村民自治、农村民主与中国政治发展，本文主要内容关键词为：中国论文,民主论文,村民自治论文,农村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
自20世纪70年代末改革以来，伴随着家庭承包责任制的推行和人民公社的解体，中国农村的社会组织形态、政治关系状况及权力运行机制均发生了重大而深刻的变化，突出表现在村民委员会的普遍建立和村民自治的实施上面。最近几年，全国各地的村委会选举引起了海内外的广泛关注，相当多的人把它视为中国新一轮政治体制改革的开端。1998年11月正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），也代表中央政府肯定和巩固了十年村民自治实践的成果。而在学界，围绕着村民自治的性质与地位，农村民主建设的成效与困境，村民自治对于国家政治的影响等问题，一直存在不同意见乃至激烈争论。本文的主旨，不在于罗列和清理各种分歧的观点，而力求对农村村民自治状况进行整体考察，并在此基础上尝试提出中国政治发展的一些思路。
一、村民自治的历史缘起与发展历程
村民委员会，是在80年代初一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。从1982年起，为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力“真空”，国家在继续发挥和加强执政党的农村基层组织的作用之外，大力推动村民委员会的建立，并将其功能由制定乡规民约，维护社会治安扩大为社区事务的全面管理。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，农村村民自治正式启动实施， 国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举。到1997年底，全国农村共有村委会90多万个，村委会干部378.8万名。11年来， 全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举，目前60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度。（注：《人民日报》，1999年4月14日。 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，第25—30页，1997年版。）
从法律规定和制度文本来看，村民自治的主要内容是四个方面：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度；以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。按《村组法》规定，村民会议是村民自治组织系统中的权力机构，村民通过村民会议行使自治权。村民委员会是村民会议的工作机构，负责办理本村的公共事务和公益事业。村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权监督村委会的财务和工作情况，并有权撤换和补选村委会委员。《村组法》还规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议存在困难，从农民的政治生活实践中又产生了村民代表会议，作为经常性的自治权力机构。
从村民自治的产生背景来看，村民自治作为农民自发创造的产物，是一种诱致性的制度变迁，是农民基于个体理性而达成的一个集体行动：在国家确定村一级不再建立政权机关之后自行提供公共物品，而且不用再受旧体制下来自上级政府过多的干预和束缚。那么国家何以会认同并大力推广这一制度创新呢？1983年，国家尽管在乡一级建立了基层政权，但村庄仍存在着法理型公共权威的缺失，国家由以前可以迅速地明确地面对每一个农民陷入与农民个体失去联系的困境，统治能力受到了严峻挑战。由于在乡——村、国家——农民之间的行政链条出现断节，以及大部分行政村的集体经济丧失殆尽变成“空壳村”，因此解决村级组织瘫痪的问题显得很急迫，当时出现了两种截然不同的思路，“一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将国家行政权力系统延伸至最基层，全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导”。（注：沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1998年第6期。 ）尽管政社分开前的生产大队担负着行政功能和政权工作，替补生产大队名称的村委会却成为群众性自治组织，而不再是基层政权的一部分。在村一级实行从政权到非政权的重大体制转变，对国家而言显然是一种理性选择行为，这倒不在于推动这一制度创新能带来多么高的预期净收益——当时领导人对农村工作的注意力主要集中在农村经济体制改革和农业增长上，对农村行政体制的建构一时还顾不上；而农村基层政权建设对整个政治体制改革的推动作用，也远未到表现出来的时候；再则，村民自治对中央政府的政治支持作用也不确定——而是由于推动创新的预期成本很低，并能有效规避组织重建的风险：利用农民已经发明的现成的组织形式去构建新的管理模式和控制机制，只需稍加改造和规范即可，而重组村一级政府，一方面可能给农民带来国家恢复对农村基层社会的全面、直接控制的信息，遭到农民的抵触，影响家庭承包责任制的推行；另一方面则意味着要平白增加不小的财政负担。地方基层政府不主张村民自治，对其自身而言当然也是理性的选择，因为真正实行村民自治必然会构成对地方政府权威（包括官员的和机构）的挑战，并或多或少影响到其行政权力自上而下的行使，在这里，中央政府的理性取向与地方政府的理性取向显然是有所差别的。所以，尽管不排除个别领导人的价值理念对村民自治的发展有重要推动作用，但从根本上讲，村民委员会这种组织形式的推广和村民自治原则的确立，乃是农民与国家双方的理性行为互动的结果。
二、村民自治与政府干预
从20世纪90年代中期开始，鉴于农业、农村、农民三农问题的日趋严峻，以及全社会对民主政治建设的再度呼唤，村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形象提供范例、为政治改革提供经验的双重使命。由此，近几年的村民自治开始切实按照法律所规定的原则与程序来运作，在很大程度上克服了过去在不少地方存在的不仅民主和自治的内容匮乏，甚至形式也不大齐备的现象。以河南省为例，1998年是该省第三届村委会换届选举年，与前两届不同，今年的选举采用全体村民直接投票选举，不允许村民代表会议或户代表选举；村委会选举的正式候选人由村民代表投票产生，不允许采用协商或举手表决的方式；选举一律设有秘密划票间。（注：《中国青年报》，1998年11月13日。）
实行村民自治所带来的积极效果是多方面的，从最浅层来看，它有利于调动农民积极性，防范和制裁村干部的腐败，融洽干群关系，协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾，保持农村社会稳定，促进农村经济发展。（注：对村民自治的一般性意义，可参看陈玉杰：《村民自治：我国民主政治的基础工程》，（《人民日报》，1999年3 月23日）。事例方面的报道更是俯拾皆是，如“山东省嘉祥县自村民代表会议制度建立起来，先后收到村民各类建议达8000多条。河南省通过开展村民自治，使全县223个村都成为无刑事案件、无治安案件、 无村民犯罪、无重大治安灾害事故、无群众集体上的‘五无村’。”（《人民日报》，1999年3月30 日）又如“安徽寿县九龙乡以前每年一个村的招待费至少2万元，包（租）车费5千—8千元，而实行村务和财务公开后，大大减少了这两项开支，全乡20个村一年节省开支50万元。六安地区实行村务公开后，村级开支比上年减少25.8%，其中非生产性支出减少30%。因村务和农民负担问题的信访同比也减少47%。该省五河县是出了名的上访大县，1996年上访140多次，有5次访到了中央，而自1998年起，上访数至今仍保持在零。（《中国经济时报》，1998年11月23日））但是，从全国范围来看，村民自治的贯彻情况和实施效果是千差万别的。从不同角度，对不同地方考察，往往会得出非常不同的结论。比如有的学者从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强，（注：王旭：《乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强》，载《二十一世纪》，1997年4月号。）有的学者看到的却是金钱、宗族势力、 地方恶势力对于选举、村政的操纵。（注：何清涟：《农村基层社会地方恶势力的兴起——与王旭商榷》，载《二十一世纪》，1997年6月号。 ）这两类情况其实都是真实存在的，都可以从媒体的报道或自己的观察中得到印证。村民自治作为全国统一的有法律效力的制度安排，何以会有不同的实施效果？主要原因就在于，村民自治是由国家自上而下地领导和推动的，上级政府对村民自治的态度与组织能力至关重要，它决定着供给什么样的游戏规则和供给多少制度实施资源。有的学者在对四川达川市村民自治示范活动的调查中，发现该地方村民自治成效之明显无论作什么估价都不过分，算得上“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力”。（注：王旭：《乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强》，载《二十一世纪》，1997年4月号。 ）在这一平静的民主化“革命”过程中，政府（广义）发挥了重要的历史主动性和积极性。在达川市被确定为村民自治示范点后，该市的决策者并不将村民自治只是作为一个政府部门（民政局）的分管工作，而是作为推动农村全面进步的切入点，给予了高度重视。市级成立了专门的领导机构——市村民自治领导小组，由市长亲任组长，其成员涵盖了市委、市政府、市人大、市政协四大班子十余个部门。达川市民政局长资历深，事业心很强，能争取到市领导和其他部门的支持，对促进村民自治的有力开展，发挥了重要作用。该学者的一个结论是：中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。（注：徐勇：《民主化进程中的政府主动性——对四川达川村民自治示范活动的调查与思考》，载《战略与管理》，1997年第3期。）事实确实如此，村民自治搞得规范、热烈、 成功的地方，政府往往发挥了积极的支持、组织和引导作用，这种作用使得一些贫穷落后的乡村也有可能出现良好的民主选举活动和成功的自治事例。也就是说，村民自治的进展如何质量好坏，与社会经济的发展水平并无必然的正相关关系，而主要依赖于地方党政领导人的意愿与素质，依赖于县市、乡镇政府的工作力度。由此也可证明，在后发现代化国家中，政治民主化的进程并不必然与经济发展和财富增长同步，国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的制约而变更政治关系和政治结构。而这些国家的农民，也会随着传统社会向工业化、市场化社会的转型而成为民主的积极促进者。
如果把“成功的村民自治主要得益于积极的政府介入”作为一个正题，那么其反题并不成立，即政府介入并不一定会带来村民自治质量的提高，事实上在不少地方存在着上级指定候选人、随意调整和撤换村委会成员等违规现象，这些负面的干预不仅使自治有名无实，而且也使国家与农民的关系重新趋于紧张。此外也有政府较少干预的情况，其原因不外三种：一是不愿管，政府领导的注意力集中在乡镇企业或其他方面，农村工作由于带来的比较利益低因而不能引起上级政府的足够重视；二是不能管，限于组织力量和财政力量的薄弱，上级政府对村民自治有心无力，任其自生自灭；三是管不了，政府在村里面开展工作遇到强烈的抵制甚至暴力抗拒。政府的不干预或者少干预并不意味着村里的自治组织能够自我生长和健康运行，恰恰相反，没有政府自上而下的动员、宣传和组织，农民往往不知道如何参与，也不可能有畅通的参与渠道。有的学者根据对浙北农村的调查指出，在农民较少参与、上级较少干预的情况下，村里的事务常常由少数几个人说了算，少数人极大地影响了整个村的面貌。（注：张乐天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载《战略与管理》，1997年第1期。 ）需要注意的是，这种情况下非公法意义上的团体和组织力量（如宗族势力，黑帮团伙等）更加容易兴盛起来，恃其在农村的权威与正当的国家行政管理相对抗，这时就不是国家与社会权力互强，而是权力互弱了。所以，政府的介入并不一定是消极的、不必要的，官治的消退并不意味着规范的自治的成长，关键在于干预的目的何在（可以简单分为是为了帮助村民自治还是为了阻止村民自治）以及用什么方式干预（用传统的行政命令和人治方式还是用宪法和有关法律去规范）。从这个意义上说，“领导下的民主”自有其合理的逻辑。
大量事实表明，政府对农村社会、对村民自治的介入和干预是普遍存在的，而干预的动机与结果之间的距离，干预的各种结果之间的巨大差异，使政府干预与村民自治之间的关系极为复杂，很难作出是非好坏的简单价值判定。从整体上看，鉴于历史惯性的路径依赖作用和现实的政治文化氛围，乡村自治组织的自治空间还是比较有限的，国家仍能掌握着对绝大多数村庄和农民的控制权。对于现行乡村基层组织结构特征及具体运作特征，有的学者根据对浙江萧山市尖山下村的观察，得出具有一定普遍意义的归纳：1.为保持权力贯彻流程的通畅，村党支部不但保持建制，而且是村级组织的中心。2.在文本上，村委会一级组织的合法性固然来自于制度所规定的村民选举，但实际上，这种合法性一般仍需接受乡政府的指导、介入甚至是干预，才能真正获得。甚至，村经济合作组织也需报乡政府批准后才能合法生效。在大多数情况下，这种干预并不激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选产生的村领导班子，出面要求银行向村落借贷或减债）通常被认为是必要的和合法的。3.国家对村落组织仍保持一些指令计划（如粮棉种植与订购、计划生育、征兵等），这也是乡镇政府作为计划完成的责任者，不能不特别注意对村落自治组织的控制或干预的重要原因。4.由于村委会等组织实际承担着某种政府职能，因此需要与上级政府保持紧密关系，接受干预；工作范围内的不能顺利解决的问题，则仍然习惯于“找政府”。5.在村落组织的具体人员构成上，党支部、村委会和村办企业、村经济合作组织的主要领导，一般都是相互交叉或完全一体化，形成数块牌子、一套班子。总之，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式……国家不想管的事可以不管，想管的时候随时可以管起来。”（注：毛丹：《乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察》，载《中国社会科学季刊》（香港），1998年春季卷。）由这些特征，可以看到农民并不能成为一种与国家分享政治权力的自主力量，从本质上讲，村民自治制度是国家“供给”的，实际运行中的村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物。
三、村民自治的四重困境
从地区分布来看，村民自治的真实性和有效性具有明显的不平衡性。在一个主权国家内，同一部法律的实施情况具有那么大的反差，这说明依法治国目前一定程度上仍处于理念和价值取向的层面而未完全落实到社会政治生活的运行层面。当然，村民自治是一项崭新的政治民主建设尝试，应该允许各地因地制宜，循序渐进。事实也是如此，为了贯彻《村组法》，从中央、省（市）、县（市）、乡镇一直到村庄，都制定有各种制度规范和实施细则，这是其他任何法律的实施过程都难以想象的。但是，从学理的角度，任何地方性的规则，如果与国家法律的精神相违背，即为违法。而一个地方村民自治的实施与制度文本的要求距离太远，则至少表明这个地方的有关官员执法不力。一些基层干部不愿让村民知道和了解《村组法》，无疑是为了使农民不能充分运用村民自治的合法性制度资源，以对自己的行为（无论是出于行政管理的目的还是出于个人私利的目的）构成钳制。从上节的分析可知，村民自治搞得出色，往往有政府重视和支持的背景，而搞得差劲，也往往源于政府对之扭曲或撒手不管。村民自治在具体社区的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向（是正向的还是反向的）的现象，可被概括为一种“人治下的自治”。《村组法》的法律制度是一个起点或者说原初的模子，至于将它塑造成何种具体形象，则依不同地区的情况和主事者的态度而定。提出“人治下的自治”并非要否定村民自治所取得的重大进展，而是说在目前我们法治资源尚还比较匮乏的情况下村民自治难以单独获得全面实现。这就提醒人们，村民自治的落实并不单纯是基层政府和民政部门的事，它在很大程度上赖于全社会人治与法治之间的消长。如果法治只是流行于话语场合而不能深入官员与农民的内心，那么村民自治就很难达到理想的境界，“依法行政——依法自治”的关系模式就可能变异为“依人行政——非法乱治”的关系模式。所以，不能从村民自治的现实状态出发去简单地批评和苛责村民自治本身的不足，更应该看到社会法治大环境对村民自治构成的制约。人治与自治之间的紧张关系，是为村民自治的第一个困境。
村民自治所依托的国家体制环境，可以称为“乡政村治”模式，即乡镇政府所代表的政务（国家法律法令和政策的实施）要通过村民自治系统去推行。也就是说，国家行政系统一般并不直接面对农户或农民个体，而是通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政功能。这样，村民委员会就不仅是一般的群众自治组织，它在实际上扮演着既办理政府事务又办理村民事务的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。而村的领导者和管理者，“既要扮演完成国家和政府任务的‘代理人’角色，更要扮演管理本村事务，为村民提供的‘当家人角色’”。（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，第291页，1997 年版。）显而易见，国家行政管理权力与村民自治权力之间不可能总是和谐共处的，它们难免会有矛盾的时候。目前的情况是，一方面，中央政府和地方基层政府都有强化对农村基层的行政渗透的需求，这在根本上是由中国正处于现代化的转型阶段所决定的；另一方面，中央政府为了扩大基层政治民主化，又通过制定法律和法规，通过自上而下的行政指导来推行村民自治。这样在现实中，就形成了一对相互矛盾的逻辑。由于基层的乡镇政府从其自身利益出发考虑往往不愿接受村民自治，而与分散的农民相比其又处于绝对强势地位，因而在“乡政村治”的实际运行中，行政管理的权力往往凌驾于自治的权力之上。而在某些地方或某些特殊情形下，当村民自治权过分膨胀时，国家正当的行政管理又可能会被弃置不顾，像计划生育一类的必要而不可松懈的政务就可能得不到有效的执行。国家与农村社会之间的这种内在紧张关系，形成了村民自治的第二个困境。
当然从理论上讲，行政权与自治权各自管辖的范围和领域是可以划分清楚的，问题的关键在于村委会发生了角色和功能的错位。在村委会的时间、精力和资源一定的情况下，多顾及政务，势必就少顾及村务；多顾及村务，势必就少顾及政务。在政务日益繁多的情况下，村委会的自治功能势必受到抑制和削弱。更进一步来说，村委会的角色错位将引起性质上的嬗变，即由农村群众自治组织变成乡镇基层政府的延伸与附属物。对此，有的学者指出：“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质。”（注：景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，载《中国书评》，1998年5月号。 ）其结论是：“在目前宏观社会—政治—经济结构不发生根本变动的条件下，实质意义上的村民自治是不太可能在全国范围内实现的”。而要消除“乡政村治”的内在紧张，出路在于调整与重构国家与社会的关系。（注：景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，载《中国书评》，1998年5月号。）有的学者则认为，行政权向基层的渗透并非总是合理的， 自治权的行使也有可能出现偏差，单独强调其中任何一方都是不对的，必须各自节制和互相协调，将乡镇基层政府与村民委员会的关系确定为指导而不是领导关系有其深刻的依据。而且，国家行政力量向乡村社会的渗透需要大众参与性的社会自治相配合，村民委员会则只有切实发挥自治功能，为村民提供服务，才能有效地贯彻政府的意志。解决目前村民自治虚化的关键措施，乃是明确规范行政权力渗透的边界，使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作。（注：徐勇：《村民自治：国家与社会的关系重构和互动》，载《中国书评》，1998年5月号。 ）由以上可以看到发展村民自治的两种典型思路，一种是重新塑造国家社会关系，让农民真正享有自主权和自治权，但国家如何放权，放到何处为止，尚不清晰；另一种是在既有的国家社会关系构架中，通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权，消除或缓解它们之间的紧张关系。
村民自治的第三个困境，是村民委员会与村党支部的关系如何协调。一般而言，“在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行支部的决定而已。因此，谈到村内自治，自治权主要握在村党支部的手里”。（注：张乐天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载《战略与管理》，1997年第1期。）尽管村委会不是一级政权组织， 但由于它担负着实际的办理政务和村务的功能，因此具有行政机构的特点，从这个意义上可以说，村党支部与村委会的关系是宏观的党政关系（如果把人大算上，那就是党—国家的关系）在农村基层社区的投射和反映。如果说村委会与上级政府之间存在着一个自治权与行政权的纵向消长问题，那么村委会与村党支部之间则存在着一个自治权力的横向分配问题。无论是宪法还是有关法律，都明确规定了中国共产党在政治生活中起领导核心作用，这是由社会主义的性质和现代化建设的现实需要所决定的。事实上，“在发展中国家，离开了先进政党的引导和组织，农村的落后力量不但得不到抑制，而且会继续支配农村社会，民主化进程将更为艰难。”（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，第50页，1997年版。）现在的问题是，村党支部如何行使和体现领导权？如何保持和发挥先进作用？如何协调与上级党组织和村自治组织的关系？有的学者指出，在一些村委会通过选举产生，村委会成员具有自主意识的地方，已经出现了村委会与村党支部意见不一致乃至相互冲突的情况。（注：沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1998年第6期。 ）在谁对使用印章有决定权，谁是村级组织的法人代表等问题上，党“政”之间常有争执。而且，在村党组织与村委会的竞争中，有些地方出现了村党支部地位动摇，凝聚力和号召力下降，村党支部书记素质和威望不如村委会主任等现象。
在村民自治和基层政治民主化的背景下，村党支部如何开展工作，村党支部与村委会的关系如何定位等关键问题，已经受到了一些研究者的关注。但是村党支部与村民会议，与村民代表会议的关系，却似乎没有引起足够的重视。无论对村民自治研究还是对中国政治发展研究而言，仅仅采用国家——社会关系的研究范式是不够的，执政党——国家的关系亦至为重要。但在执政党——国家的关系中，人们往往注意党——行政的关系而忽视党——立法的关系。事实上，村党支部与村民会议、村民代表会议的互动以及它们最终形成何种关系模式，从长远看将是村民自治对中国宏观政治发展，对新型的“党——议”关系的建构所提供的主要启示之一。
村民自治面临的第四个困境，是中央政府——地方基层政府之间的拉锯式博奕。对于村委会和农民来说，他们实际面对的不是一个单质的“国家”，而是国家的不同部分。在国家的各个不同部分、各种不同力量的作用之下，村民自治可谓“夹缝之中求生存”。“大致说来，在国家内部组织的层级结构序列中，层位越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，得到中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大。”（注：王旭：《乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强》，载《二十一世纪》，1997年4月号。）改革以来， 由于中央对地方的权威性与控制能力弱化，地方政府越来越能够把自己的利益置于其他利益（包括中央政府所代表的整体利益）之上。中央政府大力推行村民自治，除了顺应农民意愿、减轻财政负担等原因之外，显然也有以此制约地方政府和基层干部的考虑。对基层政府和村乡干部而言，村民自治确实给其权力、权威的任意行使带来了一系列障碍，而且增加了对农村进行管理和控制的成本，这就不难理解，为什么从总体上看，他们对推行村民自治不甚热心。这种心态反过来造成了对村民自治的压力和阻力。而在村民自治落实得不好的地方，村乡干部违法乱纪、贪污腐败、胡作非为，显然具有更多的便利性和更大的可能性。农民利益一旦受到严重侵害而又缺乏制度化、组织化的表达与补偿机制，往往就只能采取越级上访、集体告状的方法，有时也可能作出聚众闹事甚或暴力行动的反应。中央政府在受到这些来自农村基层社会的压力包围，而内部自上而下的自律性努力又收效甚微之后，只能更加倾向于采取鼓励村民自治的政策。这个过程暗示了政治学的一个原理：即在中央政府与地方政府之间，存在着一种权利（利益）——义务（责任）不对称的现象，地方利益的增加（如多收乡统筹村提留，截留、挪用扶贫、教育、救济等中央拨给的专项资金）可能是以中央利益的损失（政府形象与威信的受损，政治支持减小，花费各种资源去处理农民的抗议等）为代价的。对许许多多的普通农民来说，他们直接面对的基层政府和基层干部就代表着国家，他们一般不会也不可能区分出现实的“国家”与抽象的“国家”，眼前的“国家”与遥远的“国家”，地方的“国家”与中央的“国家”。在传统的体制环境下，农民对于基层政府和村乡干部的侵害，除了服从就是反抗，而现在，有了村民自治的制度安排，他们可以选择第三条道路——参与。对于中央——地方——农民三方关系的新变化，已经出现了一些学术回应，如有的学者认为“中央权力的正当性基础必须来自于公民们的直接授权，而不能由诸地方权力间接授权”。（注：甘阳：《公民个体为本，统一宪政立国》，载《二十一世纪》，1996年6月号。）有的学者建议中央政府联合下层制约中层，其核心就是从农村开始，通过层层的直接选举制约地方政府。（注：崔之元：《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，载《战略与管理》，1998年第3期。 ）当然，这些设想并不都是切实可行的。
四、村民自治对中国政治发展的意义
在讨论村民自治对于中国政治发展的影响之前，有必要先讨论村民自治的性质。首先，村民自治是群众自治而不是地方自治。群众自治的简单含义是群众的事情群众自己办，它涉及的是一个社区团体内由谁来管理的问题；地方自治则是指在主权国家的范围内，由地域性的自治机关自主处理一定的地方性事务，它涉及的是一个主权国家内地方与中央的关系问题。从理论上来说，地方自治关乎国家结构形式，属于国家之内的自治，而群众自治与国家结构无涉。其次，自治不能与民主简单地划等号，虽说民主可以分为国家形态的民主与非国家形态的民主，但非国家形态的民主毕竟只是国家形态的民主的附属和延伸。村民自治作为一种非国家形态的民主，确实具有民主的性质，但其层次显然不能说已经很高。
在一个政治共同体里面，所有的政治关系可以分为三个部分：一是国家内部的关系，包括横向关系（执政党、立法、司法、行政）和纵向关系（中央与地方、上级与下级）；二是国家与社会的关系；三是社会内部的关系。衡量一个政治共同体的民主化程度，最为重要的是国家内部的关系；其次是国家与社会的关系，最后则是社会内部的关系。村民自治这种制度安排，主要是用于解决农民个人与个人之间，农民个人与村集体之间的关系，而不是着力调整农民与国家的关系。从一定意义上讲，“村民自治的功能是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排，同时又为农民改善其在基层和社区社会政治生活中的的处境留有余地”。（注：景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，载《中国书评》，1998年5月号。）因此，村民自治的立足点， 在于解决社会内部的关系，尽管它也要求转换国家对社会的控制和治理模式，客观上也确实给国家和社会关系带来了崭新的变化，但它并不能从根本上变更国家和社会的关系，也就更谈不上改造国家内部关系了。
再从实践的方面来看，目前尚有一些地方没有把村民自治真正开展起来，“在相当一部分的村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上”。（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，第144 页，1997年版。）更重要的是，“中国实施村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然触目惊心”。（注：朱光磊、 程同顺：《在更大的背景下认识村民自治》， 载《中国书评》，1998年5月号。）村民自治的成效与初衷之间的差距， 制度文本与实际运行之间的差距，一方面表明在宗法型的历史文化传统和国家强于社会的一贯政治结构中，推行乡村基层民主建设的长期性和渐进性，提醒人们要有足够的耐心；另一方面也表明，目前的村民自治形式还没有与更深层、更全面的国家体制的民主建立起真正的互动关系，不可能作为一种无可拒抗的力量自下而上地重塑整个国家。
但是村民自治的历史意义是不容忽视的。在执政党的领导和各级政府部门的指导下，中国乡村基层社会通过村民自治，毕竟导入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素。而且，村民自治也不等同于全能主义体制下的动员型参与，与目前的宏观政治结构相适应，它已经具备了协商性参与和妥协性参与的若干特点。正如有的学者所说：“它（村民自治）在当代中国政治发展中的作用和意义，目前还主要表现为，它是中国社会主义民主政治的‘生长点’。它不是完全意义上的现代民主，但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众，可以有力地影响城市的基层民主建设，可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人，向不相信现代民主的伟大社会作用的人，展示民主的宝贵的社会功能。”（注：朱光磊、程同顺：《在更大的背景下认识村民自治》，载《中国书评》，1998年5月号。）笔者认为，村民自治起源上的理性化特征， 决定了它历史大方向上的正确性。目前的以村民自治为主体内容的农村民主建设，固然难以作为成熟的民主形式发挥先进示范作用，但却能起到一种重要的教育作用和拉动作用。第一，它是中国民主政治建设必不可少的一个外围性实验，可以在政治阻力较小的情况下去切实地探索和总结民主建设的经验，可以形成一种民主的文化氛围，大面积地进行关于民主的最基本的观念传播与技术训练。第二，它是中国培育现代公民社会，重构现代市场经济基础上的统一民族国家，打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。只有现代的民众才能有现代的民主政治，而现代民主政治首要要求的是一种民主的精神、民主的态度、民主的共识。其次是参与者对公共事务的基本判断和了解。过份夸大民主政治对文化程度的依赖，是一种误会。在民主实践的过程中学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的价值所在。第三，村民自治通过吸纳农村精英进入农村公共管理系统，有利于培养和造就出一个既有领导才干又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进，城乡市场的融合，农村整体文化水平的提高，这一农村社会中间层将逐渐融入所谓“中产阶级”，不但作为农村发展的主导性力量发挥作用，而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。第四，目前的村民自治形式，与我国的现代化进程水平大体是相适应的。村民自治的首要功能，乃是加强农村社会的稳定、团结与整合，促进农村经济的持续发展和传播公民文化，事实正如萨托利所言：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。（注：[美]乔·萨托利：《民主新论》，中文版，东方出版社，第396页，1993年版。）因此， 对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展。