对政府与国有企业关系问题的若干思考，本文主要内容关键词为：国有企业论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有资产管理机构的建制不宜归属于全国人民代表大会
政府行政管理职责大体上可以分为两类：一是经济管理职责，如在国民经济发展规划，投资、金融、财税、物价、市场、企业等领域内的管理职责；二是社会管理职责，如在国防、外交、公安、司法、民政、教育、文化、卫生、体育等领域内的管理职责。国家对国有资产的管理，其中主要是对企业中国有资产行使所有权的管理，实质上是属于政府经济管理职责的范畴。政府内部设置的国有资产管理部门是政府经济管理部门内部的一个重要组成部分。
有的同志提出国有资产管理部门的建制归属，宜是全国人民代表大会，而不是国务院。其主要理由是：全国人民代表大会是国家的最高权力机关，它是全国人民与全民国家的最高权威代表，对国有资产以所有者身份行使管理权。同时认为这样的建制归属也有利于实行政企职责分开。上述主张看来不适合我国国情，似不可取。因为我国宪法规定。“人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。依据宪法，关于有关国有资产管理方面的立法工作，理所当然，是全国人民代表大会的职责。但是有关国有资产的大量的、经常性的管理工作，是执行性的职责，显然，宜由最高国家权力机关的执行机关承担，国有资产管理部门的建制也宜归属国务院。国务院作为最高国家权力机关的执行机关，当然也完全有权对国有资产以所有者身份行使管理权。同时，国有资产管理部门与政府其他有关经济管理部门在职责上、日常工作上，往往会有不少交叉衔接的地方，只有国有资产管理部门归属于国务院建制，才能在国务院统一领导下，便于工作上的组织协调，利于提高工作效率。至于是否有利于实行政企职责分开，关键在于：在依法保障企业经营自主权的基础上，科学、合理地划分政府其他经济管理部门与国有资产管理部门的职责分工问题。只要是妥善地处理好与企业的关系，促进建立健全现代企业制度，有关部门之间彼此职责也划分的科学、合理，那么，即使国有资产管理部门的建制归属国务院，依然将有利于实行政企职责分开。否则，不论其建制归属情况如何，都将不利于政企职责分开。此外，从国际经验上看，德国、法国、意大利、韩国等等国家对企业中国有资产的经常性管理工作，也都由政府的有关部门承担。他们的经验可资借鉴。
二、科学、合理地设计国有资产管理机构的职责
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“加强企业中的国有资产管理”，“按照政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。遵循《决定》中的上述精神，在政府的经济管理职责中，政府面对社会的社会经济管理职责与面对国有企业的国有资产所有者管理职责，要创造条件实行分开，其管理机构也要适当分设。目前在国务院机构中，即设置了授权由财政部管理而又相对独立的国家国有资产管理局，专司管理国有资产工作。
宜从我国国情出发，设计、明确政府国有资产管理部门的职责。国家国有资产管理局的职责宜是：贯彻执行国家有关国有资产管理的方针、政策和法律、法规，拟订全国性的国有资产管理制度、条例，并组织实施；组织进行对国有资产的清产核资、负责对国有资产现状及变动情况进行统计登记；对企业国有资产保值增值情况进行监督；经国务院授权后，代表国务院行使企业中国有资产的终极所有权。所谓终极所有权，其具体内涵是由其以国有资产产权代表者身份，对其进行直接分工管理的国有企业，在拟将国有资产向外商、侨商、港澳台商或非国有企业、单位、个人转让时，有权进行审批；在由其直接分工管理的企业关闭或破产时，经清理债权债务后，对上述这些企业的剩余财产有处分权。
长期来，政府与国有企业的关系，主要是通过专业经济部门对由其隶属的国有企业，既实行部门管理，又实行所有者代表职责的管理。在经济体制转轨后，应努力改变这一现象，力促专业经济部门行使行业管理职责与所有者代表职责分开，防止在行使行业管理职责中产生倾向性，阻碍企业在市场中展开平等竞争。但在近期内，国家国有资产管理局限于现有条件，还难于面对为数众多的国有企业实行国有资产保值增值的监管，同时也缺少这类监管的人才。而目前经过政府机构改革后保留的国务院专业经济部门，则拥有人才的优势，熟悉有关行业、企业情况。所以作为一种过渡措施，宜在现有专业经济部门内部，分设相对独立的国有资产管理部门，在国家国有资产管理局的统一指导下，对若干有关的大型国有企业行使国有资产保值增值的监管职责：即对若干有关的大型国有企业的国有资产组织进行清产核资，对国有资产现状及变动情况进行统计登记，对国有资产保值增值情况进行监督，经国务院授权后，代表国务院行使企业中国有资产的终极所有权。日后，积极创造条件，进一步深化政府机构改革，逐步打破行业界限，将现有的专业经济部门下设的国有资产管理部门，再适当地集中起来进行设置，促进专业经济部门从组织机构上将行业管理职责与所有者代表职责进一步分离。
三、正确划定政府的其他经济管理职责
政府的一般经济管理职责，主要是运用经济的、法律的、信息的间接管理手段，对整个国民经济的运行实施宏观经济调控，实施行业管理。这种以运用间接管理手段实施的经济管理是面向各类所有制企业、面向全社会的。当然，也包括国有企业在内。显然，国有资产管理部门不能承担面向各类所有制企业，面向全社会的运用间接管理手段的经济管理职责。
从国民经济发展的现实情况出发，政府也需要承担关系国计民生的重大的、很少量的对国有企业的直接管理任务。如审定大能源、大钢铁、大石化、铁路干线、通讯干线的建设改造任务，制定粮、煤等大宗重要商品的主要运输任务，对电力、水资源、运输等少数项目收费标准，以及粮、棉收购等实行国家定价。在政府经济管理中还必须保留的、少量的对国有企业的直接管理职责，从总的发展趋势看，无疑将会随着改革的不断深化而进一步受到压缩，但完全取消是不可能的，也是有害的。随着国民经济形势的发展变化，这类直接管理的职责范围会作些适时调整，在特定的条件下，在一定的时期内，也不能排除在某些方面，这类直接管理职责的工作任务范围有所扩大。对于这类还必须保留的少量的直接管理职责，看来也不宜划归国有资产管理部门。国有资产管理部门不宜以国有资产所有者代表身份，要求在自己的职责中，拥有对国有企业的重大投资、经营活动的决策权。因为，上述大型建设改造项目的立项，制订重要的国家指令性计划、国家定价等工作，往往都涉及到许多相关因素的综合协调问题，关联到结构优化、地区布局，有时也会涉及到经济总量的平衡问题。这些问题的研究与处理，由有关的综合经济部门或行业管理部门来承担，比较合理、有利。国有资产管理部门对上述种种问题进行协调与平衡是难以胜任的。
四、明确规定国有企业国有资产产权中收益权的归属，适时调整国有企业利润（股息）的收取渠道
财权是政府一般经济管理职责中的一类重要职权。而企业中国有资产的收益权是所有权中的一个重要组成部分。国有企业中税后利润的收益权，理应归国有资产所有者享有，由国有资产管理部门系统收取。但鉴于多年来，国有企业上交利润（股息）已成为财政部门系统的直接财政收入，而且这部分收入是建设性预算中重要的资金来源；另一方面，从全国范围来看，各级国有资产管理部门还处于逐步建立健全的过程；国有资产管理工作的开展，也有一个探索与积累经验的过程。因此，国有资产所有者的应有收益，目前仍通过各级财政部门的渠道收取，可考虑作为过渡办法。发展方向，宜是积极创造条件，转移由国有资产管理部门系统收取。
国有企业应向建立现代企业制度方向努力，加速实现“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经营机制。长期以来，在计划经济体制条件下，企业基本上没有自主财力，谈不上“自我发展”。从总体上看，企业自我发展的财力条件，迄今依然十分窘困。为促进企业实现“四自”经营机制，可考虑在国家财力许可的情况下，有计划、有步骤地进一步扩大国有企业法人财产权的实际收益权，逐步地免除这些企业的上交利润（股息），全部留给企业依法占有、使用。同时，除特殊情况外，原则上，政府从建设性预算中也不再给竞争性企业以新的追加投资。这样做的好处是，一方面可以促进建立适应社会主义市场经济体制要求的企业经营机制，另一方面，国家在国有资产经营盈利中虽然减少了收入，但有利于国有企业扩大生产经营，有利于从国有资产保值增值、税收增长中得到经济补偿，还可减少对竞争性企业的投资支出。对于遵循国家产业政策限制其发展的国有企业，如污染重、资源和能源浪费大、生产规模极不经济而实施技术改造又很不划算、属于生产长线企业而生产手段又十分落后的企业，不宜免除这些企业的上交利润（股息）。如这些企业有能力上交利润（股息），可考虑收取其利润（股息）后，进行投资转移，更重要的是通过实行企业兼并、拍卖等方式，以促进产业结构、产品结构、企业组织结构的优化，促进企业优胜劣汰。
五、进一步明确国有企业中主要领导人员的任免权问题
鉴于我国实行党管干部的原则，一些大型企业、大型企业集团在国民经济或行业中占有十分重要的地位，其主要领导人员的人选，宜由党与政府从更大的视野范围内来进行物色；企业与政府、事业单位、社会团体之间的领导干部，根据需要，也宜进行适时的交流；而且，对企业主要领导人员的任免也是制约企业行为的一种重要手段；因此，企业主要领导人员的任免，包括股份制企业中代表行使国有资产股权的股东或监事、董事的任免，仍宜由党与政府按照有关人事管理制度的规定进行办理。在国外，无论是发达国家或发展中国家，由政府或政府中有关经济部门任免国有企业主要领导人员的，也不乏其例。当然，承担国有企业主要领导人员任免职责的干部管理机关，认为有必要，也可采用招聘、选聘等运用市场竞争机制的办法来选拔、任命企业的主要领导人员，但这只宜限于在一般国有中小企业中实行这一办法。
至于大中型国有企业下属的直属企业、由其承包、租赁经营的企业，由其直接、间接控股经营的子公司、孙子公司等企业，这些企业主要领导人员的任免、奖惩，是属于有关大中型国有企业职责范围内的事，宜由企业自主办理，政府不宜干预。随着企业兼并、联合、控股、参股等企业组织结构调整活动的不断开展，企业集团化的趋势不断发展，必将逐步缩小由党与政府直接任免企业主要领导人员的企业面。
六、在国家统一所有的前提下，对国有资产实行分级管理
建国以来，经过长期积累起来的国有资产数额已非常庞大。国有资产管理的重点是企业领域内的国有资产的管理。国有企业面广量大，占有整个国有资产中的绝大部分份额，企业领域内的国有资产管理任务十分繁重、艰巨、复杂；同时，我国地域辽阔，由中央实行集中管理尤为困难。因此，在国家对国有资产实行统一所有的前提下，应按政府分级管理的原则，由各级政府分别对由其直接分工管理的国有资产进行管理。为此，县及县以上各级地方政府，一般都宜在中央政府的统一领导下，设置独立的或授权由某个经济管理部门（如财政部门）管理而又相对独立的各级国有资产管理机构。地方政府认为有必要时，也可参照中央政府的做法，作为过渡措施，在地方政府专司国有资产管理机构的指导下，在若干专业经济部门内设置一些相对独立的国有资产管理机构。上述国有资产管理机构的职责，宜参照中央一级有关国有资产管理机构的职责，并结合地方的情况进行制定。经国务院授权后，由其负责对其直接分工管理的国有企业国有资产保值增值情况进行监管，由其享有上述企业中国有资产产权的相应收益权；按有关干部管理制度的规定，由其享有上述企业中主要领导人员的任免权；同时，也由其代表国家行使对上述企业中国有资产的终极所有权。
七、政府宜依据不同类型的国有企业，对其实行“分类管理”
从政府的角度来划分，对国有企业分类管理大体上可分为两类：竞争性企业，企业的经营目标主要是追求企业效益，企业的经营、投资活动受市场调节。政府对这类企业完全采用或几乎是完全采用经济的、法律的、信息的间接管理手段进行调控。在特殊必要的情况下，政府仍保留诸如颁发外贸许可证等很有限的若干直接管理手段。非竞争性企业，主要是国家垄断型企业和公益型企业。
国家垄断型企业中又分为两类，即中央政府垄断型企业和地方政府垄断型企业。在中央垄断型企业方面，如军工企业、黄金生产企业、烟草专卖、盐业专营企业等，在上述特殊性质企业的生产经营或专卖、专营业务领域内，中央政府拥有强有力的直接控制权。如铁路、民航、电讯、电网等，在全国范围内适合于实行按统一技术标准、统一管理规范进行全网、全线规划与建设，又适于从总体上实行高度集中统一管理的企业，也属于或基本属于中央垄断型企业。对这些企业的规划和重点建设项目，中央政府拥有决策权，对这些企业在重要的经营运行活动中，中央政府拥有协调、调度权。如生产经营石油、天然气、稀有贵重金属等在国民经济中占有特殊地位的资源类企业，也适合于由中央政府实行垄断型或基本垄断型的开发经营。在地方垄断型企业方面，如供水、供热、供气企业，因受地方资源条件的限制，也应在生产经营、投资建设方面，接受地方政府的直接控制。国家垄断型企业，无论是中央垄断或地方垄断，固然都应充分运用市场机制，搞好生产经营、追求企业效益；但应强调指出，更重要的目标应是追求社会效益，服从国家或地方的整体利益，而这正是国家垄断型企业之所以要实行国家垄断生产经营的主要根据。
公益性企业，如城市污水处理厂、垃圾处理厂、城市公共交通企业等，其经营目标主要是社会效益，兼顾企业效益。在企业的若干生产经营活动方面，需按照有关地方政府的指令办理，如需执行有关地方政府规定的收费标准，在投资建设方面，也需受到有关地方政府的控制。
总之，国家对非竞争性的国有企业的经营运行，直接干预的程度要比对竞争性的国有企业大一些，或大得多。
八、恰当划定中央与地方政府对国有资产直接分工管理的企业对象
划定中央政府与各级地方政府对国有企业国有资产分别实行直接分工管理的企业对象的原则宜是：依据企业的不同类型，分析其与各级政府之间的关系；要尽可能照顾到目前管理的现状与各级政府的既得利益格局；为有利于运用所有者职责，增强对企业行为的制约，使之进一步符合宏观经济发展的需要，有利于积累对国有企业国有资产管理经验，对个别的、少量的国有企业的现有分工管理关系可作适当调整，改为由中央政府直接分工管理。在上述指导原则下，各级政府直接分工管理的国有企业对象的具体划分界线宜是：凡中央垄断型的国有企业，由中央政府中有关的国有资产管理部门直接分工管理；凡地方垄断型的国有企业、公益性的国有企业，由有关地方政府中的有关国有资管理部门直接分工管理；竞争性的国有企业，原则上维持现有的各级政府分工管理关系不变。但可由中央政府从中选定若干个大型骨干企业，调整其与地方政府的现行分工管理关系，由中央政府有关国有资产管理部门直接分工管理。被调整分工管理关系的国有企业，一般宜从科技先导型产业、基础型产业、支柱产业的大型骨干企业中选定。
今后，各级政府参与企业投资，应本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，划分对企业的分工管理关系。这里需要指明：国有企业中的国有资产归国家统一所有，这条原则不能动摇。运用地方财力兴办的国有企业，其国有资产依然归国家统一所有，不能援用“谁投资、谁所有”的原则。在国务院授权的情况下，有关地方政府当然可以代表国家对这部分国有资产行使终极所有权，这是不言而喻的。
九、积极建立健全在各级政府国有资产管理部门监管下的国有资产经营体系
各级政府国有资产管理部门属于政府机构序列，它们从总体上构成为对国有资产、特别是对企业中国有资产保值增值监管的一个政府经济管理层次。根据政企职责分开的原则，各级国有资产管理部门不应经营国有资产。鉴于目前我国国有企业数目已以十多万计，而对数量如此庞大的国有企业，为了缩小管理跨度，有利于搞好对国有企业国有资产保值增值情况的监管、有利于更有成效地组织经营好国有资产，应紧密结合推进企业组织结构的优化，积极建立健全国有资产经营体系。这就是：可考虑在各级国有资产管理部门的分别监管下，根据国民经济发展的需要，积极引导、推动组建相当一批不同层次、不同规模的国有资产经营公司（或国有控股公司）。以这些国有资产经营公司为核心，主要采用以投资为纽带的办法，将数量不等的基层企业组织成为情况不同的企业集团。由这些享有法人财产权的国有资产经营公司向其他企业投资后形成的相应国有资产，是这些国有资产经营公司法人财产中的一部分，它们可以依法经营管理这部分国有资产，并承担这部分国有资产保值增值的责任。各个不同层次、不同规模的国有资产经营公司，从总体上构成国有资产经营体系中的一个关键性层次。
为进一步有效地经营管理由国家国有资产管理局或国务院各专业经济部门内设的国有资产管理部门直接分工管理的企业中国有资产，可考虑将国务院下属的若干单位、全国性总公司、大企业集团等，视作或定性为全国性这一层次的国有资产经营公司，进一步明确与加重其对有关国有资产保值增值的责任，如国家商业银行、国家保险公司、中国石化总公司、中国有色总公司、各商贸物资、交通等全国性总公司、中信公司、光大公司、华能公司、首钢、宝钢、一汽、二汽等大企业集团。今后宜特别着力于扶植若干有条件的、在国民经济或行业中占有重要地位、富有竞争力的主体大企业或企业集团，进一步发展成为大型的、特大型的全国性国有资产经营公司。省、自治区、直辖市和其他大中城市，也宜着力扶植由其直接分工管理的有关主体大企业、企业集团，进一步发展成为具有相当规模的国有资产经营公司。其资本金全部或局部的归属于国有资产经营公司所有，但又拥有独立法人地位的企业，以及与国有资产经营公司无投资联系而独立于国有资产经营公司之外的国有企业，它们构成国有资产经营体系中的基础层次，即基层企业。基层企业也拥有法人财产权，即拥有国家或国有资产经营公司授予它们经营管理的那部分国有资产的占有权、使用权、依法处分权与收益权，与此同时，承担相应的国有资产保值增值的责任。这里需要说明，即使在组建起健全的国有资产经营体系后，也不能排除独立于国有资产经营公司之外的国有企业的存在。而上述企业的存在，必将增加国有资产管理机构管理工作上的跨度与难度，所以，加强引导、推动工作、加快组建与发展各类国有资产经营公司和各种形式的企业集团，既是完善国有资产经营体系的需要，也是改进与加强国有资产管理工作的客观要求。
十、明确实行监督的国有资产所有者的人格化代表，及与国有资产管理部门关系
政府中各级各类国有资产管理部门，经国务院授权后，是企业中有关国有资产份额的所有者代表，由国有资产管理部门遵循有关的规章制度与一定的程序、方法、对归其直接分工管理的国有企业中有关国有资产份额行使终极所有权，并负责领导上述企业中国有资产所有者人格化代表的工作。对于一般国有企业，可考虑由国有资产管理部门联系政府中有关部门，向由其直接分工管理的国有企业组织派出若干成员，并吸收企业中职工代表参加，组成企业监事会，承担对该企业国有资产保值增值情况实行监督的国有资产所有者人格化代表的职责。监事会在对该企业国有资产保值增值情况实行监督、评价的基础上，也宜对该企业主要领导人员的任免奖惩，拥有向有关党政部门提出建议权。对于经国家认定的全国性特大型国有资产经营公司、国有控股公司，以及极少数的经营有方、在市场竞争中享有良好信誉、经济效益好、经多年考验，证明企业领导班子素质高的大型国有独资企业，如首钢、吉化等企业，也可考虑由企业的管理委员会，经国务院授权后，作为该企业国有资产所有权的人格化代表，承担对该企业国有资产保值增值情况的监督职责。该管理委员会需接受有关国有资产管理部门对上述工作的领导，需按有关制度规定，定期向有关国有资产管理部门写出国有资产保值增值情况的书面报告。该管理委员会同时是企业的重大经营决策机构。该管理委员会的成员由企业党政各方主要领导成员及吸收职工代表参加组成，其组成人员宜按照有关干部管理制度的规定，报经有关干部管理部门批准。为什么考虑可以委托少数企业的管理委员会作为该企业国有资产所有者的人格化代表呢，主要根据是：这些企业领导班子素质高，可以信赖由他们作为国有资产所有者的人格化代表；主要理由是：这样做可以简化企业组织领导体制，有利于企业开展工作。
十一、正确认识和处理国家是否参与竞争性企业投资活动的问题
建国以来，我国在广泛的经济领域里，已以国有资产兴办了大量的竞争性企业。这些竞争性的国有企业对国民经济的发展做出了重要贡献。由于我国建设资金匮乏，有些同志主张国有资产投资退出竞争性企业领域，特别是退出其中的中、小企业领域，采用拍卖、出售等转让手段，将上述领域内一笔数额可观的资金抽出，转移投向优先发展的产业和基础设施中去。他们提出这种意见是考虑到促进产业结构优化的需要，是为解决建设资金短缺问题而寻求一种可供选择的筹资渠道，用意是积极的。但因近期内，产权市场还很不发育，资产评估的中介组织还很薄弱、社会保障制度还很不健全，更加以广大人民还缺乏向企业直接投资的心理准备。一般也都还缺乏富裕的经济条件，由于上述种种原因，大面积地推行将现有中、小型竞争性国有企业向社会上拍卖、出售中，条件是不成熟的，也是不现实的。只有通过不断地发展经济与深化改革，积极创造条件，才有可能逐步拓宽这种筹资渠道，逐步缩小国有资产在这个领域内的比重。至于今后，即使在中小型竞争性企业中，诸如小而专、小而精的科技先导型企业，支柱产业中关键性的中小型配套企业、有发展前途、有厚利可图的经营有方的中小型企业等，对它们是否也一概地、笼统地提出国有资产投资退出的主张，是值得斟酌的。
关于今后建设或改造大型骨干的竞争性企业，国家是否参与投资，对这一问题也不宜一概采取否定的态度。因为如果经过充分论证，认为企业发展有前途，预期效益值很高，那么，国家作为国有资产的所有者，按投资者一般的追求企业效益的投资动因来说，国家参与投资也未尝不可。而且这样做，也有利于国家贯彻实行产业政策与实现生产力的合理布局，有利于调控市场。当然，国家宜考虑财力的可能与国家财力的主要投资方向，国家对大型骨干的竞争性企业的新的投资活动也不宜多，宜仅限于科技先导型产业、支柱产业、基础性产业方面，而且宜是有选择的针对极少数建设、改造项目。
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