我国推行现代政府采购制度的问题与对策，本文主要内容关键词为：政府采购论文,对策论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，资源的分配和有效利用是公共支出管理的核心。如果说编制预算是有关资源分配的话，那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命。政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政部门的监督下，以法定的方法和程序，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程和服务的行为。我国自试行政府采购制度以来，全国各地政府采购活动蓬勃发展，呈现出方兴未艾之势，并取得良好的社会效益。但是政府采购制度毕竟是新时期社会经济领域的新生事物，需要在理论研究与实践中不断总结、探索、发展和完善。为此，本文从分析政府采购制度的基本理论和其实施的基本现状入手，揭示我国现行政府采购制度存在的问题，并结合我国国情，提出相应的改革方案。
一、推行现代政府采购制度所面临的问题
中国财政改革的基本目标是建立社会主义公共财政框架，而实施政府采购制度是建立市场经济条件下公共财政框架体系的基本要求，是加强政府支出管理的一项重要内容，是政府实施宏观经济调控的手段之一。但由于我国的政府采购制度实施时间不长，许多工作仍处于摸索实践阶段，其制度理论与制度实践都有待进一步完善。
（一）政府采购制度的先天缺憾
诺斯在《经济史中的结构与变迁》中提出了著名的制度变迁理论，该理论认为：对经济增长起决定作用的是制度因素，而非技术因素。政府采购制度就是公共支出领域制度变迁的产物。这项制度是财政领域的一项重要的制度创新。然而，任何一项制度的产生都不可能是完善无缺的，政府采购制度也不例外，它有其先天不足之处。
1.理性政府的采购与“经济人”假设。“经济人”是指以追求自身最大经济利益为根本目的并以此作为选择行为方式准则的主体。“经济人”的理性行为就是产生最优化的行为。这对消费者来说，就是在既定的花费下所获得的总效用为最大；对以赚钱为目的的厂商来说，就是利润最大化；对非营利机构和政府机构来说，则意味着对既定目标寻求最优化决策。在政府采购中，如果从供应商的角度来看，其行为完全符合“经济人”假设；从分散性政府采购主体或机构来看，其行为也符合“经济人”假设，也是以自身效用最大化为目的。之所以这样说，是因为政府部门在采购过程中，在满足公共支出的同时，利用手中的公共权力获得自身效用的最大化，以至于无形中产生消极腐败现象，这是制度本身的缺憾。大量事实也证明，在轻制度重教化的前提下反腐倡廉，只能是一种理想，这正是“经济人”假设对社会政治制度（尤其是法律制度）建设的重大意义。
2.准市场行为。政府采购的过程实质上体现了一种委托——代理关系。在委托——代理条件下，政府采购主管部门（一般设立在财政部门）委托政府采购中心实施采购，而采购中心则委托中标单位生产或提供商品和劳务，这一过程实质上经历了两个领域：前者在政治领域，以非市场手段形成政府对其下属机构的委托——代理关系；后者则通过经济程序，在市场领域形成采购中心对企业的委托——代理关系。从整个决策链条中可以看出，政府采购不可能是二种完全的市场行为，最多只能说是一种准市场行为。
3.信息不对称。公众、国家与采购官员之间的公共权力委托——代理过程本身就存在信息不对称的问题。在公共权力的委托——代理过程中，谁对公共权力运作拥有信息多，谁在这种隐含的委托——代理契约及其执行中就拥有潜在的优势，因为公共权力的委托——代理双方都只具有有限理性与有限计算能力，双方都可能具有机会主义行为倾向。
4.委托人监督的不完全性与机会主义特征导致政府采购委托——代理出现偏差。所有公众将自己的一部分私有权利委托给国家与采购官员来执行，并从中获得相应的利益。因此，为了保证政府或采购官员不折不扣地按他们的意愿来执行采购权力，就必须对采购权力的委托代理运作进行监督。然而，由于信息不对称与不完全，委托人对代理人的监督也就是不完全的。此外，由于这部分委托给采购官员的采购权力已经从私有产品变为公共产品，所以，采购权力的委托——代理运行产生较大的外部性，造成委托人对采购权力代理人的监督具有机会主义特征。这是因为：第一，采购权力委托代理运行失灵给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个公众身上就比较小。第二，每个公众监督采购权力执行要花费时间和精力，这部分的机会成本对自己来说则非常大，并且即使他监督的好——或保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的利益非常小。这对于有理性的每个公众来说是得不偿失的。所以，每个人都会采取机会主义行为，而希望别人来监督，自己搭便车坐享其成，从而导致无人监督。第三，如果在广大委托人之间采取监督的选择性激励政策，由于委托人集团如此之大，也是极其困难的。
（二）影响政府采购制度的人为因素
如果说政府采购制度的先天不足之处难以克服的话，那么当前许多人为因素的干扰则更是摆在我们面前的大问题，是我们可以有所作为的。
1.政府采购法制化建设落后。为规范政府采购行为，西方政府采购较为规范的国家，都制定了一套完整科学有效的政府采购法规体系。在美国，《美国国会大典》中有规范的政府采购的许多条款，单独成文的法律，如《全国竞争法案》、《联邦采购政策司法案》、《小额采购业务法案》等就多达十几个。但迄今为止，我国还未出台一部全国统一的具有权威性的政府采购的基本法规，而仅以财政部的名义颁布了几个暂行办法，如《政府采购暂行管理办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》等。虽然这些暂行办法对规范全国各地政府采购工作起到了十分重要的作用，但法律地位不高，法律的严肃性及约束性明显不足。
2.政府采购范围窄、项目单一。这显然难以发挥政府采购用来节约财政资金这一作用，从某种程度上说有悖于政府理性。目前我国政府采购规模占全国财政支出的比重较低，货物所占比重很大，工程作为财政支出大项占有的比重仍然很低。但事实上政府采购应涵盖政府所有购买性支出预算项目，采购主体也应该包括所有安排预算经费的行政事业单位。从我国各省市的试点情况来看，采购主要局限于一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品，而对于非标准化产品、采购限额以下的货物工程及劳务，则仍未实行规范的政府采购制度。
3.政府采购操作程序不规范。各国政府几乎都有一套以招标程序为主，适应各种采购环境的完整的采购程序，保证了政府采购公正、公开、公平等原则的贯彻。而我国各地实践中，存在诸多政府采购程序不规范的现象。突出表现在：一是政府采购信息发布不规范。很多地方的采购主体未能通过多种方式广泛地在社会上公布采购信息，致使应标的供应商或承包商减少，不仅有失公平而且未能充分发挥竞争机制的作用。二是我国尚缺乏一套完整统一的统计标准，目前各地政府采购的规模、结构和效果的统计评价均没有通过规范的统计评估标准进行分类汇总和评价，统计评价的结果也千差万别。三是供应商资质审核不规范，一些地方在供应商的选择上存在明显的地方歧视政策，搞地区封锁和行业垄断，也难以实现公平竞争。四是具体评标、定标程序不规范。有的地方虽然招标程序较公开，但具体的评标、定标程序却不够严密，缺乏真正懂行的评标委员会。
4.机构设置不合理。统一、有效、规范的政府采购管理机构是实行政府采购的有力保证。但我国还没有形成统一的政府采购组织管理模式，政府采购机构的性质、体制没有一个明确的规定。第一，机构设置缺乏科学性，各地成立的采购机构，有的叫“政府采购办公室”，有的称“政府采购（服务）中心”，编制上有参照公务员管理的行政性事业编制，有全额拨款的事业单位，还有自收自支的事业单位编制，名称不一，性质各异。第二，政府采购管理（决策）机构和操作（执行）机构分工不明确，既制定相关政策，又负责组织实施，裁判员和运动员身份合二为一，职责混淆，缺乏必要监督管理机制。第三，下级机构得不到上级在业务上的具体指导和约束，而各级政府采购机构之间不存在转移支付业务，且业务开展的方式和内容也不尽相同，基本上是各自为营，各行其是。
5.其他财政体制的配套改革不到位。任何一项制度总不是孤立存在的，政府采购制度也是如此，它必须要与预算制度、国库制度等相关财政体制的配套改革相适应。由于现行单位预算还不够细化，部门预算编制改革与国库集中支付制度的改革刚刚开始，政府采购项目和预算也难以细化，导致政府采购工作处于被动状态，随机性购置较多。这一方面影响政府采购制度的有效贯彻，无法对采购行为不够规范的部门和单位进行有力的监督管理，对采取各种方法规避政府采购约束的部门和单位也缺乏必要的法律和行政惩治手段；另一方面由于受到来自单位、个人等诸多方面的阻力、采购工作的季度和月度计划难以落实，各级采购机关日常工作处于疲于应付的状态，其采购效率难以提高。
二、推行现代政府采购制度的对策建议
理性化的制度实际是一套标准化、程序化的社会行为规则和社会心理“机制”，政府采购制度也毫无例外地归属其中。如前所述，政府采购制度受先天不足和诸多人为因素的干扰，那么后天的制度弥补和制度完善就显得尤为关键了。
（一）加强政府采购法制化建设
用道德规范政府采购行为有其自身的缺陷，因此最好能通过行为之有效的法律制度来支撑和实现政府采购的规范化。政府采购法制化建设可以明显地提高政府采购过程的透明度和严肃性，减少产生权钱交易等腐败行径的土壤。
考虑到我国已加入WTO，因此，在政府采购法的制定过程中，应充分尊重相关国际法的有关准则。联合国贸易法委员会的《货物工程和服务采购措施》与《方法指南》，世界贸易组织的《政府采购协议》，亚太经合组织的《政府采购非约束性原则》和国际复兴开发银行和国际开发协会的《贷款、信贷采购指南》应作为我们的重要参考依据。同时，也应该看到，许多国家在这方面已有比较成熟的经验，所以这些国家的有关法律、资料也可作为制定我国政府采购法的参考依据。
（二）扩大政府采购规模
由于政府采购本来就是一项发挥采购商品的规模效应，节约和有效使用有限的财政资金的活动，因而，政府采购的单位范围应明确规定不仅仅是各级政府和各个政府部门，还应包括各级权力机关，司法检查机关以及各党派、人民团体，国有事业单位。政府采购的对象应包括各部门的各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的劳务尤其是公共工程。另外，对政府采购门槛价的确立要反复斟酌，仔细权衡。如果确定采购限额高了，就会缩小政府集中采购的范围，影响政府采购功能作用的发挥；如果确立采购限额低了，就会盲目地扩大政府集中采购的范围，从而使得政府采购成本费用大大提高，不利于政府采购的经济有效性。但是就目前的情况来看，范围普遍偏小，规模普遍不大，是需要重点改进的问题。
（三）通过编制预算、国库集中支付制度改革构建协调的政府采购体系
进行预算编制改革、实行部门预算是建立规范完善的政府采购制度的前提。因此，为细化预算编制，提高预算编制的科学合理性，理应实行标准周期制度，使预算的编制时间延长至12个月，从而为硬化预算约束，减少预算调整，保证预算的严肃性打下坚实的基础，与此同时，建立国库集中支付制度也是构建政府采购体系不可缺少的项目之一。在保持单位资金所有权和使用权不变的情况下，设立国库单一账户，政府采购资金收支都在该账户中单独反映，集中办理；将政府采购资金与业务经费彻底分离，凡采购资金，按政府采购目录分门别类在总预算中单独编制，并将采购资金纳入政府采购专户，由国库集中支付。
（四）建立相互制衡的监督管理体系
不受监督的权力容易导致腐败。因此，作为政府采购主管部门的财政部门，应根据政府采购政策原则、采购预算计划、采购反馈信息等对采购执行机构的具体采购情况进行监督，并侧重于对采购资金的使用进行监督；采购执行机构根据政府采购合同、使用单位的反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督；通过市场管理方式对使用单位的货物使用情况进行监督，重点是国有资产的保全监督。另外，财政部门在充当政府采购工作的管理者、监督者这一角色的同时，必须借助其他部门和社会的力量（如纪检、监察部门等）来充实和加强政府采购监督队伍，以防止寻租、腐败等现象的发生。与此同时，财政部门应根据有关制度和办法的规定，定期将采购信息、采购法规、采购文件、采购结果等信息向社会公开。
（五）完善政府采购网络化管理
实施政府采购网络化是克服信息不对称的一剂良药。以电子计算机为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购信息网络管理系统，便于各级政府，各种采购管理机构、投标者、科研等部门查询、研究决策及运用。现今基于电子贸易系统平台实现政府采购管理，是国际上比较流行的利用计算机网络、发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化的采购方式。政府部门可以通过网络直接将招标文件发布在网上，进行国际性招标，供应商将是世界范围内的，这将比普通模式下的采购行为有更多的可选择空间。供应商的投标文件通过网络直接送达，投标结果在网上予以公布，打破了空间限制，实现了无纸化办公，可以节省普通采购过程中差旅、食宿、人力等各项费用。
（六）全面加强对政府采购工作人员的培训
政府采购工作因涉及到财政政策、产业政策和贸易改革，因此要求采购管理人员不仅要了解财政体制管理方面的知识，如预算编制、国库管理等，还必须掌握招投标、合同、谈判、市场调查等方面的相关知识和技能，从而全面、规范地推进政府采购工作。此外，应通过人事分配制度改革，实现奖惩结合，并辅之以有效的政治思想工作，使从事政府采购工作的官员树立全心全意的服务意识，增强廉洁自律、抗腐防变的能力。
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