机构改革中的制度创新，本文主要内容关键词为：机构改革论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九届人大通过了国务院机构改革的方案，新一轮的机构改革紧锣密鼓地展开了，全国人民期冀着这场机构改革的成功。然而，在这种期冀中也包含着忧虑：即这次机构改革能不能走出精简——膨胀的怪圈呢？在共和国不到50年的历史上，平均是每5年就要搞一次机构改革（除文化大革命10年），而每一次机构精简之后，很快就出现了一个急剧膨胀的高峰期。所以，对于此次机构改革，人们自然也要提出是否会再膨胀的疑问。其实，回答机构改革会不会出现进行大规模的精简之后又面临着膨胀的问题，需要考察机构改革的目标，如果机构改革仅仅停留在机构和人员的精简上，而并不伴随着职能的彻底转换，那么一切精简都是暂时的。也就是说，改革的成果并不能被维持下来。只有当机构改革伴随着政府职能的彻底转换，才能保证机构改革取得积极的成效。而政府职能的彻底转换又是一项制度创新。机构改革与制度创新的关系是：机构改革是手段，制度创新是目标；机构改革是形式，制度创新是内容。机构改革与制度创新是相辅相成的，没有机构改革，也就不可能实现行政体制的制度创新，而没有制度创新的机构改革也是无意义的。所以，在机构改革中必须包含着制度创新的因素，而制度创新又必须以机构改革为实现的途径。
一、机构改革中必须包含着制度创新
改革是一项综合性的系统工程，经济体制改革必然伴随着政治体制的改革。因为政治体制与经济体制之间是相互影响、互为前提的。经济体制的变革要求政治体制改革为其开辟道路，而政治体制又必须适应经济体制的发展。只有这样，才能保证社会整体发展的协同共进。所以，当经济体制改革的进程刚刚启动之时，政治体制改革的问题就被提出来。早在1980年，邓小平提出了政治体制改革的问题。在《党和国家领导制度的改革》这篇著名的讲话中，邓小平指出：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下、专横跋扈，徇私行贿，贪脏枉法，”等行为，在我们党和国家政治生活中已经达到了令人无法容忍的地步。这也就是说，需要通过政治体制改革来解决这些问题，消除其产生的制度性根源。
政治体制改革包括三个层面或三个依次递进的步骤：总体性的层面变革是政治体制的全面变革，即从根本上调整权力结构，理顺党政关系和政企关系，以实现政治活动的民主、政府运行的高效和经济活动的自由；次一层面的变革是行政体制的变革，即通过转变政府职能以改变行政权力滥用的状况，使政府的行政行为更好地为经济发展和社会进步服务；第三层面的变革是机构改革，即通过机构精简以降低行政成本，通过改变行政管理方式以提高行政效率，通过机构重组以建立科学、合理的行政管理体系。作为改革，这三个层面的内容需要以机构改革为突破口，然后实现行政体系的变革，再后达到政治体制的全面变革。所以，从1982年以来的几次政治改革都从机构改革入手，无疑是正确的。
回顾改革开放以来政治改革的历程，我们发现已经有三次较大的机构改革举措：
第一次是在1983年。1982年2月，中央政治局举行会议专门讨论精简机构的问题，并在随后的六届全国人大常委会通过相关决议。1983年，改革开放后的首次机构改革全面展开。在此次机构改革中，国务院机构从100个减至61个，人员从5.1万减至3万人；省级政府部门从50～60个减至30～40个，人员从18万减至12万。
第二次是在1988年。1987年，在邓小平的多次倡议下，党的十三大全面提出政治体制改革的设想。1988年2月政治局讨论并原则通过党中央国务院机构改革方案，并提交七届全国人大一次会议讨论，国务院部委从45个减至41个，直属机构由22个减至19个，非常设机构从75个减为44个，人员从6万人减于5万人。
第三次是1993年。1992年党的十四大召开，行政管理体制和机构改革被列为90年代所要完成的十大任务之一，指出党政机构已经到了非改不可的地步。次年2月党的十四届二中全会通过《关于党政机构改革的方案》，3月，八届全国人大一次会议原则批准此方案，国务院部委和直属机构从86个减至59个，总人数减少20%左右。
可见，每一次党的全国代表大会都提出了机构改革的问题，每一次全国人大都通过一个机构改革的方案，而每一次又都面对着同样的问题，那就是机构和人员的精简问题，这种精简决不是在上一次精简的基础上的再精简，而是由于上次的方案在实践中没有得到执行，或已经执行又受到了否定的结果。以致于在党的十五大中，同样的问题又被提了出来。1998年2月，党的十五届二中全会通过国务院机构改革方案，在九届全国人大上，这个方案再次被通过，这样一来，新一轮的机构改革开启了航程。
新一轮的机构改革是否会像前三次机构改革一样而无法落到实处呢？这无疑是人们最为关注的问题。同样，地方政府也关注此次机构改革的命运，因为这次机构改革是从中央开始的，地方政府需要通过对改革成功的可能性的预测来选择自己的行动。对于地方政府而言，这一次机构改革如果像以往三次一样，那就应当选择静观其变的“策略”，因为改过去还是要改回来的，改只是一次瞎折腾，不改反而更英明；反之，如果这一次机构改革与以往三次不同，是一次彻底的变革，那么地方政府就应当抢占先机，以争取人员分流的主动性。
关于新一轮机构改革能否成功的答案，包含在这次机构改革是否伴随着制度的创新里面。以往三次机构改革，实际上表现为两类情况：1983年和1988年的机构改革所进行的机构和人员的精简很快就失去了作用，接着就是迅速的机构与人员的膨胀。而1993年的机构改革稍有不同，这一次是建立在强大编制的基础上的，严格地掌握定编定岗，从而在一定程度上减缓了机构与人员膨胀的速度。但是，它的负效应是降低了政府的行政效能，造成权力“割据”。而且，在地方政府中，由于存在着名目繁多的收费，出现了大量的不依赖于财政支出的机构和人员膨胀，越是基层，膨胀的速度和规模越大。总之，这三次机构改革都仅仅停留在机构与人员的精简这一层面上，没有使改革深入到政府职能本身，因而也就没有彻底改变计划经济体制下“全能政府”的模式，政企不分的情况依然存在，政府管了大量不该管而且也管不了的事情。只要政府职能没有转换，机构改革就不可能取得成功，即使在短时期取得了一定的成效，也会很快就发生逆转。
所以，机构改革不能单纯地走减一块或增一块的“搭积木”模式，而是需要在机构改革的同时伴随着政府职能的转换，即走一条制度创新之路。实际上，对于我国的政治改革而言，政府职能的转换也就是一个制度创新的问题。因为，所谓转换职能，就是扭转计划体制下的政府职能旁移，彻底改变“全能政府”的模式，让一切可以由市场调节的因素归还市场，而政府自身则定位在服务于市场、服务于社会的角色上。至于机构改革在政府职能转换中所起到的作用，只是通过机构与人员的精简，剥夺那些本来不应由政府承担的职能，使市场获得独立发展的自主性。简言之，就是通过机构改革迫使政企分开。
“全能政府”的职能模式是计划经济的产物，随着社会主义市场经济的发展，这种模式已经成了经济和社会发展的障碍。社会主义市场经济所需要的是一种“服务政府”的职能模式，这种政府职能模式不是运用行政手段对市场运行进行超强干预，而是为市场的运行和健康发展提供良好的服务，运用宏观调控的手段维护市场“生态”、保证竞争的秩序和对国民经济的发展加以正确引导。“服务政府”是一种全新的政府职能模式，是社会主义市场经济条件下的必然选择，从“全能政府”的职能模式向“服务政府”职能模式的转换就是一项伟大的制度创新，我们的机构改革必须包含着这项创新，只有如此，才能走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。
二、行政改革中的制度创新以政府职能转换为前提
所谓制度创新就是一种新的制度安排。人类社会的进步可归结为诸如经济的发展等各个方面的原因，但最为直接的表现则是制度创新，正是由于制度创新把一切推动社会发展的积极因素制度化为在一个相当长时期内发挥积极作用的动力。制度创新自身也是一个推动社会进步的因素，因为制度创新冲破原有落后的、阻碍社会发展的制度结构，作出新的制度安排，从而为一切新的推动社会进步的因素的成长开辟了道路。
制度创新在复杂的社会有机结构中是具有各种各样的层次或层面的，从人类活动的宏观领域到微观领域，从社会的整体到一个具体的自主活动单位，从政治的领域到经济的领域等，都时常面对着制度创新的问题。任何组织，如果没有积极的制度创新，就会失去生机。社会作为一个有机体，它的任何一个方面的或任何一个领域的制度创新，都会对相邻的领域或相关的方面发生影响，并且有可能影响到整个社会的制度创新。我国从计划经济向市场经济的发展是经济制度创新的过程，在这个过程中包含着一定程度上的政治的制度创新或者要求有政治的制度创新与之相伴随。机构改革作为政治改革的一部分，之所以被一再地提出来，正是经济领域中制度创新的影响和要求。
任何制度创新都不是任意的，而是有着现实的基础、条件和前提的。在制度创新中也要求遵循这样的原则：自然的东西必须与可行性结合起来才能变为现实；理论上良好的制度不见得就可以成为现实的制度，因为理论上很好的制度如果没有现实的稳定的支持率，或者说没有现实的合法性基础，就不可能变成现实的制度。所以，制度创新是客观必然性与主观选择性相统一的结果。有了主观愿望，但客观条件不成熟，即使作出制度更新的努力，也无法取得积极的成就；相反，客观条件已经具备，而主观因素不具备，也同样无法启动制度创新的工程。
我国改革开放以来，1983年、1988年和1993年的三次机构改革之所以未能达到预期目标，是由于主客观因素尚未具备。比如，思想解放尚未深入到政治变革的领域中，计划经济体制的惯性依然发挥作用，无论是政府还是社会都对行政改革的必要性认识不足，所以缺乏机构改革的主观动力。再比如，政府的行政权力在经济发展和政治运行中依然具有较强的权威性，尚未明显表现出对经济发展和政治运行的阻碍作用，在这种条件下，政府自然不愿放弃“抓企业、管企业”的职能，而企业也不愿脱离政府的“领导”，甚至一些私营企业在发展到一定的规模时，也积极地为自己找“婆婆”。但是，最为关键的还是需要从社会矛盾的状况来加以理解。也就是说，1983年、1988年和1993年的机构改革之所以未能同时伴随着政府职能的转换和行政体制的制度创新，是因为政治与经济的矛盾、政府和社会的矛盾、行政人员与人民群众的矛盾尚未凸显出来。
政治与经济、政府与社会、行政人员与人民群众之间的关系是对立统一的关系，它们之间的协同与矛盾是必然存在的，在社会主义条件下也不可能消除这种矛盾，社会主义制度的优越性就在于可以有效地控制这些矛盾发挥作用的方向和积极地利用这些矛盾。然而，当我们考虑社会的变革时，这些矛盾就是变革的前提和基础。
回顾我国改革开放的历程，在1978年到1983年期间，是改革开放的启动阶段，改革的着力点主要放在农村，即使在经济领域，全方位的改革也尚未展开。因而，改革范围的扩大是需要政府的领导和行政人员的参与的。虽然计划经济条件下形成的官僚主义作风、行政效率低下等问题已为人们认识到，但与政治的剧烈变革相比，仅仅作出一些微调更适合于经济改革的要求。在1983年到1988年期间，改革扩展到城市，但在很大程度上依然属于范围的扩大，更多地体现在技术层面上的操作，并未在深层中对计划经济体制作出全面的冲击，因而政府依然可以在计划经济的运行模式中来领导改革。在1988年到1993年期间，改革进入到深层，开始了建立社会主义市场经济的进程，特别是在1992年，建立社会主义市场经济的行动获得了理论上的支持。政治与经济的矛盾、政府与社会的矛盾开始表现出来，市场经济的运行规律受到计划经济条件下的政治运行模式的干扰，行政权力受到行政人员的滥用，最为突出的表现是腐败的泛滥。1983年的机构改革就是在这种情况下提出来的。但是，由于建立社会主义市场经济是一项空前的探索，适当的“政治保守”是这种探索稳中求进的保证。所以，虽然进行机构改革，但政府的职能并不具有根本转变的条件，而且行政权力尚有进一步发挥作用的余地。
90年代中期开始，各个方面的矛盾迅速突出了出来，集中表现在国营企业上，因为国营企业由于政府的干预而变态为行政组织，甚至担负一些政治职能，从而与市场经济的根本性质发生对立，并失失了在市场中生存的生命力，最直接的表现就是下岗职工的问题日益严重。这也就是说，国营企业遭受市场排斥的责任在于政府，而职工则直接承担着其后果，在这个过程中，又同时存在着严重的腐败这一不断促使矛盾激化的“催化剂”。因此，政治与经济、政府与社会、行政人员与人民群众之间的矛盾朝着激化的方向迅速发展，这就创造了机构改革的良好机遇。因为，政府的职能的转换已经成了政治、经济乃至整个社会发展的关节点，而政府职能的转换又必须包含在机构改革中，没有机构改革，政府职能的转换就会受到现有机构和人员的千方百计的阻挠；同样，没有职能的转换，机构改革也必然会改了过去又重新改了回来。
然而，职能与机构的同时改变，就需要有一个成熟的主客观条件，1983年、1988年以及1993年的机构改革都不具有这种条件。此次机构改革则不同，它是在主客观条件已经完全成熟了的环境中展开的，当政府让渡出计划经济条件下的职能时，社会已经具有了充分的接纳能力，或者说，社会，特别是企业，已经到了迫切希望摆脱不适当行政干预的时候，希望自己拥有根据市场变化而调整经营和生产方式的灵活性。因而，这次机构改革不会仅仅停留在机构本身对机构作一些“搭积木”式的调整，它必然会伴随着政府职能的根本转换，达到政企分开的目标，使企业获得在市场中自主经营的自由，在市场竞争机制中成长。
政府的责任在于培育成熟的社会。改革开放以来，虽然此前的三次机构改革都未能达到目标，但社会主义市场经济的建设已经使社会走向成熟，社会自身已经拥有了自我组织、自行运作、自我发展和自我管理的能力。从经济方面来看，社会走向成熟的标志表现在这样几个方面：第一，资源配置上，由市场配置的资源种类和总量都占绝对多数；第二，与社会主义市场经济相适应的价格体系和价格机制已经完备；第三，除了金融等少数领域之外，市场已基本实现了对外开放；第四，市场主体已经具有充分的市场意识，能够理性地对待市场竞争。但是，社会主义市场经济还存在着一些不完善之处，而这种不完善并不是由于市场自身的原因造成的，而是由于政府职能模式陈旧造成的：第一，由于企业的行政组织化，市场主体被束缚住了手脚，缺乏应有的自由度；第二，在政府权力下放的过程中，由于中央权威的流失，出现了权力割据，造成了严重的地方保护主义，阻碍了国内市场的一体化进程。所以，政府已经从培育社会走向成熟转到了阻碍社会成熟的位置，社会的进一步发展就取决于政府自身的变革，即通过机构改革来实现政府职能的彻底转变，从微观管理的角色上退下来转向宏观控制，从政治统治的角色上退下来转向提供行政服务和维护良好的社会主义市场经济秩序。这就是一次革命性的制度创新，是以机构改革为切入点的制度创新。
西方关于科学范式的理论认为，一种新的解释世界的理论往往是极其简单的，但是随着新的问题的出现，就需要增加新的理论要素来维护原有的解释框架，由于基本的科学范式没有发生变化，科学体系随着新的理论要素的不断增加而日益膨胀，最后成为科学发展的障碍。为了解决这一问题，就需要谋求科学范式的变革。行政体系也是这样，当一种新的行政体系刚刚确立之时，机构是非常精简的，但是随着其发展，就会有许多新的职能被纳入到行政体系的职能体系中来，就需要有新的机构来担负这项职能，因而人员也随之增加。在这种情况下，仅仅凭主观意志进行机构和人员的精简是不可能取得成效的。因为，在政府的职能体系未发生改变的情况下，单纯地进行机构精简，就会造成一些政府职能无人承担或无力承担的状况，社会则由于政府管理的垄断而又不具有管理自身事务的准备，以至于造成政府不再管而社会又无能为力的局面，产生管理真空，进而诱发社会经济领域内大量的失范、失衡、失态。当各种混乱、矛盾积累到一定程度，特别是出现危及政治稳定、社会安定的势头时，政府就不得不出面加强管理，于是下放的权力被收回，结果机构人员回复原面貌，机构改革中断。所以，只有进行制度创新，才能解决机构和人员的膨胀问题。
总之，机构改革能否取得成功，取决于两个方面：其一，是否具有了良好的机遇；其二，是否包含着制度创新。当前正在进行的机构改革正适逢其时，由于社会主义市场经济的发展而把行政改革的必要性提到了一个显著的位置上，达到不变革不行的地步了。同时，在此次机构改革中，我们又发现了政府职能转变和制度创新的内涵。因而，我们相信，它不会陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。
三、机构改革是一项艰巨的政治工程
对于机构改革的艰巨性，我们必须有着清醒的认识。
首先，机构改革是政府自身的一场革命。与任何一种形式的革命一样，革“他人之命”易，革“自己的命”难。因为机构改革是由政府自身推行的，是打破了现有政府运行机制的运动，而行政人员是熟悉和习惯于现有的政府运行方式的，一旦这种运行方式发生改变，政府职能进行重新定位，必然会造成许多不适应的情况，稍有不慎，就可能造成很大的混乱。因而，机构改革的每一项举措，每一个步骤，都需要思前顾后，慎之又慎。但是，犹豫和徘徊又难以进取。
第二，机构改革是一个利益重新调整的过程。因为机构改革的方向是要实现机构和人员的精简，精简就意味着利益、权力、地位、福利的重组，在当前的情况下，有多少人会心甘情愿拱手让出手中的既得权力呢？又有多少人愿意放弃既得利益呢？所以，机构改革必然会遇到各种各样的阻力。而且，改革越是推进到基层，受到的阻力就会越大，甚至机构改革的政令、方案会在每向下推进一个层级时，都被作出修改和截留，以致于到达基层时已经彻底地变味了。
第三，机构改革是一个全新的探索过程。虽然在改革开放以来的三次大的机构改革中，我们积累了经验和教训，但是，此次机构改革由于伴随着政府职能的彻底改变，是一次制度创新的过程，因而在本质上是一次全新的探索。探索总是艰难的，成功与挫折都会以未知的形态存在于前进的道路中，任何不可预测的因素都会随时出现，甚至出现一些足以动摇改革信念的突发事件。
所以，机构改革是一项艰巨的政治工程，在这里，果敢的勇气、坚定的信念、强大的权威和科学的态度，是机构改革取得成功的必要保证。只有有了果敢的勇气，才能痛下决心，启动机构改革的进程；只有有了坚定的信念，才能在一切困难和挫折面前勇往直前；只有有了足够的权威，才能保证改革的每一项措施都贯彻执行；只有有了科学的态度，才能保证机构改革沿着正确的轨道前进。
机构改革作为政府自身“革自己命”的一场运动，必须建立在“精英政治”的基础上。虽然这场机构改革有着客观的必然性，是社会主义市场经济发展到现阶段提出的紧迫课题，但是，这场改革需要由有魄力的人来加以领导，需要由具有坚定意志的人来加以推动，需要有远见卓识的人来对改革的方案加以设计。一切体制变革和制度创新，都是由人来执行的，在人类历史上，任何一种社会变革的关头，都需要有特定的“政治精英”来担负制度创新的使命，我国的机构改革也不例外。
但是，改革的成果却不可能由“政治精英”来加以巩固，制度创新必须通过法制才能得以维持。江泽民在党的十五大报告中提出，要“继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。以机构改革为切入点的行政改革是社会主义政治体制改革的重要组成部分，其目标就是要实现建设社会主义法治国家，而且行政体系自身在国家的法治中就起着主导作用。所以，我国机构改革虽然必须通过强有力的“政治精英”来加以推动，但最终目标却是摒弃人治行政，根除行政的随意性，使行政体系有着稳固的法制基础，使一切行政行为都合乎法制的要求。法律是把一切社会变革制度化的根本途径，机构改革的成就必须通过法律的形式确定下来，只有这样，政府才不会把放弃了的职能重新收回，机构才会不在精简之后重新膨胀。总之，机构改革的目标是通过政府职能的转变而实现制度创新，而制度创新的成果需要通过法制来加以巩固，我国的政治体制改革沿着这条道路前进，就能够为社会主义市场经济提供理想的政治环境，从而推动社会主义市场经济的发展，并使我国成为一个在政治、经济、文化等各个方面全面现代化的强国。