从政府行为到社会行为：财政改革的思路转换，本文主要内容关键词为：思路论文,财政论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，受理论界“国家财政”的指导和传统体制的实践要求，我国财政一直是一种政府型财政。在向市场经济转轨的过程中，一方面中央财政的选择能力表现出不断下降的趋势，另一方面公共财政的要求也日渐明显，这些都挑战着传统的政府选择型财政模式。本文从制度供给角度入手，在概括指出我国财政选择模式特点的基础上，分析我国财政改革的运行特征，认为1994年财税改革仍没有从根本上脱离旧有财政选择模式的思路。为了建立一个高效率的财政，也为了使这一建立过程本身具有效率，应转变财政改革的思路，使财政选择从政府行为转到社会行为中来。
一、体制转轨过程中我国财政改革的特点
我国的财政改革存在着两个重要规定。一是从财政选择主体来看，我国的财政选择模式是政府选择型财政。二是从财政运行的体制背景来看，我国财政处于一个以市场化为目标的体制转轨过程之中。这两方面的规定使得我国的财政改革表现出一系列特点，下面我们首先分析政府选择型财政对财政改革的影响。
众所周知，我国财政改革始终是在中央政府控制下进行的。这实际上是一种供给主导型制度变迁，即由社会权力中心提供新的制度安排的意愿和能力。从财政选择的行为主体上来看，这种财政选择模式就是政府选择型财政。其最主要表现就是中央政府对各项财政内容几乎具有完全的控制权。在决策权力上不受其他财政选择主体的束缚。这种政府选择型财政，导致了我国财政改革过程的一系列特点。
第一，政府始终是财政改革内容和过程的决定者。在这一过程中，随着非政府利益主体地位加强，政府决策权力执行能力可能会下降，但中央政府将把这种下降控制在一定范围内，必要时不排除以推迟财政改革或采取其他手段为代价。
第二，财政改革受社会上各既得利益集团的权力结构和力量对比影响。随着改革的不断扩大，有独立利益的行为主体越来越多，影响财政选择的愿望和能力也越来越强，如果他们的愿望在中央制定的财政政策那儿得到比较大的满足，那财政政策的实施效果就会比较好。反之，财政政策的执行就会受到各种扭曲和阻碍。
第三，随着改革的推进，地方政府的财政选择权力越来越大。地方政府要参与财政选择，必须同时具备利益动机和独立性两个条件。改革以来地方政府在这两个方面都大大加强。在利益动机方面，本来在计划经济体制下，省级政府就有自己独立的利益目标。改革开放以来一方面省级政府对本地区所负的责任越来越大，作为地方利益代言人的角色也越来越明显。另一方面在原来公有制企业外兴起了许多企业主体，如个体工商业经营者、三资企业、乡镇企业等。这些利益主体一般都把地方政府作为自己的利益保护者。而地方政府为了追求经济增长速度、就业等指标，也大力扶植其发展，这大大促使了地方利益的膨胀。可以预计，随着地方自主性的加强，地方政府与中央政府进行博弈的能力也会越来越强。
第四，财政政策可控性较强的特点，使财政改革相对滞后。相对于其他经济政策来说，财政政策是可以较大程度上被中央政策控制的。因此随改革进程的推进，政府为控制其他制度变迁过程中释放出来的利益矛盾，不使之激化到影响社会稳定的程度，必然用可控性较强的财政政策去缓冲利益矛盾。
除了以上特点之外，我国以市场化为目标的经济体制改革也对财政改革产生了一系列重要影响。
第一，中央政府的财政选择能力下降。市场化过程就是一个逐步放权的过程。比起计划经济体制下中央政府无所不包的权力来，现在中央的权限已大大减弱。中央直接管理经济权力的下降必然导致财政选择能力的下降。因为对中央政府来说，整个经济的可控性大大降低了。再加上改革过程中，国家在许多方面实行减税让利政策，以支持改革，导致中央财政收入占GNP的比重和中央财政收入的比重不断下降。 财政收入特别是中央财政收入的相对下降，当然会影响中央政府的可支配资源，从而影响其选择能力。
第二，中央政府的财政政策执行能力下降。这突出表现在地方政府对财政政策的扭曲上，当具体的财政政策引致中央和地方利益相冲突时，地方政府从自己的利益最大化出发，会把财政政策向有利于本地区的方向理解。在财政承包制下，各地方政府为了增强自己可支配的财力，减轻自己负担，往往在收和支两个方面做文章，各种“对策”使中央政府防不胜防。加上财政检查监督方面的不力和漏洞，形成了强大的地方政府扭曲执行财政政策的力量。
第三，体制变革改变了整个经济中资源配置的方式，这也对财政选择产生了影响。在传统体制下财政和计划经济相适宜，实行的是统收统支型财政。经济体制改革改变了这种局面，市场手段成为配置资源的主流，只有极少数产业或企业还实行计划管理。这样财政活动的收支两头可以说直接和市场挂钩，收支原则和体制必须适应新的过渡型经济体制作相应的改革。
以上分析表明，改革过程中中央政府对财政的主动选择权有日渐减弱的倾向。在这一过程中中央政府如果能以新的角度、新的方法、新的规则来看待自己财政选择权力的下降，协调好与地方政府、企业、个人之间的利益关系，那财政改革就是一个有效率的过程。反之，就会出现种种弊端，损害财政效率。笔者认为，在建立市场经济的过程中适当减弱中央政府的财政选择权力是必然的，也是应该的。事实上这已为改革实践所证明，无需赘述。中央要处理好与其他利益主体的关系，正确看待财政选择权力的下降，关键是要有一个新的改革思路，那就是将财政选择模式从政府选择型转向社会选择型。
二、94财税改革的主体性局限及其弊端
首先，中央政府在改革中不愿意放弃对财政的强有力的控制。中央政府有独立的目标体系。在中央政府看来，改革必须有助于这一目标体系的实现和巩固，任何妨碍中央政府目标的改革行为都将受到控制。在财政改革中，中央政府显然不希望看到其财权被削弱。因为一者财政作为政府活动的物质保证，不仅对维持中央政府的经济调控权力相当重要，而且更与其政治权威息息相关；二者在实行经济调控时，财政工作工具一贯因其可控性强和机制灵活而受青睐；三者在经济体制从计划型转向市场型的过程中，中央政府的可控资源日渐减少，可控政策工具也日益复杂多变而不那么得心应手。在这种情况下财政工具对中央政府的作用就愈加突出。因此加强对财政的控制，是中央政府在改革中的一个基本要求。在这种情况下中央政府当然不愿意其他财政选择主体参与进来，影响自己的绝对控制地位。
其次，我国由于政治上的特点，中央政府对社会生活的各个领域都有极强的控制能力。财政作为一种以国家意志为后盾的资源配置活动，更不例外。实际上在分税制之前的历次财税改革中，中央政府所放的始终是“钱”而不是“权”，地方政府讨价还价的也不是“权”，而是收入留成、上交比例等“钱”的问题。因此在分税制实行以前的十几年财税改革中，中央政府的选择权力并没有受到根本影响，仍拥有其说一不二的地位，这就为这次分税制改革中，中央政府加强自己的地位提供了客观基础。
第三，除中央政府外的其他选择主体日益发展，其参与财政选择的呼声越来越高，能力也越来越强。但在既定的财政选择基础上，这些选择主体并没有多少参与的机会。它们的参与，更多地是通过“反馈”和中央政府自上而下的调查，由中央政府考虑其要求作出的，仍处于被动选择者的地位。地方政府主体性虽不断加强，但作为中央政府的权力分支机构，其独立性终究相当有限，不可能象西方联邦制国家的地方政府那样，在选择权力问题上和政府讨价还价。
第四，从企业方面来看，实行社会性财政选择的微观基础还不具备。财政选择的全社会参与需要微观企业能真正自负盈亏、独立经营。只有这样，企业才能自主地进行财政选择。而我国现代企业制度的建立还相当有限。微观企业的不足，不仅妨碍着社会性财政的实行基础，而且使实行社会财政的主观诱因不足，影响了财政选择的全社会参与。
最后也是最主要的一点，就是我国的分税制不是自然发生的结果，它是在整个经济体制转轨的过程中由中央政府推动实行的，必然在许多方面带有旧体制的规定。在有的联邦制国家，其中央政府税收权力是由地方政府协商共同赋予的，之后联邦政府和地方政府的财政选择权力之争就从来没有停止过。因此分税制不仅能分财政权、事权，而且能分财政选择权力。很显然与具体的财政政策内容相比，财政选择权力的拥有是更为重要的。我国的情况完全不是这样，中央与地方的关系与此不同，而且分税制不是自然产生的。中央政府继续在财政选择中保持其“大一统”地位，有其内在相关性。
总之，在由政府推动的体制转轨过程中，分税制没有突破政府选择的局限，是由多方面原因造成的。政府选择型财政的存在造成了一系列弊端，它不仅阻碍着财税体制本身的完善，而且阻碍着市场经济体制的建立。这些弊端主要表现为：
1.损害财政效率。政府选择的特点是强调国家利益（实质上许多时候是中央政府利益），相对忽视其他社会主体的利益。这必然会在许多方面造成效率损失。首先，国家财政从中央政府出发制订财政政策，制订政策的目标体系在相当程度上表现为中央的目标体系。这使得制订出来的财政政策有可能脱离真实的社会需要，错误配置资源，从而造成效率损失。其次，在财政政策执行上，由于财政活动最终都要通过一个个具体的单位或个人来贯彻执行，这些单位或个人都有独立利益并对财政活动有自己的选择。而国家财政却排除了它们的选择权力，它们的要求得不到充分体现，这必然会损害财政政策的执行效率。最后在财政活动的监督机制方面，财政的政府行为使其他主体没有参与财政活动的积极性，对财政活动的监督既没有“便宜”的渠道又没有内在刺激，形不成对财政活动的全社会监督。
2.不利于真正分税制的实施。由于市场经济国家实行的分税制都是全社会参与的，中央政府选择型财政只与计划经济体制内在相适应。我国财政要在保持旧有特征的同时实行分税制，必然会妨碍真正分税制的完善。①在分税制选择的基本规则方面，市场经济条件下的分税制是政府、企业、个人都有权选择并受法律保护和规范。而在现行模式下，主动选择者却只有中央政府。同时在选择的程序和时间规定上也不太规范，使得财政选择带有相当大的随意性。这些都不利于分税制的完善和效率的发挥。②在具体的分税制政策内容上，虽可在一定程度上分财权、事权，但却不可能分选择权，这也使得分税制不可能真正实施。
3.不利于规范中央与地方的关系。在真正的分税制下，地方应拥有的自己的税收立法权和减免权，中央给地方的一些权力应用法律严格规范下来，现行分税制却没有做到这一点。从中央来看，由于放掉的是钱而不是权，钱又可以凭权力重新拿回来，故而出现“左手放、右手拿”的现象。从地方来看，由于只是得到了“钱”而没有真正得到权，在利益的预期性方面较差，心中无底，很容易出现短期行为。这样中央和地方就容易陷入原来“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的怪圈之中。
4.不利于市场经济体制的建立。财政体制改革是整个经济体制改革中不可分割的一部分。财政体制改革不彻底，仍保持旧有的特点，必然不利于整个经济体制的建立，就政府职能转换来说，市场经济改革要求政府改变对经济领域的过多行政干预，真正转变职能。而政府职能的相当部分通过财政表现出来。分税制改革不仅没有区别中央政府与地方政府的事权，而且对政府职能避而不谈。财政领域的这一状况必然会支持政府继续原有的职能和思路，这不利于市场经济体制的建立。
5.在财政效率和公平问题上，现行财政选择不能有效解决二者的矛盾，而财政的社会选择却为此找到了一条可能的途径。在社会选择的条件下，财政选择主体不仅选择具体的财政政策，而且选择基本规则。如果选择基本规则的主体，不能预测他自己在以后选择中的特定情况，那么这些选择主体从自己的利益出发，会选择一套有效率的基本规则。同时由于这套有效率的基本规则是选择主体自愿选择的，因而是公平的。因此在财政选择的基本规则这一层次上，效率和公平统一了。由此可见社会选择为解决效率和公平的矛盾提供了可能。而在中央政府选择的情况下，由于政策接受者基本上不是实际的选择者，效率和公平的矛盾始终无法解决，会无可避免地带来一系列问题。
三、从政府行为到社会行为：新财税体制的完善
以上分析表明，从完善新财税体制的角度，也从建立高效率财政选择的目标出发，当务之急是改变财政选择的政府行为，使之逐渐成为各类财政选择主体都参与其中的全社会行为。就我国改革的特点和财税体制现状来说，为实现这一转变，应从以下几个方面进行努力。
第一，财政观念上的转变。我国目前正处于向市场经济体制的转轨过程中，在这一过程中，市场越来越起基础性配置资源的作用。财政作为计划经济体制下极其重要的资源配置手段，配置资源的功能已大大弱化。相应地，财政调节也要转到宏观调控上来，配置资源的范围则应以市场失效为基本判断依据。中央政府虽然性质和地位都极为特殊，但作为社会各类财政选择主体的一类，不能继续搞“大一统”而应“下放”选择权力，从根本上改变财政是中央政府“自家”财政的传统观念。
第二，转变政府职能。政府职能和财政职能之间有着天然的相关性，政府职能不转变，财政职能就必然会继续包括许多与市场经济体制不相适应的内容，成为政府过份行政干预的财力支持。同时政府职能不转变，不仅有悖于新经济体制的建立，而且直接削弱着其他财政选择主体的自主权，影响其进行财政选择的权力。造成财政选择主体之间的不协调，降低财政效率。因此要建立社会财政，政府职能必须转变，使市场真正成为配置资源的最基本手段。
第三，在分税制中，地方政府是一类很重要的选择主体。地方政府要成为独立的选择主体，一定程度的税收立法权是一个重要条件。根据我国分税制的状况，给予地方政府一定的税收立法权还有以下原因。1.分税制是分级分权、相对稳定的财政体制。分权应该包括事权、财权和必要的立法权。地方税收立法权应该是新型政府财政关系中地方政府权限的一个有机组成部分。2.分税制的一个必然要求是建立相对独立的、完整的地方税体系，要建立完整的地方税体系，各地就要因地制宜地根据各地税源开征一些地方性税种，这就需要地方有一定的税收立法权。3.从目前的实际情况来看，分税制后，中央与地方大的分配关系划定了。赋予地方必要的税收立法权，有助于进一步挖掘地方税收潜力，扩大地方收入。同时也有利于地方各级政府间财政收支的规范。总之，地方拥有一定的税收立法权，是建立地方分税制财政体制的内在要求。
第四，培养居民的财政选择意识。财政的社会性离不开数量众多的居民参与。我国由于传统体制的原因，居民进行财政选择动因和能力一直比较弱，这显然不符合我国的经济制度。在民主制度下，“在某一最终阶段或层次上，个人在集体决策中总是不得不‘选择’他的资源如何被集体地使用，就象被私人地使用一样”。事实上财政作为全社会的事，从来就离不开个人的参与。新税制对一些税种的规定，如对个人所得税的调整和合并，客观上加强了居民和财政的关系。为使更多的人都自觉地通过各种途径来进行财政选择，表达自己的意愿，应该进行各种形式的宣传。同时要真正实行人民代表大会制度，使居民的集体意见能够在政府行为中被体现。
最后，财政行为的社会化还依赖于微观企业能够真正做到自负盈亏、自主经营，这在我国表现为现代企业制度的建立。建立现代企业制度是一项复杂的系统工程，就财政而言主要包括以下几个方面。1.在重组企业内部产权结构过程中，强化财政的国有资产管理职能，建立国有资产经营财政，除部分企业作为国有独资公司外，部分国有大中型企业可采用吸纳非国有和非公有经济成分，或将一部分国有企业的资产或股份有偿转让给其他法人和个人等形式，依法改组为多元资产结构的有限责任公司和股份有限公司。通过企业改组改制，把部分现在的国有独资企业改变为混合所有制企业。取消企业的行政级别，企业不再有全民、集体之分。同时在这一过程中强化财政的国有资产监管职能。2.把国有大中型企业长期担任的沉重的社会职能从企业中分离出来，把企业还原为目标单一的盈利性经济组织。在分离企业生产经营职能与社会职能过程中，要加强政府的社会管理职能，建立健全公共财政。3.健全与现代企业制度配套的企业财政会计制度。
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