理机构和部门，但通常只是针对某一灾种、零星地存在于某一朝代，没有形成防灾减灾的管理体系。新中国成立后，单灾种灾害管理体系主要由自然灾害管理组织机构和人为灾害管理组织机构组成。自然灾害管理组织机构主要包括气象灾害管理机构、地震灾害管理机构、洪旱灾害管理机构和地质灾害管理机构。如1949年设立的北京市防汛指挥部、1958年设立的北京市地质局、1959年设立的北京市气象服务台，于1969年成立的市防震办公室，后经多次变化而升格为市地震局等。到20世纪70年代，与国家各减灾业务机构基本相对应，北京市已建成比较完善的分部门的自然灾害管理组织机构体系。这些机构只负责灾害预测和灾害发生时的专业处置，灾后救济和援建工作分别由市民政局和市计委等有关政府职能主管部门承担。在灾害发生的特殊时期，为了统筹全市灾害防御与救济工作，市政府还会成立临时性机构专门负责防灾救灾工作。如1976年唐山地震发生后，北京市立即成立了临时性的抗震救灾领导小组。与自然灾害管理机构不同，北京市应对火灾、生命线工程事故、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等人为灾害的管理机构单独设置的较少，一般是采取行业管理的方式，即负责日常建设、管理的相关部门同时也负有灾害管理责任。交通事故的应对在交通管理部门，地下管网安全的责任在市政管理部门，传染性疾病防控在卫生部门。专门从事灾害事故应对工作的机构，主要是消防部门，市公安局消防处于1955年正式成立。为了应对日益多发的事故灾难，2002年北京市又设立了一个专门应对人为灾害的部门——安全生产监督管理局，隶属于市经委，2004年升格为市政府直属机构，综合管理本市的安全生产工作。
（二）专业指挥体系框架陆续形成
经过多年的建设和完善，各专业部门的指挥体系主要形成了以下三种模式。第一种模式是以公安系统为代表的三级指挥中心模式。从1990年开始，市公安局陆续将本系统各单位的值班室改建成指挥中心或指挥室。市公安局110指挥中心为市局指挥中心，市消防局、交管局和区县公安分局等成立了近三十个不同规模的二级指挥中心，交管局、消防局的各支队和派出所也建立了指挥室。这三级指挥中心自上而下是层级隶属关系，同级间相对独立而又彼此联系。第二种模式是以防汛系统为代表的三级政府三级指挥部模式。全市防汛指挥体系分市、区县、街乡镇三级，实行政府行政首长负责制。市政府防汛抗旱指挥部由市长任总指挥，29个委办局和北京卫戍区、武警北京总队等单位的负责同志为成员，负责全市防汛抗旱的决策指挥；18个区县也都成立了防汛抗旱指挥部，区县长任指挥，负责辖区内的防汛抗旱工作；街乡镇政府组建防汛抗旱指挥分部，负责街乡镇防汛抗旱工作。第三种模式是以人防系统为代表的二级指挥所模式。市人防办是市政府人民防空工作的主管部门和市国防动员委员会的常设办事机构，18个区县都设有人防办（2006年市、区县人防办更名为民防局）。市、区县两级均建有一处符合人防要求的人民防空地下指挥所，实现了视频互联互通。从20世纪80年代开始，市、区县人防部门逐渐承担起部分防灾减灾职能。
（三）部分专项应急预案开始制定
在单灾种的灾害管理体系下，应急预案已经受到重视，一些专业部门的应急预案已经初具规模。如《北京市破坏性地震应急预案》、《北京市水旱灾害应急预案》、《北京市轨道交通运营突发事件应急组织工作预案》、《北京市火灾事故灭火救援预案》、《北京市重特大传染病疫情应急预案》、《北京市重大动物疫病应急防控预案》等等。各部门除了按类别制定预案外，还根据有关行业的规定和具体的事件，制定了针对性更强、更细的行动预案或方案。消防系统根据《国家消防法》和《北京市消防条例》以及公安部《关于公安消防部队分级分类制定灭火救援预案通知》的要求，针对全市一千四百多个重点单位和要害部位，分别制定了灭火救援、处置突发事件和重特大灾害事故、大型活动灭火执勤等十多类工作预案。防汛系统制定了全市三条大河、四座水库、城区及小清河分洪区的防洪预案。市公安局制定了《北京市公安局110接处警实施细则》，结合实际工作经验编写了《110接处警常见问题处置规范》以及《110报警服务台接处警规范用语》等十余项规章制度。针对轨道交通安全，根据预测到的可能在地铁内发生的多种突发事件，先后制定了16种处置预案。这些行动预案或方案更加细化，有的甚至类似于行动手册或指南，具有很强的操作性，在具体的灾害或事故处置中发挥着重要作用。
（四）专业抢险救灾队伍初具规模
北京各单灾种灾害管理体系都注重专业抢险救灾队伍的建设，形成了公安、消防、医疗、地震、防汛、矿山、建筑工程、市政等近三十万人的专业抢险救灾队伍。专业抢险队伍通常可以分为三类：一是政府的，二是企业的，三是群众性的。第一，政府部门的专业队伍分布在公安、消防、交管、医疗、防汛、人防、地震等系统。如公安系统以派出所为基础平台，构建了点、线、面相结合，具有打、防、控能力的动态巡逻防控应急队伍。交管系统具有一支能够快速到达现场的交通应急保障队伍。公安消防队承担火灾扑救工作，还参加其他灾害或者事故的抢险救援工作。医疗系统在城区有31个急救网点，郊区县有10个急救分中心，并成立了由31家医院、118名医生组成的市应急卫生救治队伍及同等规模的应急救治后备队伍。防汛系统组建了20万人的专业和群众各类抢险队伍。人防系统组建了8支人民防空专业队伍，总人数约4.3万人。第二，城市公共基础设施专业应急救援队伍，主要分布在国有大型建筑施工企业和供水、排水、电力、燃气、热力、交通等市政公用企业。企业、矿山、铁路、煤矿等高危行业都建有完善的安全生产专业救援队伍。第三，群众性应急救援队伍，以社会团体和志愿者为主体。政府一些部门在社区、单位等组建了一批志愿者队伍，并进行了相关的培训和演练。
二、城市突发事件综合应对体系的建立和逐步发展（2005年～）
北京正处在工业化、城市化、体制转轨和社会转型阶段，这一阶段是加速发展期、战略机遇期，也是矛盾凸显期和突发事件易发期。突发事件种类多、影响大、连发性强、损失重、处置难度大等是北京安全形势的显著特点。为适应首都安全形势的新特点，就要实现由单灾种管理向综合灾害管理，由注重事后处置向预防、处置和恢复全过程管理的转变，构建“集中领导、统一指挥、结构完整、功能全面、反应灵敏、运转高效”的突发事件综合应对体系。
（一）综合应急管理体制的建立
2003年爆发的“非典”是全球众多国家和地区面临的一场疫病危机。“非典”以后，全国各地纷纷开始探索建立和完善综合应急管理领导体制。2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会（简称市应急委），统一领导全市突发事件应对工作。作为领导层的北京市应急委领导，其组成贯彻了“在党委统一领导下的行政领导责任制”要求，应急委主任由市长担任，副主任由市委分管政法工作的副书记和市政府常务副市长担任，其他领导成员由市委相关常委、市政府主管各类突发事件的副市长、公安、武警北京市总队和北京卫戍区领导三部分人员组成。这一应急管理领导体制，既符合中国共产党作为领导核心的实际，又突出了首都特点，在领导层面真正体现了突发事件应对工作的合力。专项指挥机构为市属专项应急指挥部，负责具体指挥相关突发事件应急处置工作。协调机构为市应急委秘书长和副秘书长，负责应对突发事件的统筹协调工作。办事机构为市应急委办公室（简称市应急办），负责规划、组织、协调、指导、检查本市突发事件应对工作。
北京市应急管理体制的另一个特点就是明确了属地管理、专业处置的原则。市、区县应急管理机构和专项指挥部三者各有分工，相互补充。市应急办以综合协调为主。专项应急指挥部以专业处置为主。区县应急委负责本区域内突发事件的先期处置工作，配合市专项指挥部对本区内重大、特别重大事件的处置。2005年底，十八个区县全部成立应急管理机构。2006年底，市专项应急指挥部体系建设完成。2008年，绝大部分街、乡、镇和社区、村也建立了应急责任体系和工作机制，以属地为主、社会单位为基础的基层应急管理体系建设基本建成。另外明确规定当突发事件超出北京市控制能力时，提请党中央、国务院授权或成立“首都”体制的应急指挥机构，由中央指派领导人或由北京市委书记担任应急委员会主任，统一处置北京地区的特别重大突发事件。通过不断完善，已基本实现了从部门为主的单灾种管理体制向“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的综合应急管理体制的转变。
（二）应急管理法制和机制的细化
科学化、制度化、规范化是做好应急管理工作的重要基础。北京在建立突发事件综合应对体系的过程中，特别注重应急法制的完善和应急机制的建设。2008年7月1日，《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》正式施行。这是国内第一部应急管理地方性法规，为全市应急管理工作的有序开展提供了法律依据，对于规范突发事件应对活动，预防、控制、减轻和消除突发事件危害，切实提高北京突发事件应对的整体能力，维护首都公共安全、社会稳定和人民群众生命财产安全，具有重要意义。2005年以来，北京市先后颁布了《北京市突发公共事件信息管理暂行办法》等三十余个规范性文件，对体制建设、信息管理、预案管理、指挥平台建设等工作做出了细致规定。同时在应急预案体系方面，按照“横向到边、纵向到底”的原则，基本构建了由市、区县、街乡镇三级及总体应急预案、专项应急预案、应急保障预案、部门应急预案、社会单元应急预案和大型活动应急预案六类组成的矩阵式应急预案体系。横向涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等各类突发事件；纵向延伸到区（县），乡（镇）、街道及乡村、社区、学校、企事业单位等。在信息报告机制建设方面，着力建设了“市－区县－街乡镇－社区村”应急信息四级报告网络。值守应急系统从市、区县向基层不断延伸，区县、乡镇、村三级灾害信息员队伍体系基本建成。同时建立了与中央国家机关以及相关省、自治区、直辖市和新闻机构的信息沟通机制，及时收集国内外突发事件的各种信息，形成信息筛选、统计、分析机制等。
（三）全过程应急管理的逐渐完善
从系统和过程的视角来认识公共危机管理，就是要将突发事件应对视为一个“事前（预防）—事发（预警）—事中（处置）—事后（恢复）”各环节有机衔接、前后继起的全过程应对活动。从“事件”发生之前的“风险”入手，科学分析突发事件的形成与演变机理，对突发事件实施动态监测、风险评估和预警管理，推动应急管理从以事后处置为主向全过程系统管理转变。从2004年开始，北京每年都要进行安全隐患排查，并进行整改，使重大安全隐患数量逐年减少。同时，对已经发生的比较严重的突发事件的发生原因、处置情况等进行总结，吸取经验教训。从2007年2月开始，市应急办牵头，组织55家单位参与，在全市范围内开展了奥运期间城市公共安全风险评估与控制工作，共评估出奥运期间可能出现的32类、250项风险和94个重点地区的风险，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大领域。对发现的各风险（源），均强化安全隐患整改和风险控制等管理措施。同时按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，不断探索实施城市公共安全的全过程管理，把日常工作与应急工作有机结合。由于基本实现了突发事件应对的全过程管理，实现了常态与非常态管理工作的有机结合，在一定程度上化解了可能导致突发事件的风险隐患，减少了突发事件的发生。
（四）综合应急保障体系不断加强
在人力资源保障方面，为了实现应急救援人力资源的合理配置，提高应急救援效率，北京对应急救援队伍的结构进行了优化整合。一是对行业内部或系统内部的应急救援队伍进行整合。各应急救援队伍隶属原单位管理，在突发事件情况下由市安全生产委员会调度指挥。二是积极探索加强应急队伍的“一专多能、一队多用”建设。三是促使应急队伍布局更加合理化。在财力保障方面，北京建立了财政应急反应机制，包括财政预警机制、资金保障机制、应急工作程序和事后监测评估机制等，在预算中按本级政府预算支出额一定比例安排了公共财政应急储备资金，用于防范突发事件和其他难以预见的特殊支出，同时在市财政、区县财政每年都在一般预算支出中安排“公共突发事件应急专项资金”等。在应急物资保障方面，应急物资大致可分为政府应急储备物资、民间团体应急储备物资、各专业部门、特种行业应急储备物资（如消防队伍储备的灭火设备、器材等）。北京的应急物资储备以政府储备为主，包括粮食、药品（医疗器械）、防汛物资和民政系统物资储备等。除了政府储备以外，还有北京市红十字会储备的一些社会组织、企事业团体和个人捐赠及以捐赠款招标采购的生活物资等。在技术支撑保障方面，按照“统一领导、统筹规划，资源整合、平战结合、讲求实效、适应发展”的原则，开展全市应急指挥技术系统建设，搭建起以图像监控系统、无线指挥通信系统等六大技术系统为支撑的市级应急指挥平台。
三、未来完善城市突发事件应对体系的展望
城市突发事件发生、发展和演化的内在机制非常复杂，其发生的可能性和危害程度等很难预测和把握。对北京市而言，城市突发事件应对体系还存在着以下需要继续研究和完善的方面。
（一）完善和细化公共风险管理制度
日益严峻的突发事件应对形势，亟需加强风险管理和风险控制工作。如果以突发事件应急处置为重心，那么注意力的分配和资源的投入就不会过多关注事前的工作，而是主要向事发阶段倾斜，然而此时往往已经造成了严重的后果，逝去的生命和经济损失无法弥补。北京市已积累了隐患排查、奥运风险评估等诸多有益的做法及经验，但在以下几个方面的工作仍需继续完善：一是完善公共安全风险管理制度及其实施细则。公共安全风险管理工作必须有明确的组织架构和责任体系。以北京市奥运风险评估工作为例，承担领导职责的是市应急委（其工作机构是奥运风险评估领导小组），市应急办主要发挥指导、统筹、协调、监督等作用，市属14个专项应急指挥部办公室、18个区县应急委和23个相关部委办局则是依据统一的部署具体负责各自领域和职责范围内的风险评估工作，其风险评估项目由其本身所承担的行政职能所决定，各区县应急委负责本区域的重点场所和重点区域突发事件的风险评估。要依托现有的应急管理组织架构来开展风险管理工作，较好地实现风险管理工作与应急管理工作的有效连接，最终建成较完善的包括专项和区域在内的风险管理体系。二是合理使用风险评估技术及操作方法。比如在北京市奥运期间城市公共安全风险评估中，北京市主要采用风险矩阵法，同时结合使用历史数据分析法、系统／流程分析法、专家评议、安全隐患排查结果等，综合确定风险等级，并分别以特定的颜色进行标识。在此基础上，按照可行性、有效性、针对性、综合性、成本效益的原则，研究和提出明确的风险控制措施。三是注重风险管理的动态更新及风险沟通。风险并不是一成不变地存在着，一方面外在环境的变化，或者说是风险源本身的变化，会造成风险发生可能性以及后果严重性的变化；另一方面人们承受风险能力的变化也会对风险的等级产生影响。并且人们对风险主观认识上的变化也会对其产生重要的影响。因此，风险管理工作必须是一个连续的、动态的过程，必须建立关于风险识别和评估的动态更新机制，实现风险评估的动态管理。同时由于公共安全风险涉及公共利益，所以对它的评估工作就应当是多方参与和协同共治的。如果在风险评估过程中引入更加广泛的利益群体，让他们积极参与，就可以完善风险管理体系和应急管理工作。另外，风险评估的目的不仅在于控制和减少风险因素，还在于建立一种更加积极主动的公共安全管理理念以及改善公众对于风险的认知和危机意识。
（二）加强突发事件应对中的社会参与
面对城市突发事件复杂性、衍生性、综合性逐渐增强的特点，在前期综合应急体系建设的基础上，需要进一步强化“主责在政府、主体在市民”的理念，既要把市民作为突发事件应对宣传教育的对象，又要把市民作为服务和依靠的对象，充分发挥市民社会力量的作用。在这方面，国外一些大都市的有关做法值得我们借鉴。比如美国每个社区都有防灾规划，而且在社区一级的基层社会组织中，构建了非常健全的应急管理体系，有专门的应急服务机构，配备了比较专业的志愿者。同时，依靠社区开展了很多帮助市民“做好应对准备”的项目，通过社区危机反应团体、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等教育培训和志愿者服务项目，帮助社区和市民做好更充分的准备，并能做到在短时间内即能迅速动员起市民的力量。日本政府通过开展经常性的应急演练、确定灾难日、加强宣传教育等，把危机管理的理念渗透到民众生活的方方面面，形成了政府、社会、企业和市民共同应对危机的社会支撑系统。从当前北京市突发事件应对的现实状况来看，应该进一步探讨在强调政府主导作用的同时，最大限度地调动社会资源，拓宽社会参与渠道，形成全民动员、社会参与、上下联动、网络应对的综合治理格局，构建社会整体的应对网络，实现突发事件的协同治理模式。社会化参与是一个基础性和带有根本性的机制，其目的是为了加强各类社会主体承担突发事件应对的责任，促进其自身资源在关键时刻能够转化为突发事件应对资源，为各类社会主体应急能力的综合及集成提供纽带和依托。加强突发事件应对的社会参与，重点做好宣教演练社会化，应急救援队伍社会化，应急预案社会化和信息监测报告的社会化。政府应当从政策、资金、人力和技术等方面予以必要的帮助、扶持和指导，以尽快形成突发事件应对全社会共同参与、互补互强的格局。
（三）健全突发事件应对中的公共沟通机制
突发事件应对中的公共沟通是一个涉及多元主体和多项环节的复杂过程，需要各方面相互协调与合作才能完成，也是政府部门与大众传媒、受突发事件影响群体和普通公众之间进行良性互动的基础和前提。一方面要完善信息发布和舆论引导机制。这需要更新媒体管理观念，合理制定媒体管理计划，把媒体管理有效纳入政府应急管理战略之中，使其真正成为突发事件应对中的一个主动过程和基本环节。要对现行的应急新闻发布预案进行修订，使之尽可能地简化和细化，提高可操作性。应当结合关键工作流程的开发和优化，用制度化的授权替代其中一些临时性的协调、决策和审批行为。可编写全市统一的应急管理信息与新闻发布手册，开发适合多种场合和情况的应急信息与新闻发布模版系列，以节省临时性把关所需的时间，减少效率损失。另一方面应加强新闻发言人的能力建设。新闻发言人制度是应急状态下政府公共关系框架的重要组成部分。建立这一制度是政府改变被动行为模式，积极争取媒体及社会配合来化解和处理公共危机的最佳选择。加强新闻发言人的能力建设，使之能够以直观和人性化的方式，向媒体和社会公众传达事件的即时信息、政府态度及所采取的措施和事件应对程度，这对于满足公众趋利避害的需求，舒缓紧张情绪，获得公众理解和支持，从全社会汇聚突发事件应对能量，具有非常重要的意义。同时，应通过制度化的工作机制，促使新闻发言人积极主动地跟踪和分析境内外主流媒体有关北京市突发事件及其应对的动态信息。
（四）深化突发事件应对的法制保障体系
应急管理的法制保障体系是人类与突发事件长期斗争过程中形成的集体理性及知识的升华，是经过反复检验而沉淀下来的成熟方法的积累，同时又构成了人们应对新的突发事件的制度性约束条件。突发事件发生后，对经济和社会都会造成巨大的冲击，而紧急状态中权力的极度扩张则有可能会偏离甚至背离法治的基本轨道。北京市在地方立法中注重借鉴国内外先进经验，恰当平衡急需与前瞻之间的关系，进行了有益的制度创新，但是随着突发事件发展演变趋势的新变化，尚需在以下方面进一步深化城市突发事件应对的法制保障功能。一是加强应急决策的法制支持功能。首先针对突发事件现场应急决策可能出现的突发情景，有必要通过制度安排为这些决策行为提供空间，又确保其不脱离法治的基本轨道。需要细化规定越权决策、集权决策的条件、效力和追认制度，应针对应急决策出现违法后果的情况，规定豁免决策者法律责任的条件和方式。其次以增强现场应急决策的合法性为目标，研究突发事件应急辅助决策系统，包括突发事件应急处置的权力清单。建立突发事件应急决策合法性评估机制，对应急决策的合法性（可能产生的后果）进行快速、动态评估的方法和机制。二是完善突发事件风险规制的法律规范。突发事件的一个重要特点，在于其发生和发展具有高度的复杂性，其发展趋势很难提前预判，事件与损害后果之间的因果关系难以确定和清晰化。在这种情况下，政府将面临着不确定性所带来的决策风险。因此需要就政府对突发事件和灾害采取风险规制措施的必要性、条件、程度和法律责任等问题进行深入、细化的规范。三是深化突发事件应急准备的法制保障。应急准备实际上是应急处置的资源保障环节，通常包括以下几个方面：第一，应急处置方案的准备，即具体编制各种应急预案；第二，物质资源的准备，包括应急资金、储备物资、装备设施，以及应急避难场所等各种资源的准备；第三，人力资源的准备，包括应急指挥机构、应急救援队伍和应急救援志愿者组织的建立、管理和训练；第四，市民及社会组织的思想及技能准备，包括市民及各类社会组织公共安全意识及文化的培育，必要的自救互救及防灾减灾技能的训练等等。要使应急管理工作有效地渗透到日常生活和生产之中，从而为城市突发事件应对奠定宽厚的工作基础。
［收稿日期］2010-06-23
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