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[中图分类号]D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-0597(2002)02-0073-04
引言
长期以来，我国在经济布局上一直用“沿海地区”和“内陆地区”的分类。毛泽东的
《论十大关系》的重点之一就是论证“沿海工业和内地工业的关系”。邓小平在中国改 革开放之初提出的：一个大局，就是东部沿海地区要充分利用有利的地理和历史条件， 加快对外开放，较快先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局，就是当发 展到一定时期，可以设想在本世纪末全国达到小康水平的时候，就要拿出更多的力量来 帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要顾全这个大局的战略部署，也是基于这样 的两分法。
受当时经济学界“梯度推移”从东向西逐级发展理论的影响，我国第七个五年计划， 依据经济发展基本条件和生产力发展水平、地理位置，现行行政区划等，将全国分为东 部发达地区、中部欠发达地区和西部不发达地区三个经济带。东部发达地区经济带包括 北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东 省、广西壮族自治区、海南省，共12个省市自治区，以华东地区和华南地区为主。中部 欠发达经济带包括黑龙江省、吉林省、山西省、内蒙古自治区、河南省、湖北省、湖南 省、安徽省、江西省，共9个省自治区，包括东北、华北和华中的大部分地区。西部不 发达经济带包括陕西省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、宁夏回族 自治区、四川省、云南省、贵州省，共9个省自治区，也就是通常所说的西北地区和西 南地区。不难看出，这种划分的东部经济带就是原两分法中的我国东南沿海地区，只是 根据改革开放以后该地区已经发展起来的形势更为明确地冠之为了发达地区。但是实际 上，不论在政策规定中，还是在人们的观念中和学者们的论述中，并没有明确区分中部 与西部，而是更为明确地把“内陆地区”的模糊概念换为了法律界定的清晰区域——“ 中西部地区”。在提出实施西部大开发战略之前，中央对中部与对西部的政策没有什么 不同，基本作为一体来看待。例如，在法定的我国“发达地区与发展中地区对口支援表 ”中，内蒙古自治区、广西壮族自治区同新疆维吾尔自治区、西藏自治区、云南省、宁 夏回族自治区、甘肃省、贵州省一起被列入被支援地区。再如，在1996年开始的“第九 个五年计划”和“到2010年的远景发展规划纲要”中，都是把中西部作为整体来对待的 。因此，这时广大中西部地区的利益和要求基本上是一致的，各省市自治区并不在意自 己被划在中部还是西部，注意力着重在希望自己获得像东部那样的优惠政策上。
1999年3月、6月和8月江泽民多次提出实施西部大开发战略问题，明确提出：“加快中 西部地区发展的条件基本具备，时机已经成熟”，“实施西部大开发是全国发展的一个 大战略、大思路”，“从现在起，这要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突 出的位置。”这表明中央的经济战略不是要搞梯度发展，而是要在东部和中部不断发展 的同时，加大对西部的投入，使西部更快得到发展。
实施西部大开发战略，西部地区必将会在政策、投资上获得不同于中部和东部的特殊 优惠。过去20年东部地区的发展表明，有没有优惠于其他地区的政策和国家的大规模投 入，对一个地区的发展来讲是十分不同的。于是以被我国第七个五年计划列为中部地区 的内蒙古自治区为代表掀起了一场界定西部大开发区域的论争，形成了我国宪政史上一 个重要的案例。
一
在1999年下半年形成的全国性的为西部大开发做准备的热潮中，内蒙古人感到了一种 大的历史机遇有可能与自己擦肩而过的危机。当内蒙古自治区计委、交通厅、水利厅等 部门专门组织争取国家西部大开发项目时，所得到的答复大多是没有这方面的考虑，内 蒙古属于中部地区。
内蒙古人一腔执著，通过积极主动参与各种关于西部大开发战略的研讨会、协调会， 请中央有关领导考察，直接到中央就内蒙古列入西部大开发区域问题反复请示报告，在 全国人大、政协反映意见和提出议案等实际力争活动，逐渐形成并表达了以下三个相互 紧密联系的观点和理论：
第一，“西部”是一个复杂而又模糊的概念，它与我国特有的地区差异问题紧密联系 在一起。“西部”首先是一个地理概念。指我国的与东部相对的广大地区。这些地区的 地理特点是远离海洋，海拔高，多为高山和高原，年降水量少，地表干燥贫瘠，与多国 土地接壤。“西部”还是一个历史概念。这些地区记载着上千年来中华民族各民族间的 大团结、大融合的文明轨迹，谱写着上千年来中华大地上不同文化的形成、共存与发展 的交响曲。“西部”曾是一个行政概念，在漫长的历史沿革中，这里曾划成各种不同的 相对独立的行政区来治理。直到现在，“西南地区”、“西北地区”等概念，仍然是人 们处理行为关系的重要概念。
“西部”是一个重要的经济概念，泛指那些自然条件差，经济发展落后的地区。全国 人均GDP排位中后10位的几乎都在西部，“西部”成了不发达地区的代名词。总之，“ 西部”应当是一个综合的概念，主要指：少数民族地区、边远内陆地区、贫困地区、经 济不发达地区。
第二，在一般人的认识中，往往把“西部”理解为相对东、中部经济发达或欠发达地 区的经济落后地区，是一种纯经济区划概念。实际上“西部”概念的形成与改革开放以 来全国，特别是民族自治地方不断对我国民族区域自治制度的实施过程进行反思分不开 。
改革开放以来，我国的民族区域自治制度得以进一步真实而广泛的实施。全国建立了1 55个不同行政层级的民族自治地方，它们的面积占到全国的63.4%；55个少数民族有44 个建立区域自治地方政权，其他的也都建有民族乡；我国实行区域自治的少数民族人口 7000余万，约占全国少数民族总人口的近80%。各民族自治地方充分配备了与当地少数 民族人口比例相适应的少数民族干部，积极行使了自主权，还依法参与了更大行政区域 乃至全国的民主管理，从而有效地实现和发展了各民族间的平等、团结和共同繁荣。
另一方面，由于改革开放以来我国基本实行的是以沿海地区为主的开放战略，从而使 处于我国内陆和陆地边境地区的各民族自治地方随着该战略日益显现成效，而在经济发 展和生活水平上越来越呈落后状态。在经济建设为中心越来越深入人心的情况下，这种 落后直接影响到民族自治地方人们对民族区域自治制度的信念和信心。20世纪80年代中 期，内蒙古自治区的一些青年学者敏锐地感悟到了这一问题的严重性，从维护民族区域 自治制度高于一切的视角出发，略显片面地抨击了当时在全国占主导地位的改革开放要 由东向西逐步进行的经济发展战略理论，有针对性地创制了“反梯度理论”，企图使西 部广大民族地区与东南沿海地区的改革开放同步进行。该理论得到民族自治地方一些学 者的响应，形成了一时很有影响的“西部学派”。20世纪80年代末，内蒙古和广西的政 治家们率先进行了企图通过制定自治条例把中央帮助民族自治地方快速发展经济的要求 法律化的努力，以期解决民族自治地方的经济自治权远不如沿海经济特区经济自治程度 的问题。20世纪90年代以后，各民族自治地方都先后高度重视了在经济发展上与沿海发 达省区的差距不断拉大的问题。越来越多的学者和政治家们先后进行了试图在民族区域 自治这种制度安排的基础上，通过扩大经济自治权的实际效力，达到快速发展民族自治 地方经济的探索。
以上的民族自治地方的这些努力，在当时大的国家经济形势背景下，在当时以计划为 主的强大的国家行政权力面前是难有作为的。对此有的人对我国的宪政制度设计产生了 疑问，最为极端的表达是，把民族区域自治法说成是“中央给民族自治地方的一封慰问 信”。
所有以上这一切逐渐积淀为各民族自治地方几乎一致的要求修改民族区域自治法，使 民族自治地方经济能够快速得以发展的思潮。有的人尖锐指出：如果再不重视民族地区 的经济发展问题，长期下去将会导致政治动荡，现行的宪政制度可能要面临挑战。
西部大开发战略刚提出，还在设计之中时，江泽民主席于1999年9月29日中央民族工作 会议上就指出：“实施西部大开发是我国下个世纪发展的一项大战略任务，也是民族地 区加快发展的重要历史机遇”，朱镕基总理在该会议闭幕词中进一步强调： “民族地区是西部的主体，实施西部大开发大发展，也是民族地区大开发大发展”。这 充分说明，中央西部大开发战略，从一定意义讲，是适应民族自治地区广大人民发展经 济的要求的产物，是中央积极主动采取维护和巩固我国宪政制度的有力措施。
第三，西部与西部大开发既有联系，又有区别。
中国西部不等于西部大开发实施区域。西部大开发，是针对全国经济的不平衡性而提 出的一个经济发展战略，尽管它带有“西部”这个方位词，但是它不是“西北地区”和 “西南地区”的简单相加。这一战略是中国现代化建设要走第三步时，根据区域经济的 发展状态，特别是东部持续超常快速发展，西部广大民族地区难以赶上的现状而提出的 一个持续协调发展战略，它不单纯解决个别的区域性问题，也不能按一些单项指标把本 应纳入这个战略的地区排除在外。确定西部大开发的范围，自然特征是个依据，但不是 唯一依据。
内蒙古离不开西部大开发，西部大开发也离不开内蒙古。内蒙古是一个边疆少数民族 自治区，经济、社会发展相对落后。就经济发展现状看，内蒙古自治区与西部各省市自 治区的发展水平相近，而与中部地区发展水平有相当差距。在东部沿海优先开放的20年 间，内蒙古有发展，有实惠，但速度相对较慢，收益也相对较少。缩小我们与发达地区 的差距，不能不寄希望于西部大开发战略的实施。另外，无论从地理位置、经济传导功 能、资源开发潜能，还是从改善生态环境、消除贫困、稳定民族关系、稳定边疆等西部 大开发的目标和目的来讲，西部大开发都不能离开内蒙古，离开了，西部大开发的内容 就不可能完整，作用和意义就会大打折扣，有些开发目标甚至无法实现。
内蒙古虽然地跨三北，但是它是一个统一的整体。如果把它分成几块，单把自治区的 西部地区划入我国西部大开发范围，不仅为内蒙古人民所难以接受，也是与西部大开发 战略的精神实质相违背的。
以上这些观念和理论不仅很快成为广大内蒙古人的共识，而且得到了中央领导人和全 国一些著名人士的重视、理解和支持。在1999年11月召开的全国经济工作会议上，朱镕基总理在回答内蒙古自治区党委书记刘明祖同志的问题时讲，西部大开发应 当包括内蒙古。2000年3月召开的九届全国人大三次会议上，李岚清副总理在参加内蒙 古代表团审议《政府工作报告》时讲，西部大开发不是一个地理概念，它是经济、地理 、社会等方面的综合概念，内蒙古是属于这个范围的。2000年1月国务院西部开发领导 小组成立后，作为其办公室主任的国家计委主任曾培炎曾讲，内蒙古大部分地区在西部 ，又是民族地区，西部大开发工作按12个省区安排，现在不能下文件确定的原因是国民 经济计划(指第七个五年计划)是经全国人民代表大会通过的，下文件要履行法律手续。 2000年初中国西部研究与发展促进会会长赵延年回答内蒙古经济发展与研究促进会会长 袁明铎的问题时讲：内蒙古是西部，是民族地区，属于西部大开发范围不应有问题的。 于光远在回答内蒙古有关部门的电话咨询中明确指出：内蒙古毫无疑问属于西部。
二
1999年11月召开的中央经济工作会议敲定对西部进行大开发的战略；2000年1月国务院 西部开发领导小组正式成立，并且立即开展工作；2000年3月召开的九届人大三次会议 通过的朱镕基所作的《政府工作报告》，以法律形式确定了西部大开发的目 标、任务和战略重点。与此同时关于内蒙古属不属于西部大开发范围的争论进一步具体 化。
2000年2月21日、3月31日和4月12日，新华通讯社先后发布了以地图显示的《我国东西 部地区经济发展比较》、《西北地区利用外资情况》和《西部形成大规模天然气生产区 》等通稿，把内蒙古自治区划在了西部以外。2000年4月由西部开发课题组主编、吉林 文史出版社出版的巨著《中国西部大开发指南》把西部就认定在一市三区六省我国“七 五”计划划定的范围(重庆市1996年从四川省划出，成立直辖市)。2000年初国家国土资 源部召开《西部地区矿产资源规划座谈会》，只邀请一市三区六省的代表并决定在同年 5月底前完成《西部地区矿产资源规划》，这对矿产资源丰富的内蒙古来讲影响极大。 总之，国务院西部开发领导小组办公室、交通部、水利部、林业部、科技部、国土资源 部等部门，以及新闻部门和政策研究部门关于西部大开发区域出现了许多不协调的意见 ，不一致的见解，这不仅不利于内蒙古在西部大开发中获得各种项目的有力支持，也同 时在内蒙古各族干部群众之中引起了不应有的混乱，影响了内蒙古自治区宏观战略部署 。内蒙古自治区领导和有关人士认识到实施西部大开发战略，的确为内蒙古加快发展提 供了历史性机遇，如何抓住机遇加快发展，至关重要的首先是要被明确列入国家西部大 开发战略的实施区域。
借全面征求对《中华人民共和国民族区域自治法》修改意见的机会，内蒙古自治区党 委、政府、人大、政协及有关厅局反复强调民族区域自治制度与西部大开发的关系，西 部大开发应当充分考虑民族自治地区的经济自治权的实现等意见，使民族区域自治法的 修改过程与西部大开发政策确定紧密地联系起来。
自治区许多部门主动向国家有关部委汇报或直接撰写文章，批判把内蒙古自治区排除 于西部的错误，指出内蒙古自治区属于西部大开发实施范围的理由。最为典型的是内蒙 古自治区政治协商委员会经济委员会、民族和宗教委员会经过查阅大量资料，进行调查 研究和周密论证，在自治区党委、政府、政协领导的支持下，在有关部门的配合下，先 后在《内蒙古日报·内部参考》、《政协经济论坛》上发表了题为《西部大开发不能没 有内蒙古》的文章。2000年4月1日《人民政协报》头版摘发了该文的主要观点。国家及 自治区的一些领导同志对此文给予充分肯定。
内蒙古政策研究界、宣传界和理论界专门组织各种座谈会、研讨会，撰写各种类型的 文章和著作，探讨西部大开发与民族区域自治的关系，尤其是对民族自治地区的经济自 治权进行了深入探讨。在2000年2月至8月，较有影响的研讨会有：2月由内蒙古自治区 政府召集自治区各厅局负责同志召开的题为“西部大开发，我们怎么办?”座谈会；3月 4日召开的《内蒙古——西部大开发的重要支点》一书首发式；3月11日内蒙古自治区与 北京市实施西部大开发战略座谈会；4月内蒙古自治区党委宣传部主持召开的西部大开 发战略理论研讨会；6月内蒙古自治区党校举办的“全区党校系统西部大开发战略研讨 会”；7月内蒙古自治区与北京市西部大开发战略研讨会；8月内蒙古自治区社会科学院 主办的“中挪第一届中国民族区域自治制度研讨会”等。
以上这些努力，得到了中央领导同志的支持和鼓励，得到了广西壮族自治区等被“七 五”计划划为东中部地区的民族自治地区的响应和支持。江泽民同志在2000年6月“西 北五省区党建工作和西部开发座谈会”上指出：“加强各民族的团结，保持社会政治稳 定，关系党和国家事业发展的大局和全国的安定团结，也关系西部大开发战略实施。” 他于9月召开的“中共中央与党外人士座谈会”上又进一步强调：“我国有50个少数民 族聚居在西部地区，占我国少数民族总人口的80%。加快少数民族和民族地区的发展， 促进各民族的共同繁荣、共同富裕，是加强民族团结、维护边疆稳定的根本保证。在西 部大开发中，要坚持和完善民族区域自治制度”。
三
在中央领导的正确指导与关怀下，经过以内蒙古为代表的被国家“七五”计划划入中 东部的民族自治地方不懈努力，2000年10月26日公布的《国务院关于实施西部大开发若 干政策措施的通知》以行政法规的形式正式把内蒙古和广西列入了西部大开发重点区域 。通知明确规定：“西部开发的政策适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省 、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙 古自治区、广西壮族自治区。”
2000年10月30日西北风网发布了如下一则消息：“争论已久的西部地区地理范围问题 ，在西部论坛上终于得到确认。论坛组委会提供的资料向世界明示：中国西部由西南五 省区市(四川、云南、贵州、西藏、重庆)、西北五省区(陕西、甘肃、青海、新疆、宁 夏)和内蒙古、广西以及湖南的湘西、湖北的恩施两个土家族苗族自治州组成。西部地 区的这一最新定义，被称为‘10+2+2’”。一目了然，西部论坛给西部地区下的最新定 义中被加上去的两个“2”都是民族自治地区，“西部”概念在西部大开发政策适用范 围的确定中发生了深刻的变化，民族自治地区的发展成为了西部大开发的主题之一。
而后公布的“中华人民共和国国民经济第十个五年计划纲要”以法律形式明确规定， 推进西部大开发要“依据民族区域自治法，支持民族自治地区落实自治权。加大支持力 度，加快少数民族和民族地区经济与社会全面发展，重点支持少数民族地区的扶贫开发 、牧区建设、民族特需用品生产、民族教育和民族文化事业发展。注意支持人口较少的 少数民族的发展。促进西部边疆地区与周边国家和地区开展经济技术与贸易合作，逐步 形成优势互补、互惠互利的国际区域合作新格局。”
结论
以上案例充分说明，西部大开发从国家的经济发展讲是一种战略，从国家的制度安排 讲则是一种对国家结构制度的积极完善。刚刚开始的西部大开发实践已经充分表明，“ 西部”这个概念是不能离开民族区域自治制度平台的。从国家“七五”计划以经济地理 为主界定西部，到国家“十五”计划更强调西部概念中的少数民族地区特色、边疆地区 特色和贫困地区特色，不仅在理念上把西部大开发与实施民族区域自治制度紧密联系在 了一起，而且还通过法规把该理念推向全国加以贯彻落实。从而也就使得我国民族区域 自治制度的完善与发展得到了全国性西部大开发这样一种现实的经济倾斜政策和投资倾 斜措施的支撑和推动。
西部大开发过程，实质上是一次国家经济利益和各民族经济利益的协调和平衡过程， 同时也必然成为国家结构制度的完善与发展过程。不论民族自治地区在西部大开发中对 民族区域自治制度的预期和努力能够在多大程度上取得成效，有一点是可以肯定的，随 着西部大开发进程，我国的民族区域自治制度建设一定会有一个大的发展。随着西部大 开发的不断进展和市场机制制约力量在西部地区逐步加大，新的经济区域要求和重新组 合经济区域的要求必将不断产生出来。当这些要求积淀到一定程度后，将可能与我国目 前以民族聚居区为主和以历史习惯为主确定的现行行政区划产生矛盾。有的矛盾可能会 较强烈，以至造成行政权力与控制区域的不协调，甚至不好控制的状态。这样就会同时 产生有的民族自治地区的经济自治权更加难以实现的问题。因此，在西部大开发的实践 中，必须坚持创新精神，既要努力坚持民族区域自治制度的框架和原则，又要主动按市 场经济导向进行各种改革，包括行政区划与经济区划相适应的改革。通过改革来发展民 族区域自治制度，把西部大开发过程变成一个不断使我国国家结构更为合理的过程。
收稿日期：2002-03-22
标签：民族自治地方论文; 西部大开发论文; 民族区域自治制度论文; 国家经济论文; 中国东部论文; 少数民族自治区论文; 经济学论文; 内蒙论文;