试论中国的“政府推进型”法治道路及其实践中存在的问题，本文主要内容关键词为：中国论文,法治论文,试论论文,道路论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1001—8204（2001）01—0020—06
1997年10月，中国共产党十五大报告明确指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”；1999年3月， 九届人大二次会议通过的《宪法修正案》明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。上述事实说明，“依法治国”的治国方略和“法治国家”的治国目标最终在中国确立。“依法治国”方略和“法治国家”治国目标的确立，是中国在20世纪最后10年所作出的最具有深远历史意义的战略举措之一，它不仅将对中国21世纪上半叶的民主法制建设实践和中国的经济、社会现代化及其历史进程产生巨大的影响，而且也将对此后的中国社会历史的发展产生深远而广泛的影响。“依法治国”方略和“法治国家”治国目标确立之后，中国在实践上面临着一个“法治道路”模式的选择问题。由于历史和现实的社会条件的限制和制约，中国选择了一条“政府推进型”法治道路模式。本文拟对中国选择“政府推进型”法治道路模式的深刻历史和现实原因，中国“政府推进型”法治道路在实践中存在的问题及潜在危险，以及如何减少或避免中国法治实践中的矛盾和危险等问题，作一粗浅探讨。
一、“政府推进型”法治道路的涵义和特点
“依法治国”方略和“法治国家”治国目标确立之后，中国应该选择一种什么样的法治道路模式？什么样的“法治道路模式”对于中国的法治现代化和“法治国家”治国目标的实现才不仅是最佳的，而且是现实可行的？从理论上讲，中国有三种可供选择的法治道路模式：1.自然演进型或社会演进型；2.政府推进型；3.自然演进与政府推进混合型。然而，在实践中，中国已经选择和走上了一条“政府推进型”法治道路，这已是一个不争的事实。
那么，什么是“政府推进型”法治道路呢？
“政府推进型”法治道路是指相对于“自然演进型”法治道路而言的一种法治化道路模式。所谓“政府推进型”法治道路，是指一国的法治化运动是在国家“上层建筑”的推进下启动和进行的，“政府”是法治化运动的主要动力，法治目标主要是在政府的目标指导下设计形成的，是“人为”建构的，法治化进程及其目标任务主要是借助和利用政府所掌握的本土政治资源完成的。需要指出的是，这里的“政府”是指相对于“社会”而言的广义上的政府，它泛指“国家上层建筑”，这一点在中国尤其如此。因此，“政府推进型”法治道路亦即“国家上层建筑推进型”法治道路，即引导和推进社会法治化进程的，除了政府行政机关之外，还有执政党机关、国家权力机关等。之所以称之为“政府”推进型法治道路，是因为狭义上的“政府”即行政机关，是执行、实施法律的主要机关，在推进社会法治化的历史进程中担负着重要任务，起着特殊的重要作用。而所谓“社会自然演进型”法治道路，是指一国的法治化主要是在社会生活（与“政府”相对立的“民间”社会生活）中自然形成和演变出来的，是社会自发形成的产物，是一种“内源”发展的类型。这种法治道路模式的主要特点是，它是在自己内部资源的基础上演变进化而来的，是商品经济逐步发展和民众法治意识逐步积累的产物，是一种在逐步积累的过程中自然形成的；这种法治的直接动力主要来自市民社会而非政府和国家上层建筑；这种法治在法治化目标、程序上较少“人为”和“预设”的痕迹；这种法治需要一个相对漫长的发展过程。西方国家在法治实践上大多属于这一法治道路模式。但需要指出的是，西方国家达到目前的“法治化”状态，经历了大约一百年乃至几百年“自然演进”的时间。
与“社会自然演进型”法治道路模式相比，“政府推进型”法治道路模式具有自身鲜明的特点：（1 ）法治化运动动力的政治启动性和推进性。即法治化运动的启动和主要动力，在最初和相当长一段时间内主要不是来自“社会”或“民间”，而是来自国家上层建筑，国家和政府是法治化运动的主要领导者和推动者。（2）法治目标的明确性。 即法治目标不是自发随意的，而是非常明确和确定的。例如，我国的法治目标是在2000 年初步建立起社会主义市场经济法律体系的基本框架； 在2010年初步建立起社会主义市场经济法律体系；到21世纪中叶，将我国建设成为社会主义法治国家。（3）法治进程的预设性。 即法治的进程和时间表是预设的、人为的。如我国的法治进程大多是事前预定好的。例如，在我国什么时间立什么法，一年立什么法、立多少法，五年内立多少法，到什么时间把我国的法治化建设推进到一个什么程度，等等。（4）法治时间的急促性。即在法治化的进展上，不是让其自然演进， 而是急速推进，尽可能快地实现法治目标。（5 ）法治方法上的强制性。即在推进法治的发展进程中，在方法上往往采取强制性的措施。如我国现实实践中的依法治县、依法治乡、依法治村，以及依法治水、依法治林，计划生育达标、卫生城市达标等等。
可见，“政府推进型”法治道路的一个基本特点，就是要在一个较短的时间内，人为地甚至是强制性地完成社会制度和社会法治状况的变迁过程。
然而，从人类社会历史发展的进程来看，尤其是对于急于实现经济现代化的发展中国家来说，“政府推进型”法治道路具有许多优点和长处：首先，政府推进型法治道路模式可以大大缩短一个社会的法治化的时间进程；其次，可以大大降低一个社会法治化的摸索成本；再次，这一道路模式对于经济文化落后的国家来说，可以充分发挥其“后发优势”，学习借鉴先进国家的法治经验；最后，政府推进型法治道路模式对于经济文化落后的国家来说，可以在法治化过程中，最大限度地发挥“政府”对社会法治化进程以及整个社会的控制能力，减少政治冲突，保持社会稳定。
二、中国走“政府推进型”法治道路的深刻原因
一个国家选择和走上什么样的法治化道路，应该是主观因素和客观因素相互结合和作用的结果，是客观因素之作用于主观进行选择的结果。但是，从根本上说，一国选择和走上什么模式的法治化道路，是由一国的历史和现实社会条件所决定的。那么，中国选择和走上“政府推进型”法治道路的客观因素是什么呢？
第一，西方发达国家经济现代化的强烈影响和巨大压力与中国实现经济现代化时间上的压力。
由于工业革命首先发轫于西方，因此，自近代以来，西方国家在经济近代化和现代化方面一直处于领先地位。与此相反，中国自近代以来在世界历史发展中落伍了，长期处于落后、贫弱的状态，国家甚至在一段时间里处于衰亡和被肢解、被侵占的危险境地。西方国家的经济近代化、现代化以及伴随着经济近代化、现代化而发生的西方国家对中国的侵略，对中国产生了强烈的影响和巨大的压力。中国和中华民族面临着被殖民地化和“灭种灭族”的危机。因此，中国和中华民族自1840年鸦片战争以来，长期面临着“救亡图存”、“振兴中华”的历史任务，而要解决这一历史任务，就必须解决与之相联系的两大历史性课题：一是实现民族独立；二是实现经济富强。1949年，在中国共产党的领导下，中国人民经过近百年不屈不挠的斗争，终于取得了新民主主义革命的胜利，建立了中华人民共和国，实现民族独立的历史性课题基本得到解决。但是，由于历史和现实的原因，经济富强的历史性课题应该说至今还没有得到很好的解决。因此，中国要想屹立于世界民族之林，就必须在较短的时间内实现经济现代化。但是，由于种种历史的原因，中国在经济现代化方面耽误了大量的时间，而在当前世界竞争日趋激烈的形势下，时间问题对于中国来说显得更为迫切。如果没有西方发达国家经济现代化所形成的外在压力和由此产生的中国实现经济现代化和社会法治化的内部压力，中国也可以在那里慢慢地实现经济现代化和社会法治化。但是，问题恰恰在于，世界历史的发展不可能单独给中华民族留出一段时间，让你在那里慢腾腾地进行“社会自然演变”。中国必须在较短的时间内实现经济现代化，而要做到这一点，中国就必须选择“政府推进型”的法治化道路模式。
社会法治化运动是与经济现代化运动交织在一起的。没有社会的经济现代化，就不可能有社会的法治化；同样，没有社会的法治化，也不可能实现社会的经济现代化。由于经济上的落后和时间上的紧迫以及其他一些原因，中国的现代化运动只能走一条主要由政府推进的经济现代化运动，只能走一条主要以经济赶超为核心的国家现代化运动。而与经济现代化运动相联系的法治化运动，也必须选择一条“政府推进型”的法治道路。
第二，中国传统法治资源的贫乏。中国在历史上是一个长期封建专制集权的国家，从未形成一个发达的市民社会，既缺乏商品经济的发展，又缺乏民主法制的传统，因此缺乏推进法治自然演进的本土社会资源和机制。等待社会法治资源自然生成和强大之后再去推进社会的法治化进程，不仅在时间上是不可能的，而且在实践上也是行不通的。
第三，中国现实政治资源的强大。中国现实政治资源的强大首先表现为中国拥有一个集中统一、相对稳定而又具有较高威望的政府。这是推进经济现代化和社会法治化的一个强大推进力量。目前虽然由于种种原因，政府的威信受到了一定的损害，且政府机构和职能也亟需改革，但由于政府体系本身具有的庞大的组织系统和强有力的控制、管理能力，政府仍然是一个推进中国经济现代化和社会法治化的强大推动力量。其次，是国家权力机关，即各级人民代表大会及其常设机构。这是一支推进中国社会法治化的最可靠、最具生机和活力的推动力量。中国的“议会制度”不同于西方三权分立的议会制度，它不仅是代议机关和立法机关，而且是权力机关，政府和司法机关都必须对它负责。随着中国政治民主化进程的推移和人民代表大会制度的逐步民主化，各级人民代表大会及其常设机构将成为推进中国法治化进程不断发展的最可靠的力量。最后，也是最重要的，是中国现实存在着一个拥有6300多万党员的强大的执政党——中国共产党，这个政党不仅以先进的理论作为自己的指导思想，而且集中了中国的大部分优秀人才，并且上至中央下至乡镇街道广泛而有效地治理着国家和社会生活。这是中国选择和走上政府推进型法治道路的最重要的因素和现实条件。我们不能设想一个代表中国先进社会生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益的执政党，能够游离于中国社会的法治化进程之外，能够对中国的法治化进程无动于衷、无所作为。这显然是不可能的，也是不现实的。现实的选择恰恰是，中国共产党不仅不能游离于中国法治化的进程之外，不仅不能无动于衷、无所作为，而且还应该积极参与、引导和领导中国的法治化进程。中国社会主义民主法制建设的实践和“依法治国”方略、“法治国家”治国目标的确立，充分说明了这一点。
由此可见，“政府推进型”法治道路对于中国来说，不仅是一种历史和现实的客观选择，而且也是历史和现实的一种客观要求，并且在某种意义上说也是中国在现阶段的一种最适宜的选择。
三、“政府推进型”法治道路实践中存在的矛盾和问题
在现阶段，中国选择和走上政府推进型法治道路，不仅体现了社会发展的一种客观要求，而且从现实性角度来说，也确实初步凸现出了这一法治道路模式自身所具有的优点和长处。这一点从中国近些年来所推行的“一五”、“二五”、“三五”普法教育和加大立法、执法力度的实际情况来看，确实取得了令世人瞩目的成就。不承认这一点是不实事求是的。但是，我们不能不指出，在政府推进型法治道路的实践进程中，也确实存在着一些值得重视的问题、内在矛盾和潜在危险。
政府推进型法治道路实践中存在的问题是：一是由于立法步伐过快，加之缺乏时间和实践经验，因而在立法方面存在法律过于粗糙、缺乏内部和谐、操作性、适用性差等问题；二是政府立法所体现的部门利益色彩较浓，缺乏法治价值所要求的民主平等精神和法治统一精神，这一点从前几年政府部门所出台的名目繁多的收费、罚款规章、规定中可以得到说明；三是政府部门的权力较少受到制约，违法行政、执法犯法现象严重，这一点从政府部门所存在的纠而复生的“三乱”现象上可以得到说明；四是执法不力、司法不公、司法腐败现象严重；五是法律监督机制乏力，大量违法腐败现象滋生蔓延；六是“虚假法治”、“形式法治”现象滋生蔓延。
法治实践中存在的上述问题是一种显性的、表层的问题，从深层次看，政府推进型法治道路实践中还存在着一些内在的矛盾和潜在危险。存在的矛盾主要是：
第一，“政府推进型”法治道路所需要的“政府”权力不断扩大与“法治”目标所要求的对政府权力实现有效制约之间的矛盾。这一矛盾表明，一方面，“政府推进型”法治道路模式内在地要求政府拥有必要的权力，而且要想不断而有效地把社会法治化进程推向前进，还必须不断扩大和保持政府的权力；而另一方面，“法治”的目标则要求，如果要建立一个法治社会，“政府”（国家）权力必须法定，必须对“政府”（国家）权力进行有效的控制和制约，必须逐步合理地缩小“政府”的权力。
第二，“政府推进型”法治道路所要求的“政府法治主体”与“法治”所追求的“民众法治主体”之间的矛盾。这一矛盾表明，一方面，“政府推进型”法治道路要求，在社会法治化进程中，“政府”应当成为推进法治化进程的主体，与此相适应，民众则成为法治化进程中的对象；而另一方面，“法治”自身所追求的法治化进程同时也必须是政治民主化的进程，“法治”实质上应当是一种“大众之治”、“民主之治”，推进法治化进程的主体应当是人民大众，而不是各级国家机关。
第三，“政府推进型”法治道路对法治目标、法治进程的主观预设和急促推进与社会生活客观需要之间可能脱节的矛盾。这一矛盾表明，一方面，“政府推进型”法治道路模式对法治目标、法治进程是一种人为的预设，而这种预设在一定意义上又带有一定程度的主观性；同时，在法治化进程的推进时间上又表现出明显的急促性。而另一方面，社会现实生活对法治的需求具有自身的规律性，它并不一定与“政府推进型”法治道路模式所设定的目标、进程相一致。
与“政府推进型”法治道路实践中存在的内在矛盾相联系，在“政府推进型”法治道路实践中还存在着一些潜在的危险。主要表现在：
第一，随着法治化进程的推进而出现的内外压力的减弱和“政府”自身权力的受制，有可能导致“政府”推进动力的衰减和停滞。如前所述，中国走上政府推进型法治道路的重要原因，是源于内外经济发展的压力，特别是外部西方发达国家经济发展的巨大压力和影响。但是，随着法治化进程的推进和国力的逐步增强，随着国内法治秩序的初步建立和外部经济发展压力的减弱，“政府”对法治化进程的推进力有可能会逐步衰减。更重要的是，随着法治化进程的推进，党政关系、社会的权力结构形式和权力运作方式将会进一步理顺并法治化，“政府”的权力将会受到有效的制约。在这种情况下，“政府”对社会法治化进程的推进力将会有可能减弱并停滞下来。
第二，政府自身的不合理的价值偏好对法治化进程和方向可能产生不良的影响。在“政府推进型”法治道路模式中，政府是推进社会法治化的主要推动力量，但是，政府对社会法治化进程的推进往往受到政府自身价值偏好的影响。在过去20年中国法治建设的实践中，政府的价值偏好对法治目标、法治进程、法治方向一直产生着强烈的影响。例如，“政府”从对“法治”概念的批评到对其认可和采纳；对抑制和拒谈“权力制约”问题到开始承认和认真研究这一问题；从批判人权到承认和讨论人权，等等。“政府”的这些价值偏好在一定时期内对社会法治化的目标、进程和发展方向都产生了影响，今后在国际大环境和国内诸多因素的影响之下，“政府”的价值偏好及其变化在一定时期内仍然会对社会法治化的目标、进程和发展方向产生影响，有时可能会产生不良的影响。
第三，政府对法治目标和法治进程的主观设计和急促推进与社会生活需要之间可能出现的严重脱节。如前所述，“政府推进型”法治道路模式在法治目标、法治进程上具有明显的人为设计性，在法治时间、方法上具有急促性和强制性。但是，一个社会的法治化除了政府的力量作用、推动之外，它还有其自身的发展规律，过分的急促推进和强制，有可能造成政府的主观设计与社会生活需要之间出现严重的脱节，或者造成和导致“形式法治”和“虚假法治”。
第四，政府（包括上层建筑的其他有关部分）难以解决自身腐败所导致的法治进程中断或“虚假法治”。由于在“政府推进型”法治道路模式中，“政府”是推进社会法治化的主要推动力量，因此，在法治实践进程中，“政府”拥有相当大的权力，并且进一步要求扩大自身的权力。由于同样原因，“政府”的权力不受制约或很少受到制约。这样，在社会法治化的进程中，“政府”自身极易产生腐败现象。腐败现象的产生和泛滥，一方面容易导致政府形象的受损和政府权威的减弱，另一方面容易影响政府的价值偏好发生变异，从而影响社会法治化的进程和方向。如果政府自身的腐败现象严重恶化而不能得到有效治理，将会导致社会法治化进程的中断或“虚假法治”。
四、“政府推进型”法治道路进程中注意的问题及其理性思考
（一）应注意的问题
第一，要处理好政府“法治推进速度”与社会需要、接受和消化能力之间的关系，把握好“推进”的速度和进程。第二，要处理好“政府推进”所需的权力扩大与限制政府滥用权力的关系。第三，要处理好“政府推进”与社会民间法治资源的关系。第四，要处理好吸收、借鉴、消化西方法治文化与继承中国传统法治文化的关系。
上述关系中的每一对关系都是关系中国法治化进程健康发展的重要问题，而上述四种关系之间又是相互联系、相互影响的。因此，我们应认真研究并处理好上述几种关系。
（二）“政府推进型”法治道路的理性思考
为了推进中国的社会法治化进程，当前以及今后一个相当长的时期内，应着力思考和解决以下两个问题：
1.在进一步强化“政府”权威，长期保持“政府”强大推进力的同时，依法加强对“政府”权力的有效监督和制约，最终实现“政府权力”和对“政府权力”监督的法治化和民主化。
这是两个相互联系的问题。一方面，在实现经济现代化和社会法治化的进程中，“政府”必须保持强大的权威，必须拥有推动经济现代化和社会法治化所需要的强大推进力量，否则，中国将难以在较短的时间内实现自己的发展目标，将会在新世纪的世界发展大潮中进一步落伍，甚至会出现国家分裂和衰败的危险。因此，中国在实现现代化的整个过程中，都必须保持“政府”的强大权威。在这个问题上，任何有意无意试图削弱和取消“政府”权威的想法和思想都是幼稚的、有害的。
但是，另一方面，在实现经济现代化和社会法治化的进程中，“政府”的权力又必须是“法定”的，受到制约的。否则，中国很难真正实现国家经济现代化和社会法治化。因此，在经济现代化和社会法治化的实践过程中，必须加强和实现对“政府”权力的有效监督和制约。而要实现这一点，首先，要实现国家权力法治化。也就是说各级国家机关的权力必须是法定的，不允许国家机关超越自己的法定职权，不允许滥用权力。其次，进一步加强权力机关（人大）对“一府两院”的法律监督。各级人民代表大会在国家机构体系中居于最高权力机关的地位，它是代表民意的机关，具有最高的法律权威。为了加强人大对“一府两院”的监督，一要强化人大的政治权威和法律权威；二要加强人大的权力，完善人大的机构设置，强化人大的监督职能。为此，建议在人大增设六大委员会：宪法监督委员会，编制人事监督委员会，财政监督委员会，行政监督委员会，司法监督委员会，新闻监督委员会，以此加强对国家权力的全面监督。再次，加强人民群众对“政府”的直接监督。一方面要进一步发扬社会主义民主，进一步扩大民众直接选举的范围，同时尽快制定和出台《监督法》、《举报法》、《新闻法》、《国家公职人员财产申报法》、《国家公职人员从政道德法》等法律，强化民众对国家机关及其公职人员的监督。
政府权威和对“政府”权力的有效监督制约，是我们在实现国家经济现代化和社会法治化的过程中同时需要的，忽视和放弃任何一方面，都是有害的。因此，我们必须把握好这两个方面，必须进行制度创新，建构适应中国经济现代化和社会法治化需要的权力运作模式。
2.在坚持“政府推进”、发挥政府主导作用的同时，大力发展和培植社会、民间法治资源，发挥社会、民间法治资源对中国社会法治化进程的推动作用。
虽然中国在社会法治化道路模式上选择的是一种“政府推进型”的法治道路模式，但是，不管是“政府推进型”道路模式，还是“社会自然演进型”道路模式，都不是一种纯粹的、理论意义上的法治模式，而是一种相对意义上的“混合型”的法治实践模式。所谓的“政府推进型”道路模式，只是指在这一道路模式中，“政府”是法治化进程的领导者和主要推动者，“政府”在法治化发展进程中起着主导作用，但这并不意味着社会的或民间的法治资源在这一进程中不起一点作用。同样，所谓的“社会自然演进型”道路模式，也只是指社会的、民间的法治资源在法治化进程中起着主要的、主导的推进作用，但这也并不意味着“政府”在社会法治化进程中不起一点作用。上述分析只是想说明法治化道路的“非纯粹性”。但并不否定本文对法治化道路模式所作的分类。
既然法治化道路模式是“非纯粹性”的，那么我们在法治化实践中也就不应只重视“政府”的推动作用，而忽视和轻视社会的、民间的法治资源的作用。我们应该在充分发挥“政府”推动作用的同时，大力发展和培植社会的和民间的法治资源，发挥社会、民间法治资源对法治化进程的推动作用。
就中国的实际情况来看，笔者认为，尽管中国现实选择和实践的是一条“政府推进型”的法治化道路模式，但是应该指出的是，中国“政府推进型”的法治化的前期、中期和后期是有所区别的。在中国法治化的前期，“政府”的推动作用是极为巨大和明显的，“政府”不仅是社会法治化运动的启动者、主要推动者，而且是社会法治化运动的领导者。但是，随着市场经济的发展和社会法治化运动的推动，社会和民间的法治资源会逐步发展起来，并逐渐在社会法治化运动中发挥越来越大的作用。到了法治化进程的后期（注：这里所说的中国“法治化进程”是一个相对意义上的概念，它是指从20世纪70年代末期开始到21世纪50年代这样一段时间。从历史角度讲，一个国家的法治化进程是没有终结的。），社会和民间法治资源对社会法治化进程的推动作用将会显得更加明显。当然，即使在法治化进程的后期，“政府”的推动和领导作用仍然是占主导地位的。
综上所述，中国现实选择的是一条“政府推进型”的法治化道路，但这条道路应该是一条“政府”主导、“社会”辅助的法治化道路模式，即“政府”在法治化进程中发挥主要的推动、领导作用，同时又充分发挥社会和民间法治资源的力量，发挥其原动力和对“政府”的监督、推动作用。这是一条从中国实际出发、能够在相对较短时间内导引中国实现经济现代化的道路，这也是一条导引中国逐步走向民主化、法治化的道路。
收稿日期：2000-08-24
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