区域一体化发展中区域环境政策绩效提升的路径探索
陈锦文
(绍兴文理学院商学院，浙江 绍兴 312000)
摘要： 基于区域一体化的环境治理是以区域环境公共目标为导向，协调多元治理主体，化解区域整体性治理与分散化治理之间的矛盾。区域环境政策针对区域内地区差异和区域问题而制定的政策，旨在促进区域资源优化配置，解决区域问题，协调区际关系，实现环境治理可持续发展。本文从政策目标体系、政策实施过程、政策实施效果三个维度分析了影响区域环境政策绩效提升的因素，对区域环境政策绩效提升的路径进行了探索：构建较为完善的区域环境政策目标体系；推进区域环境政策实施过程的全面管理；加强区域环境政策绩效评估体系建设。
关键词： 区域一体化；区域环境政策；政策绩效
近年来，随着区域一体化进程的推进，地方经济社会的不断发展与人们对绿色生态环境需求之间的不协调、不充分矛盾越来越突出。尽管地方政府不断调整和转型升级产业结构，但是严重危害人体健康的空气污染等生态环境问题在一定范围内依然存在。十九大报告指出：“我国过去五年区域发展协调性增强，基于贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性，生态文明建设成效显著”[1]。但是，“我们仍需坚定不移的贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制[2]。学者俞可平提出“现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统”[3]。因此，区域环境治理作为区域一体化发展的重要内容与优先领域，如何提高区域环境政策绩效是重要挑战与亟需破解的难题。
2.3 两组心率变异性和心率减速力指标分析 研究组SDNN、SDANN、RMSSD、LF、HF及心率减速力水平明显低于对照组，差异有统计学意义(P<0.05)，见表3。
一、区域一体化发展中区域环境政策的内涵
区域一体化始于第二次世界大战之后，是参加区域一体化的成员地区通过签订合约或协定，以共同的宗旨和目标建立相应的一体化机构，并制定共同的经济、生态环境等领域的区域政策。其实质是区域内优化资源配置，增进社会福利，促进成员地区共同发展。区域环境治理一体化是区域一体化发展重要领域之一，是成员地区在区域环境治理过程中趋同或融合的过程，其中包括区域环境政策的制定与实施过程。在经济学的概念范畴中，区域通常理解为人类经济活动的空间载体[4]。是人的经济活动所造就的、具有特定的地域构成要素的不可无限分割的经济社会综合体[5]。区域环境政策是区域环境治理领域，政府针对区域内地区差异和区域问题而制定的政策，旨在促进区域资源在空间上优化配置，在区域一体化发展中缩小地区差距，解决区域问题，协调区际关系，实现环境治理可持续发展的一系列政策的总和。
随着我国区域一体化的纵深发展，区域内经济社会发展相互关系日渐紧密。尤其区域内大气污染等生态环境问题呈现出跨界公共事务的复杂性和风险性。基于区域一体化的环境治理是涉及多个领域和环节的复杂系统工程。其实质是以突破跨行政管理边界的区域环境公共目标为导向，协调多元治理主体功能发挥与行为标准，化解区域内环境整体性治理与分散化治理之间的矛盾。面对快速增长的区域环境治理压力，我们应基于整体性治理视角，优化区域环境治理路径，以期进一步提升区域环境治理政策绩效。
二、影响区域环境政策绩效提升的因素
随着区域环境治理一体化的发展，区域环境政策越来越重要。虽然，区域中各成员地区在促进环境治理较弱地区发展，缩小区域差距、实现区域均衡和可持续发展方面一直在不懈的努力，也取得了一定效果，积累了有益经验。但是，当前区域环境政策的制定和实施过程中还存在一定的问题，以下从三个方面来分析影响区域环境政策绩效提升的因素。
有相关研究发现，跨境电商英语教科书与实际跨境电商工作中运用的语言相脱节。目前跨境电商英语教材种类比较少，选择余地非常小，很多沿袭外贸函电的旧教材或是挖补性修改。目前，电子商务发展迅猛，电子邮件和即时通讯软件成为跨境电商业务营销的主要渠道。而营销性写作在传统的跨境电商英语写作教学中都未得到重视。教材的滞后性大大影响了学生的学习效果，很难适应实际跨境电商工作的需要。
当天，云南世博旅游集团与老挝方面签订《合作备忘录》，云南世博旅游集团与南京旅游集团签订《战略合作框架协议》，云南文投集团与云南泡鲁达文化旅游投资管理有限公司签订《合作意向协议》。
区域环境政策的目标体系构建不够完善，一定程度上影响了政策实施效果。主要表现在当前区域环境政策目标的系统性、原则性、协调性等方面的不足。首先，缺乏系统的区域环境政策目标。从时间维度上看，区域环境政策体系需要多层次相互衔接的政策目标，才能在政策不同的演进阶段形成政策合力，产生政策系统效应。从内容维度上看，当前区域环境政策目标多是因环境治理应急需求而设定，缺乏区域环境政策目标分阶段分领域系统的规划与设计。其次，区域环境政策目标的原则较单一。区域环境政策目标设定主要遵循了规划和合作原则。规划原则要求区域成员地区必须综合考虑区域环境政策的中长期行动目标；合作原则促进了区域成员地区建立长期的合作伙伴关系，使区域环境政策最大限度的适应不同区域的实际需要，实现了政策目标向多层次合作战略转变。但事实上，区域环境政策目标还应结合集中原则、附加原则、辅助原则等，综合发挥多种原则下区域环境政策目标功能。再次，区域环境政策目标协调性不足。区域环境政策不能以制定一个共同的政策目标来代替各成员地区的政策目标，而是通过各种经济、法律、行政等手段，使成员地区间的政策与区域环境政策目标有效的协调、衔接起来。在区域环境政策推行以前，各成员地区追求政策目标有时是相互矛盾的或是相互竞争的，因此，协调成员地区之间的政策目标应是区域环境政策的任务之一。
2.区域环境政策的实施过程有待进一步管理
区域环境政策实施过程是各个环节综合施策的过程。目前，在政策宣传、政策执行、信息公开等环节还需进一步加强管理。第一，多元政策宣传渠道综合功能较弱。目前，区域环境政策宣传运用电视、广播等传统媒体与“互联网+APP”等新媒体技术相结合的方式，取得了一定的宣传效应。但是，在一定范围内仍存在宣传面不够广，宣传形式单一，城乡缺乏分层次普及政策理念与内容等问题。这使得多元政策宣传渠道的综合功能不能完全显现。第二，支持政策实施的政策工具缺乏。区域环境政策的政策工具主要包括各种基金或贷款工具。在区域环境政策实施之初，各种与区域环境政策相关的各种基金为政策的实施发挥了非常重要的作用。当前主要是结构基金为主，聚合基金、团结基金相对较少。而结构基金中也主要是区域发展基金为主，社会基金较少。第三，多层次政策执行合力有待加强。在区域环境多层次治理体系中，区域环境政策是重要的组成部分，其主要特征是就是多层次参与政策执行。区域环境政策执行的相关机构与主体会形成政策执行链，会从不同角度和领域对政策实施产生影响。基于属地管理原则的区域环境治理，在区域环境政策实施过程中，传统的条块分割路径依赖较重，政策执行合力受社会资源整合程度影响，进而一定程度上阻碍了政策实施合力的提升。第四，政策实施的信息公开亟待增强。为提高区域环境政策的公众认知度，政策实施的主体、目标群体、相关战略与内容、主要责任部门以及评估标准等都应该及时的信息公开。目前，政策实施主体、目标群体、相关战略和内容的公开性较好，但责任部门和实施效果的评估标准等透明性不足的问题依然存在。这一定程度上削弱了政策长期监督的实效性和公信力。
2.推进区域环境政策实施过程的全面管理
1、盲目扩张。有些保险公司认为自身规模较小，无法与市场中的大公司行程竞争力，便通过盲目扩张自身业务规模的方式进行大规模筹资，而忽视了筹资对于企业内部的经营结构产生的影响，以及大额举债等造成的公司流动资金不足，影响企业的正常运转，加大企业的财务风险。
区域环境治理一体化的建立与发展过程实质上成员地区利益不断协调、妥协的过程，而区域环境政策是解决区域环境问题和协调区域利益矛盾的一个重要机制。区域环境多层级治理体系包括区域环境政策和成员地区环境政策两个层次的政策。区域环境政策服务于环境治理共同体的利益，应对整个共同体内部的区域差异。因此，从环境治理共同体的整体利益出发，协调各成员地区环境政策与区域环境政策的目标相一致，是区域环境政策的重要组成部分。虽然区域环境政策与成员地区环境政策形成的背景、实施范围和对象不同，但其运行机理是一致的，都是加快区域环境治理平衡、协调和可持续发展。因此，为增强政策目标的协调性，构建区域环境政策与成员地区环境政策目标间的协调机制越来越重要。可以通过成员地区提交详细的环境治理规划，构建与创新区域环境治理援助计划等，更好的协调和发挥区域环境政策和成员地区环境政策的作用。同时，构建区域环境政策与其他政策目标之间的协调机制，将多层次、多部门的相关政策有机的协调和统筹起来，进而实现最好的协同效应。
三、区域环境政策绩效提升的路径探索
进一步提升区域环境政策绩效，一方面，有助于政策在成员地区和区域层次上实现效果的集中体现，推进区域环境治理能力与水平的现代化。另一方面，有助于推动区域一体化的进程，也推动了合作作为区域环境治理一体化的关键因素。
dSPACE仿真系统主要包含两个方面——实现快速控制原型和硬件在回路中的仿真，是由德国dSPACE公司开发的一套研发测试工作平台。主要用于控制系统的开发。
区域环境政策是协调国家、区域、成员地区间存在的环境治理差距的一系列政策的总和。政府在这种协调中起着极为重要的作用，政府对区域环境政策的重视程度往往是该政策能否起到应有效果的重要因素。行之有效的区域环境政策是靠运行良好的组织系统、机制管理和资金支持。因此，推进区域环境政策实施过程的全面管理可以进一步提高区域环境政策绩效提升。基于区域环境治理共同体，建立专门的区域环境政策机构，可下设区域政策委员会与地区政策委员会。区域环境政策机构主要负责区域环境共同体政策的制定、实施和监督等，主要承担区域环境政策趋势研判、战略制定、宣传协调、信息公开、贯彻落实等职能，并协调尽可能减少政策对环境治理能力与水平相对较弱的成员地区的不利影响。区域政策委员会主要负责研究环境治理共同体各地区的生态环境发展趋势等。为加强区域与成员地区政府间合作，地区政策委员会可以为区域环境政策的制定和实施直接表达意见或建议，可以作为区域环境政策宣传的代言人，多渠道深入基层进行政策宣传。区域环境政策机构的建立，为区域环境政策实施过程的全面管理提供了组织机构的保障。
1.区域环境政策的目标体系有待进一步完善
为了便于区域环境政策的制定与实施，保障政策资源的合理配置，充分发挥区域成员地区参与环境治理的积极性，区域环境政策目标的设定应建立一系列基本原则，主要包括规划原则、伙伴关系原则、集中原则、附加原则和辅助原则等。规划原则要求区域成员地区对区域环境问题需全盘考虑和制定详细的行动计划。伙伴关系原则强调区域成员地区在区域环境治理行动中的协调与合作，并使区域环境政策最大限度的适应不同地区的实际需要。集中原则要求按照区域成员地区所需资金的优先顺序使用政策实施的基金，将基金集中用于最需要支持的环境治理水平较低的地区，有效避免资金分散可能导致的资源浪费。附加原则要求在制定和实施区域政策时，坚持成员地区自身再促进趋同发展过程中应承担的主要责任，区域的资助只是起补充性作用而不取代各地区自身的援助。辅助原则的引入将区域环境治理集体行动的每一项任务布置于基层政府，为成员地区基层政府提供了参与到以前他们不可能参与的那一部分政策的制定之中。
区域环境政策体系中，政策评估也是非常重要的组成部分。它对于控制政策风险传递和取得预期的政策效果具有不可忽视的作用。当前，区域环境政策的实施效果的评估亟需加强重视。第一，区域环境政策评估的战略定位认识不足。区域环境政策进行评估，一方面，期望促进政策目标的实现，改善环境治理的长期效果；另一方面，更是体现政策所关心的个人、地区、部门的社会和经济发展前景都可以有平等体现的机会。但是，当前区域环境政策评估对政策工具选择、政策影响力发挥、政策风险控制等方面的战略意义认识不够。第二，区域环境政策评估方法综合运用较弱。目前，区域环境政策多是事后评估，缺乏事前评估与事中评估的综合运用。事后评估主要是对政策影响的广度、政策资源的使用情况等进行分析，主要聚焦于导致政策实施成功或失败的主要因素、政策的可持续性等。而事前评估则需要关注相关成员地区或部门的优势、劣势和发展潜力。事中评估则需要将评估反馈意见直接反映在政策改善中。另外，区域环境政策评估多采用案例分析、问卷调查、专家访谈等方法，也可以将概念地图与逻辑模式相结合、焦点小组与公众参与相结合的方法综合运用。第三，区域环境政策评估结果运用欠佳。区域环境政策的实施有助于提高成员地区环境治理能力，缩小不同成员地区治理水平的差距。这是区域环境政策效果的集中体现。但是，区域环境政策评估报告一般递交主管部门进行决策参考，很少纳入区域成员地区环境治理的综合考评体系，也没有作为领导干部提拔、重用以及评价、奖惩的重要依据。
3.区域环境政策的实施效果有待进一步评估
构建区域环境政策体系需要比较完备的目标体系，可操作的实施原则和清晰明确的实施对象。其中，比较完备的政策目标体系是前提基础。为了适应区域环境治理体系的不断深化，必须进一步强化区域环境政策总体目标的系统设计与规划，并根据区域环境治理一体化不同阶段设定与调整政策目标。这可以实现成员地区间的生态聚合、社会聚合和地域聚合，促进区域环境治理更为协调、均衡的发展。“聚合”是指区域内部已存在的和所预期的生态和社会差距水平的容忍度和用来应对差距的举措。生态和社会聚合应是区域环境政策的优先目标之一。生态聚合指缩小区域成员地区间的生态环境治理差距。社会聚合旨在减少区域成员地区之间在实现生态聚合过程中的不平等和区域内个体之间在社会聚合过程中的不平等。地域聚合则是区域环境政策的新目标，旨在实现整合区域环境治理的和谐、平衡发展。“从政策的角度看，地域聚合的目标就是要通过具有空间影响的部门政策和区域政策的进一步协调一致以及鼓励区域之间的合作来缩小现有的差距，避免地域不平衡，实现一个更加平衡的发展”[6]。
充裕的环境治理资金可以推动政府实施区域环境治理援助计划。区域环境政策实施的经验表明，地方财政资金的转移支付是区域环境政策的核心，是环境治理能力和水平“落后地区”和“问题地区”援助和发展的重要保障。因此，专门的区域环境政策机构应综合运用多元政策工具，基于结构基金，发展聚合基金和团结基金，同时也重视结构基金中社会基金的运用，对区域成员地区和各类“问题区域”的发展进行援助。其中区域环境治理的结构基金主要支持成员地区相应的政府部门设计与管理环境治理项目。结构基金中的社会基金主要是作为区域环境治理人力资源发展的金融支持。聚合基金是区域环境政策创设的一个新的政策工具，是环境治理共同体专门用于资助、协调相对治理能力与水平较弱的成员地区的环境治理工作。团结基金旨在向遭受重大环境污染危机的成员地区提供金融资助，以帮助其恢复基本生态环境。并对基金的使用建立严格的监督管理机制，资金要落实到具体环境治理项目，由项目法人承担责任和风险，并派专家组队项目进行独立的专项监督，对违规主体与行为实施问责制。
研究表明，提高多层次区域环境政策的实施合力，要重视区域环境治理规划的制定、政策实施的基本空间单元构建、区域援助的法律保障完善，以期进一步推动政策共同体的制度性集体行动。区域环境治理规划是政府提供的一种公共服务，是政府治理环境的战略定位、引导市场主体行为的重要指导。区域环境治理规划是实施区域环境政策的前提与基础，其主要是依据各地区当前的环境治理状况与未来发展趋势对其进行分类，对不同成员地区制定不同的战略目标，从而采取相应的政策手段。因此，区域环境治理从规划、实施到评估一整套完善的管理体系可以保障区域环境政策的有效实施。同时积极构建政策实施的基本空间单元，可以促进区域环境政策实施中资料收集、发展和协调。它通过不同标准将区域细分成不同层次的基本空间单元，可包括标准空间单元或功能空间单元等。选择特定层次空间单元(即拥有特定面积和人口规模的地区)来进行区域环境政策的实施可以避免因面积和人口规模过小难以产生政策扩散效应，也可以避免面积和人口规模过大不利于问题的识别和解决。基于区域环境政策援助目标的明确性和针对性，对环境治理能力与水平相对较弱地区的援助涉及地区间利益关系的调节，需要有相应的法律依据和法律保障。若没有一个良好的法制环境，也难以保障区域环境政策援助的连续性、稳定性。因此，区域环境政策的制定、实施、监督和评估需要全面科学化、制度化管理，以体现区域环境政策的规范化和合理性。
1.构建较为完善的区域环境政策目标体系
3.加强区域环境政策绩效评估体系建设
“政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一有机链条中的重要一环。[7]”区域环境政策绩效评估是指区域环境政策实施后，对其运行效果、实施效益等进行综合性估算，或对区域政策各项预期目标实施状况的评价。区域环境政策目标的实现，需要相应的资金投入，但资金只是解决区域环境治理问题的一个前提，区域环境政策的绩效同样重要。因此，区域环境政策绩效评估是完整的区域环境政策模式必不可少的环节之一，有助于明确两个问题：区域环境政策的基金使用和政策实施的结果。区域环境政策的目标体现了政策制定者的愿望，通过评估可以了解区域环境政策目标实现的情况，并通过总结经验，为今后区域环境政策的修正和完善提供依据，进一步提高区域环境政策实施的效益。同时，政策的公信力很大程度上依赖于它的绩效。区域环境政策的实施关系到利益在成员地区间的再分配，区域环境政策工具的选择会对不同类型区域产生不同影响，进而影响公众对政府的信任与支持。因此，全面评价区域环境政策的实施效益，有助于避免区域环境治理问题的进一步扩大或者产生新的区域问题。
在2017—2018秋季学期“生物化学”课程的教学中，采用“大班授课、小班研讨”、“设计问题和案例”、“网络平台实现师生互动”、“改变成绩评价体系”等方面的教学改革，在提高大班型授课效率方面取得了一定成效，并对上课模式和效果进行了无记名问卷调查，向参与的学生（参与传统教学问卷为120人，参与教学改革后问卷为110人）提出了5个问题。
区域环境政策绩效评估是提高区域环境政策的基本要求之一。针对当前区域环境政策绩效理念尚未牢固树立，绩效管理的广度和深度不足，绩效激励约束作用不强等问题，加强区域环境政策绩效的事前、事中、事后评估是必由之路。区域成员地区承担事前评估、事中评估的责任。事后评估可以成为区域环境政策机构的基本责任。事前评估坚持总体设计、统筹兼顾。按照区域环境政策的总体目标，统筹设计事前评估的路径和制度体系。既聚焦解决当前最紧迫问题，又着眼健全长效机制；既关注新出台政策的科学性和精准度，又兼顾延续政策的必要性和有效性。事中评估坚持全面推进、突出重点。区域环境政策绩效评估既要全面推进，将绩效理念和方法深度融入政策实施全过程。既突出重点，又坚持问题导向；既聚焦提升覆盖面广、社会关注度高的政策短期效应，有关注持续时间长的政策长期效应。事后评估坚持科学规范、公开透明。建立健全科学规范的管理制度，完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程，健全区域环境政策的绩效指标框架和指标体系，推动区域环境政策绩效评估标准科学、程序规范、方法合理。并推进绩效信息公开透明，主动向社会公开，自觉接受社会各界监督。同时，进一步创新多元评估方法，运用大数据分析技术，结合因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估结果的客观性和准确性。
4.1.1 施足底肥。底肥最好以优质农家肥为主，配合一定量的氮、磷、钾肥和多元微肥，播前结合整地翻埋土中，也可采用饼肥、化肥作底肥。一般施入农家肥15 000～30 000 kg/hm2，三元复合肥225～375 kg/hm2。芝麻根系分布较浅，底肥不宜施太深。
推动区域环境政策第三方评估，是提高科学决策水平和有效政策执行的重要保障，也是推进区域环境治理体系和治理能力现代化的现实需求。第三方评估是政策体系的重要组成部分，具有专业性、公正性等特点，能合理配置社会资源和促进服务型政府建设。第三方评估也是政府治理行为的有效监督和补充，在社会服务监督和防止环境污染风险传递等方面发挥着积极作用。完善区域环境政策第三方评估体系，需制定第三方评估单位遴选办法、第三方机构的监督管理办法。同时，定期公布第三方评估机构名单，促进第三方评估机构公平竞争。构建评估指标体系、评估结果公示制度和可监督的评估系统，提高每个评估关键环节的专业性，加强评估指标和方法、数据来源、评估结果的可检验性。制定区域环境治理第三方评估机构管理办法，完善一整套第三方评估管理、应用和结果评价的体系文件。建立评估结果运用系统，第三方评估结果与问责机制、干部考核制密切联系，最大限度地解决职责不清、推诿扯皮、工作不落实等问题。第三方评估机构可以对于评估中发现的问题给予专业性的精准指导，并有针对性的提出解决方案。因此，开展区域环境政策第三方评估，必须坚持服务决策、客观公正、科学规范、注重实效等原则，对政策的可行性、完善性、规范性、风险点等方面的进行全面分析，以“执行-评估-改进-再评估-再改进”的良性循环渐进式提高区域环境政策绩效。
四、结论
综上所述，“任何政策都会产生区域效应，这是因为人类的任何活动，包括政府政策机制和措施都存在空间和时间维度。随着时间的流逝，政府的政策措施对经济活动在空间上的分布产生直接或间接的影响。几乎所有公共政策措施都与经济活动的空间分布存在关联。[8]”因此，区域一体化进程的扩大和深化，不仅使区域环境政策地位与作用更加显现，同时也对区域环境政策绩效提出了更高要求。区域环境政策的改革和调整是21世纪环境全球化治理和知识经济日益发展的背景下，为推进区域一体化进程而重新构建区域环境政策的过程。其有助于增强区域一体化的社会凝聚力和公信力，也是环境治理体系中社会公平显现的重要手段和模式。
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].人民出版社,2017.
[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].人民出版社,2017.
[3]俞可平.论国家治理现代化[M].北京:社会科学文献出版社,2014.
[4]王雅梅.欧洲一体化进程中的欧盟区域政策[M].四川大学出版社,2013.
[5]程必定.区域经济学[M].安徽人民出版社,1989.
[6]王雅梅.欧洲一体化进程中的欧盟区域政策[M].四川大学出版社,2013.
[7]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社,1998.
[8]冯兴元.欧盟与德国——解决区域不平衡问题的方法和思路[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2002.
中图分类号： F239.4;X196
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)27-0103-04
[注] 基金项目：2017年度浙江省软科学研究计划项目“区域大气污染治理政策评估与模式转型研究——以浙江省为例”(编号：2017C35049)研究成果
作者简介：
陈锦文，绍兴文理学院商学院，讲师；研究方向：公共治理与公共政策。
标签：区域一体化论文; 区域环境政策论文; 政策绩效论文; 绍兴文理学院商学院论文;