论我国远程教育制度创新，本文主要内容关键词为：远程教育论文,制度创新论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G728文献标识码：A文章编号：1009－5152（2009）02－0001－07
我国远程教育经历了近60年的发展历程。回顾远程教育的发展，我们有成功也有失误，有自豪也有反思。当前，我国远程教育正面临和进入国家改革开放全面深化，和谐社会、学习型社会建设全面推进的新时期。站在新的起点上，承载新的责任，远程教育必须大力推进制度创新。这是远程教育谋求新一轮发展的必然进程和理智选择。目前，远程教育制度创新的理论研究滞后于实践发展，已有的研究成果数量偏少，缺乏整体性。基于此，本文拟从上述分析与背景出发，围绕远程教育制度创新的涵义、意义、现状、目标、价值、路径等问题，作整体的尝试性论述，试图在理论整合和实践结合中，构建出远程教育制度创新的基本框架模型，为远程教育的理论工作者和实践者提供某种可能的参照。
一、远程教育制度创新的涵义与意义
远程教育制度创新实际上是制度创新的延伸。所谓制度，用一句简单的话说，就是人们共同遵守的规则。其具体涵义是一个多元和多视角的呈现：《辞海》说，制度是要求成员共同遵守的按一定程序办事的规程；在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；旧时政治上的规模法度。诺贝尔经济学得主道格拉斯·诺思认为：“制度是为了约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章，依循程序和伦理道德行为准则”，“制度提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构建了一种经济秩序”。学者们提出，制度是由社会认可的“非正式约束”、国家规定的“正式约束”和“制度实施机制”组成的人们遵守的游戏规则或个人与组织行为的约束条件。由此可见，制度并不是一种简单的规则。制度是关于人类行为和相互关系的法律法规和道德规范，它包括法律法规、准则规则，也包括道德、习俗、惯例等，是个人、机构、系统、社会共同遵守的准则。
依据上述对制度涵义的分析，我们可以推及远程教育制度的概念与涵义。所谓远程教育制度，是指关于远程教育方面的人们行为和相互关系的法律法规和道德规范，它包括远程教育法律法规、习俗、惯例等，是个人、机构、系统和社会共同遵守的行为准则，是非正式制度、正式制度和制度实施机制的总和，远程教育制度是制度的重要组成部分，是制度在远程教育制度领域的具体延伸，远程教育制度具有制度的一般特点。
远程教育的制度创新就是指远程教育制度的变革和生成。新制度经济学认为，科学技术的进步虽然对经济的发展起着重要作用，但真正起关键作用的是制度，一种能够提供个人制度的有效制度是经济增长的决定因素，而在诸多制度因素中，产权制度的作用更为突出。有效率的组织需要在制度上作出安排。因此，远程教育制度创新，就是从中国特色社会主义实际出发，运用成本收益杠杆，刺激调动个人、群众和政府的积极性，办人们满意的教育而对正式远程教育制度进行的变革，从而使远程教育制度更加完善，更加系统，更加具有效益，真正成为推动远程教育健康发展的可靠保证。
新制度经济学指出：在社会政治框架已知的条件下，促成制度创新的因素，主要是由在现存制度下的市场规模的扩大、生产技术的发展、人们对现存制度下成本和收益之比的看法有了改变等潜在利益引起的。当前，我国远程教育正面临着制度创新的现实环境，把握机遇，适时推进远程教育制度创新，具有十分重要的现实意义。
（一）社会发展变化的客观需要
改革开放30年来，我国社会发生了深刻的变化。我们全面推进社会经济体制、教育体制、文化体制、政治体制和其他各方面体制的改革和对外开放，成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转折，建立和完善了社会主义市场经济体制，实现了党和国家提出的现代化建设“三步走”战略目标的前两步，正在向第三步战略目标前进。当前我们正在致力于全面深化各方面的改革，继续扩大对外开放，致力于构建社会主义和谐社会，致力于建设学习型社会，构建终身教育体系。这些变化将直接引起远程教育地位、作用、主体、市场功能和质量、规模、效益、服务等一系列的变化，构造远程教育的新环境，而所有这些又需要新的制度来予以规范，这样，社会环境的变化对远程教育制度创新提出了客观的必然要求。特别是和谐社会建设，更加注重对远程教育公平的选择，更加注重为其提供优质的多样化的和个性化的远程教育服务，更加注重远程教育制度调节、规范，从根本上实现社会多维度、多层面互动共生、协调发展，促进人的权利、利益、价值均衡提升和社会关系的变革优化。因此，远程教育必须主动适应社会的新发展新变化，紧跟变化潮流，自觉推进远程教育制度创新。
（二）新一轮改革发展的实际需要
当前，我国远程教育伴随着社会主义现代化建设的进程步入了新的改革发展阶段。新一轮的改革发展赋予远程教育新的使命：发展目标上要求远程教育从规模扩张转移到内涵建设上来，走内涵发展的道路，实现规模、质量、效益的和谐统一，实现可持续发展；改革目标上要求从表层的显性的改革转移到深层的和难度的改革上来，更加突出改革的系统性、协调性，更加突出制度建设和制度创新；功能导向上要求从适应供给约束型转移到终身学习和多样化、个性化服务上来，办人民满意的远程教育。有专家指出，我国远程教育的改革发展，当前已进入了“深水区”：主要表现为在前期改革发展革除了表层的、显性的弊端和扩大规模之后，现在要解决的是深层的、难度更大的问题，走内涵发展的道路；前期改革发展调整了利益关系，而同时形成了新的利益格局，一些既得利益的群体自觉不自觉地成为改革发展的阻力，现在必须进行新的调整；前期的改革发展着重于“破旧、扩张”，现在的任务主要在“充实内涵和立新”，制度的供给、建设和创新成为重点。因此，我们必须准确地把握和适应远程教育自身发展的实际需要，自觉地开展远程教育制度创新，为远程教育的新一轮改革发展提供制度保障。
（三）依法治教的必然需要
依法治理远程教育，实现远程教育的法制化、制度化，如同国家实施“依法治国”方略一样，是远程教育发展不可回避的必然进程，也是远程教育发展的现实需要。只有国家行政机关依法依规从事远程教育治理活动，各类远程教育机构、社会组织和公民依法依规从事办学活动、教育教学活动和其他教育活动，各司其职、各负其责，才能确保远程教育的有序、健康发展。要实现依法治理远程教育，首先要有法可依。我国远程教育的发展，长期来主要靠行政指令或“政策攻关”，法律法规既不全面也不系统，远程教育制度体系基础比较薄弱。同时，世纪之交以来，随着远程教育的快速发展，远程教育也暴露出其地位不明、定位不清、主体意识不强、办学自主权不够、市场适应性差等一系列新的深层次问题和矛盾，以至造成远程教育发展曾一度几乎失控和无序。因此，远程教育的依法治教和远程教育制度体系的现实缺陷，都要求我们进行制度创新。我们必须努力加大远程教育制度创新的力度，增加远程教育制度的有效供给，通过远程教育制度创新，逐步形成远程教育制度体系，实现远程教育的制度化、法制化。
二、远程教育制度创新的现状分析
我国远程教育的制度建设与创新，是与远程教育的改革、发展相伴进行的，经历了从无到有，与时俱进，不断发展和进步的过程。我国远程教育制度建设与创新的现状，用一句话描述，是成绩很大，问题也很多。
首先，我国远程教育制度建设取得了很大成绩。远程教育本身是教育制度创新的产物。我国的函授教育、广播电视教育和现代远程教育，分别产生于1951年、1979年和1998年。这三个年份在中国发展历史上都是有着特殊背景的年份。1951年，新中国刚刚建立不久，百业待举，百废待兴，中国社会主义革命和建设需要大规模地提高广大干部和工农的理论、文化与专业水平，急需大批社会主义经济建设的干部与专业人才。1979年，是中国共产党召开十一届三中全会的后一年，十一届三中全会确定了工作重点转移，确立了以经济建设为中心的方针和改革开放的基本国策，我国进入了一个新的历史发展时期，教育也进入了一个克服“文革”带来的严重摧残，运用一切教育手段与教育形式来发展教育事业，以适应工作重点转移所带来的大规模人才需求的新时期。1998年，是世纪之交重要的一年，知识经济初露端倪，信息技术迅速发展，知识经济社会迅速到来，知识已成为社会进步的标志，教育成为知识生产的中心。正是在这种社会迅速发展变化的背景下，中央批准中国人民大学吴玉章、成仿吾提议开办函授学校的报告，邓小平批准教育部和中央广播事业局《关于筹办电视大学的请示报告》，国务院批转教育部《21世纪教育振兴行动计划》，使我国“三代”远程教育相继发生并发展起来。在随后多种形态的远程教育发展中，国家和教育部门跟进发布了一系列文件和规章。1987年，发布《普通高校函授教育暂行条例》，对普通高校开展函授教育的地位、作用、任务作了明确规定；1988年发布《广播电视大学暂行规定》，对电大的地位、作用、任务、组织机构、条件等作了要求；1998年后，教育部以批准湖南大学、清华大学、浙江大学、北京邮电大学开展网络教育试点为起点，先后下发了30多份规范性文件，对远程教育发展战略、院校资格、网络管理、资源建设、站点建设等作出了认定和规范。与此同时，各级人民政府和教育部门根据权限发布了一系列文件、规定、办法、实施意见等，各远程教育院校和机构制定了大量确保远程教育正常教学秩序的贯彻性和自律性规章制度。上述所有这些，有机地构成了我国远程教育的制度规范和体系，体现了我国远程教育制度创新的成果，对保障和促进远程教育又快又好发展有着十分重要的意义。
其次，我国远程教育的制度建设与创新，与形势发展、社会寄望、自身需要还不相适应，存在很大差距和改进空间，这是不容忽视和不忌讳言的。这些差距和问题，主要表现：一是创新意识还不强，对远程教育制度创新的重要地位、作用没有引起足够的重视，习惯于“争取政策”，习惯于“先上马后备鞍”，先做后纠，缺乏主动思考，没有形成足够的创新环境和气氛。二是制度供给不足。近10年中，以信息技术为主要特征的现代远程教育发展非常快，远程教育规模扩张，远程教育主体多元，远程教育形式多样，远程教育的市场功能增强，国家对远程教育的公共服务要求提高，远程教育的教育思想、教学内容、教学方法、教学管理、教学资源建设等业务性工作也发生了深刻变化，迫切需要制度予以规范，以保障正常的教育教学秩序和健康持续发展。而现实情况是我们的制度很多还停留在过去的基础上，新制度少，制度创新普遍不足，尤其值得指出的是，大的能统领全局的长期内起作用和针对性强的法律法规制度缺失。目前我国没有远程教育法，也没有远程教育产权方面的制度。必须通过远程教育的制度创新，制定这方面的制度，对远程教育的性质、地位、作用、主体、体制、机制以及学生发展权、父母教育权、教师教学权、校长管理权、学校自主权、国家教育调控权、社会监控权、个人办学权等作出法律规范，这是一个不能回避的重大问题和进程，否则，将造成远程教育发展的重大损失。三是制度体系不健全。制度体系并没有统一的模式，根据制度分类理论，它可以有多种区分视角。如果由根本制度（主要指国家教育方针）、基本制度（主要指学制、体制、产权、法律法规等）、具体制度（主要指办学的业务性规范、运行程序等）组成的话，我国远程教育的基本制度方面缺失较多，具体制度方面数量虽然较多，但质量欠佳，没有形成完整、科学的有效体系。四是制度的结构性比例失调。所谓结构是一个宏观的宽泛的概念，就是说在构成上应有正式制度和制度实施制度（指制度的制度，如评估制度、考核制度等），在制定、实施上应有计划、实施、监控、反馈四个环节。在现实中，一般重视制度的制定和实施，轻视制度的监督和反馈；具体制度较多，顶层制度不足。造成从整体上看“要求怎么作”的制度相对较多，而“作得怎么样”的制度较少。表现在制度供给上保障制度实施方面的制度和宏观规范制度偏少。
通过上述分析，我们看到，远程教育的制度建设无论是供给还是创新，都是无法适应远程教育的实际发展需要的，而且远程教育制度供给的不足和缺失，正在成为远程教育发展的障碍。必须采取实际措施，理清思路，大力开展远程教育制度创新。
三、远程教育制度创新的基本思路与框架
教育制度是极其重要的教育资源，追求制度效益的最大化是制度创新的重要目的。因此，明确思路，明确任务，构建起制度框架体系，提高制度质量，便成为远程教育制度创新的首要问题。
（一）基本思路
我国远程教育系统是一个纵向由中央、省、地、县、教学点（学习中心），横向由远程教育院校和机构组成的纵横交错的大系统，实施多层次、多规格、多形式办学；制度主体也是由多层级组成的多主体的大系统。制度的生成，根据制度理论也是由制度制定、实施、监控与反馈四大要素构成的前后相续，彼此相依的系统，涉及制度的目标系统、规则系统、组织系统、条件保障系统以及指导思想、主要内容、内外部关系等诸多方面，是一个庞大的系统工程。远程教育制度创新与发展的思路必须充分考虑远程教育的这种实际情况和制度生成的理论要求，以及价值目标、价值取向等要求。综合这些情况和要求，将基本思路归纳为：从远程教育发展和制度发展实际出发，以科学发展观为指导，以“目标引领、内容支持、主体推动”为构件，积极发挥各级制度主体的积极性，加快建立健全远程教育各项法规制度，逐步实现远程教育制度化，形成宏观、中观、微观“三种制度”相结合的远程教育制度体系，实现制度均衡供给，为远程教育的持续发展提供制度保障。
（二）基本框架
基本框架是上述“思路”的实际延伸和具体化。当然，作为框架，本身就意味着是粗线条的、大体的。如果按照制度理论的要求，框架也必然包含很多子系统。本框架是根据远程教育实际，从“最简”的视角设计的，由目标系统、内容系统、主体系统组成。目标系统是指制度构成，内容系统指制度基本内容呈现，主体系统指制度制定的主体。“三者”组成远程教育制度基本框架体系。其中目标是导向，起引领作用；内容是基础，起支撑作用；主体是关键，起推动作用。“三者”相互关联，相互作用，互为前提。框架体系可简要表述为三句话：目标引领、内容支持、主体推动。
1、目标系统
此所述目标，是指制度构成意义上的目标，也就是说远程教育的制度体系究竟涵括哪些制度。对于制度，一般将其分为根本制度、基本制度和具体制度。根本制度是指国家的根本教育制度，也就是教育的政体性质。我国属于社会主义国家，我国教育的根本制度是社会主义性质的。很显然，前述已将根本制度作为已知前提，不在本论述之列。基于上述考虑，将制度分为宏观制度、中观制度和微观制度三个体系，以此构成目标系统。
宏观体系主要是指由国家教育制度、教育方针、远程教育法、省市（区）一级的地方远程教育单行法等构成的以法律为主体的法律法规体系。重点是确立远程教育的法律地位，明确远程教育的产权性质，机构的法人地位、权利业务和承担的法律责任以及与政府的关系。中观体系是指国家和省市（区）教育行政部门制定和颁发的涉及、影响全局的关于远程的体制、机制、教育教学等方面的重大问题的条例、规定、意见、办法所组成的法规性制度体系，主要是用于规范全国或全省范围的远程教育。微观体系主要是指由远程教育机构制定的落实党和政府教育方针、政策、规定的远程教育教学方面的实施性自律性制度所组成的制度体系。宏观制度体系属于顶层制度体系，具有绝对的权威和强制性；中观制度属于承上启下的制度，具有规定和贯彻双层作用；微观制度主要是贯彻实施的制度。这三种制度体系相互联系、作用，共同构成目标体系。
2、内容系统
内容系统是指目标系统各项制度生成时所需内容组成的系统，是各项制度内容在目标系统的展开和内化，根据远程教育制度建设实际，列举了五个方面的内容。一是定位方面：通过制度明确远程教育的地位、作用、归属、基本制度、机制等问题。二是主体方面：明确主体，明确产权，建立认证制度、准入准出制度，形成办学主体多元化。三是教育教学秩序方面：建立各种保障教育发展和教育教学有序开展的规章、条例、规定，保障远程教育多层面的工作正常运行。四是条件保障方面：制定远程教育机构设置标准、技术标准、设备设施标准、网络技术标准、资源建设标准、专业标准、课程标准等制度。五是督导方面：制定各项督导制度、评估指标、考试规定、考核制度等，保障远程教育各项制度的落实和工作的推进。五方面制度彼此联系、渗透，并融入宏观、中观、微观制度体系。
3、主体系统
所谓制度主体是指远程教育制度的支配主体。这种支配主体不一定是某项制度的“始作俑者”，但一定是可以自主决定远程教育制度采用、修正或摒弃的人或集团。根据我国的实际，可粗分为四大层级：一是国家层级，包括国家立法部门、国务院和国务院属教育部门（含部委）。立法机关制定远程教育法律，国务院制定和颁发远程教育法规，教育主管部门制定和发布行政管理规章或实施细则。二是地方层级，指各省、市、自治区立法机关、人民政府和政府属教育部门（含厅局），立法机关制定地方性法规，政府在自身权限内制定和发布行政性规章，教育部门制定、发布贯彻上级指示的实施性意见、说明、细则。三是基层层级，指省以下的地市和县市立法机关、人民政府及教育部门。立法机关制定地方性法规、人民政府和政府属教育部门根据自身权限制定发布有关制度，具体贯彻落实上级要求。四是教育机构层级，指获得各级人民政府批准的远程教育机构，包括远程教育院校和其他远程教育机构，制定院校和机构远程教育制度，使国家的远程教育方针、政策得到具体落实，健康发展远程教育。这四大层级中，国家和地方级偏重宏观、中观制度发布、实施，基层和远程教育机构主要偏重党和国家远程教育方针、政策、法律法规的实施、落实。应当指出的是，上述层级的划分还有待完善，实际上基层层级也是地方层级，每一级也是可分的，但应当明确：各级立法机构、人民政府、教育部门和远程教育机构都是远程教育制度创新的主体。
四、远程教育制度创新的价值取向
所谓价值取向，是指人们对价值的选择和追求，是人们价值观的体现。远程教育制度建设与创新，应坚持以人为本、公平效率、均衡发展的价值取向，把制度建设建立在公平正义和全面的基础之上。
首先要坚持以人为本的价值取向。人本思想在西方和我国古代都早已有之，我们所说的以人为本，是一种全新意义上的人本思想，是一种马克思主义中国化的人本思想。它首先是对人在社会历史发展中的地位和作用的肯定，既强调人的主体地位和目标地位，又强调主体作用与主体能力；同时又是一种价值取向，既强调尊重人、解放人、依靠人，又强调为了人和塑造人；再者也是一种思维方式，要求在分析、思考和解决一切问题时，既要坚持运用历史（符合规律发展要求）的尺度，又要确立、运用人（合乎人性发展要求）的尺度，关注人的生活世界，确立对人的生存、发展的终极关怀，树立起人的自主意识与责任意识。远程教育的制度建设、创新，必须确立人在制度建设中的主体地位，充分发挥人的主体作用，尊重人的主体人格，尊重人的首创精神，充分发挥人的主观能动性和创造性。同时，又要把培养人、塑造人作为制度建设出发点，把制度建设与创新的过程变成培养、塑造人的过程。要把人民群众的需求，为大多数人谋利益作为制度创新的基点和归宿。正如胡锦涛同志所说，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权利，让发展的成果惠及全体人民。
其次要坚持公平效率的价值取向。公平、正义是我国社会主义社会的核心价值，公平要求“机会均等”，起点公平，过程公平，结果公平。效率在经济学里通常是指投入和产出之比，是效果和利益。在哲学中，公平体现人文主义思想，效率体现科学主义诉求。人文主义追求平等和人本，而科学主义追逐利益最大化。远程教育的制度建设与安排，既讲公平又讲效率，要把公平与效率这两种看似矛盾的价值取向统一起来，在制度的生成与运用过程中，要排除各种干扰，最大限度地体现公平诉求，同时又要精心安排和运用制度，充分发挥制度的作用，使其产生最大化的效率，包括直接的可计量的经济效率和间接的不可计量的精神效率，让选择不存在谁先谁后，谁为主谁兼顾，公平体现效率，效率反映公平，真正实现制度创新中公平与效率的统一。
再次要坚持均衡发展的价值取向。全面均衡发展原本是西方新古典主义的一种经济学理论，也是一种价值取向。我们所说的均衡发展，是指远程教育的制度建设与创新，必须坚持均衡发展。一方面制度本身需要均衡发展，一项制度的生成，需要顾及到制度内部的方方面面，要对它所涉及的各个方面作出规定，不能顾此失彼，或自相矛盾，以失去制度自身的约束力和质量。另一方面，制度与制度间也需要均衡发展。制度是因需要而存在的，要根据变化了的情况作新的制度安排，以保证制度的有效供给。与均衡发展相对，非均衡发展也是西方经济学中的一种理论和价值诉求，在某种特殊和初级的环境下非均衡发展可能不失为一种价值选择。但在我国，当现代远程教育快速成长，我们从教育制度化走向后制度化的时候，我们更应该选择制度的均衡发展、理性发展。要根据远程教育的发展实际，作出制度规划，创新制度，保证供给。
五、远程教育制度创新的路径选择
有学者曾经指出：就改革方式的选择而言，最根本的问题不是什么在理论上是最优的，而是在现实生活中什么是可行的，一定要寻找最佳的改革路径，要么将延误改革的时机，要么则造成理性的自负（康永久，2003）。远程教育制度创新的路径选择，一定要把在“现实生活”中的“可行”作为标准，不要被那些冠冕堂皇的理由、脱离实际的依据和花言巧语的外衣模糊视线，要把能否带给中国社会、中国远程教育和中国老百姓实际收益和实惠作为依据。
和我国改革是自上而下的政府主导型一样，我国目前远程教育的改革发展与制度创新，实施的也是一条自上而下的政府主导型路径。应当说，这条路径是比较符合制度理论要求与远程教育发展国情的。我国是一个集权型的国家（集权不是贬义的，是学术研究分类术语），政府掌握着非常庞大的教育资源、财政资源和其他社会资源。政府利用资源优势，自上而下的推动改革，改革就比较容易推行，制度的制定和实施都比较有力，推进也比较稳健。但是这种自上而下的路径随着它在实际中的运行，也暴露出其不足与弊端。其表现是：一方面由于这种自上而下的改革是渐进式的改革，在经济学上称之为“增量改革”，“增量改革”是在不触及或少触及既得利益条件下展开的改革（周振华，1999），所以遗留着原来计划经济体制保留下来的远程教育制度问题。另一方面在改革过程中，出现了新的远程教育办学形式、体制形式和利益群体，并由此产生累积新的远程制度障碍，如制度不规范、制度短缺等，尤其是新的利益群体原来可能是改革动力，而现在可能变成改革的阻力。同时还强化了政府的强势地位，弱化了远程教育院校与机构的自主权和弱势群体的话语权，远程教育院校、学生、社会的诉求得不到远程教育制度的体现和反映，因而阻碍远程教育的发展。应当肯定，原先自上而下的路径选择已被我国远程教育改革发展证明是正确的和必要的，现在的问题是如何根据当前的远程教育改革发展实际，克服其弊端，使之更加完备。当前我国的改革正在转入“存量改革”阶段。所谓存量改革，是对现有利益关系和利益格局进行调整的体制内改革，是改革旧体制、旧机制，建立新体制、新机制的关键性改革。因此，我们推进远程教育制度创新，其路径要重心下移，把自上而下与自下而上有机地结合起来，形成合力，形成上下结合的路径。
“自上而下与自下而上有机结合”的路径并非原有路径的表述改造和修补，而是有着深刻的内涵与要求。这些要求，主要的有：
一是强化制度主体的责任。前述制度四个层级中的立法机关、政府、教育部门、远程教育院校和机构，都是制度主体，都担负着远程教育制度制定和创新的任务，具有同样合法的主体资格。各级主体要在此基础上，进一步明确自己的责任，把自上而下和自下而上结合起来。上级立法机关、政府、教育部门要总揽全局，加强远程教育制度规划，加强宏观、中观制度的建设；政府部门要重心下移，权力下放，广泛倾听下面意见，防止一面在改革，一面行政权力在加强的局面出现。另一方面，各基层主体、远程教育机构要积极主动，增强动力，认真完善和创新远程教育制度，同时发动和团结社会各界、各种利益相关方积极参与，共同形成制度博弈机制。当前更要重视自下而上，充分调动“下”的积极性，并同时突出各层级中教育部门主体的责任，调动其积极性。因为远程教育制度制定与颁布大都源自教育部门主体。
二是强化“三种”制度的设计与创新。“三种”制度是指远程教育宏观制度、中观制度和微观制度。首先，要加强顶层制度的设计与创新。所谓顶层制度是指宏观或中观层面的有重大影响力的法律法规制度，比如远程教育法、远程教育产权法、远程教育媒体资源规范与技术标准等。这些制度涉及面广，难度大，一家是难以完成的。我国远程教育在上世纪90年代的广播电视教育时期就着手制定“广播电视大学教育法”，但迟迟产生不了。20世纪90年代末，现代远程教育快速发展起来后，不断有专家、学者和远程教育工作者呼吁建立国家的远程教育法或终身教育法，但至今没有出台。可见难度之大。目前由于这部法律的缺失，我国远程教育的发展实际上已经受到了制约。而随着国家教育市场功能完备与强化，远程教育法成为其不可逾越的进程。因此，必须依靠上下的力量，强化远程教育制度的顶层设计与创新。其次要加强微观制度的巩固、完善。微观制度是指微观体系内的制度，主要由基层主体和远程教育机构主体制定与发布。这类制度现在的问题主要是质量不高，系统性不强，当然也存在缺失情况。各制度主体要对此进行清理，在此基础上根据远程教育发展需要进行修改、整合和立新，使之更加规范、科学和系统，形成微观制度体系。第三要加强“三种”制度的相互衔接，把注意力和重点放在宏观制度的有无、中观制度有无与配套、微观制度配套上。使每种制度之内、“三种”制度之间都形成制度链，以此完善远程教育的制度体系。
三是强化民意和弱势群体话语权。社会民意和社会基层与弱势群体的声音，正如非正式制度一样，对远程教育制度的制定和创新有着十分重要的作用，也是强化自下而上的实际措施。在自上而下的改革中，这种声音一般不易听到，或者说已听到也未必能起到作用，因为主动权在上边。现在正在制定的国家中长期教育改革和发展纲要，作为“指导未来教育改革和发展的纲领性文件”，正在通过网络等多种形式“问政于民”，这显然为远程教育制度创新路径的实施提供了成功的范例。我们应当充分调动和发挥“下”的积极性，通过多种途径，多听取社会各界的声音，包括远程教育学生、远程教育家长和弱势群体的声音，使远程教育制度创新的创设者外部的、民间的、下层的利益诉求能体现到制度创新中来，真正问政于民、还政于民、服务于民，以保障远程教育制度创设应有的价值取向。
收稿日期：2009－03－15