改革开放以来中国人口“非正式迁移”的状况——基于普查资料的分析，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,中国人口论文,状况论文,资料论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人口的“非正式迁移”，是在特定的社会经济条件下产生的一种迁移形式，它与高度集中的计划经济体制相伴而生，并随着改革开放以来政策性壁垒的逐步消除而迅速膨胀。非正式迁移人口的增长，对经济发展和社会进步有着积极的作用，同时也对社会稳定构成潜在威胁。本文主要通过1982年第三次人口普查、 1990 年第四次人口普查并结合1987年全国1%人口抽样调查的资料对我国非正式迁移人口的发生、 发展过程进行了分析，并对其发展趋势进行了评价。
一、基本概念和术语
80年代以来，我国流动人口急剧增加。各大城市，特别是沿海对外开放经济区、工商业区、交通枢纽、旅游风景区所在的大城市流动人口的压力尤其沉重。如1988年10月20日上海市的调查表明，其流动人口总数达到209万，比1986年的134万增长55%以上；北京市1988年的日流动人数上升到131万，比1987年的115万增加14%，比1978年的30万增长436%；广州市日流动人口1987年突破100万大关， 1988年高峰值增至130万。以广州市为中心的珠江三角洲地区流动人口数接近500万〔1 〕。据1995年的资料估计，全国流动人口已经达到8000万〔2〕。 流动人口问题已经引起各方面的广泛关注，一般来说，流动人口特指那些临时性的人口移动，而在目前情况下，通常使用的“流动人口”概念包括了所有没有办理“户口迁移”手续的移动人口，无论这种移动是短暂的或长期的。资料表明，目前急剧增加的流动人口实际上包含着两种主要的类型，一种是伴随经济发展而增加的城市功能型流动人口，他们在城市滞留的时间一般较短，这类流动人口的流向由城市功能、城市辐射范围所决定，时间和空间分布相对平衡；另一类就是进入城市寻找工作机会的劳动力，这类“流动人口”规模大，在城市滞留时间长，且流向相对集中，因此产生的社会震荡也更大。后者通常依其户口登记状况被称之为“暂住人口”或“外来人口”，由于这一特殊群体符合人口学中迁移人口的基本特征，因而也被看作相对于“计划迁移人口”而言的“非正式迁移人口”，二者的不同主要在于户口登记状况的差异。
“非正式迁移人口”的界定，可以参照两种统计口径，一种是公安部门登记的“暂住人口”，另一种是在1982年、1990 年人口普查和1987年全国1%人口抽样调查资料中根据户口登记状况离析出来的“人户分离”的那部分人群。这两种资料各有特点，但从资料的全面性和准确性以及人口学意义上看，人口普查的相关资料更适于分析本文界定的“非正式迁移”。按普查口径，非正式迁移人口包括（1）常住本县、 市一年以上，户口在外县市者；（2）人住本县、市不满一年， 离开户口登记地一年以上者；他们都至少经历了一次常住地的变动。从1987 年1%抽样资料可发现，非正式迁移人口在当地居住的时间已经很长，有40%以上有5年以上（表1）。因此，将他们认定为一种特殊形式的迁移是合适的。
表1.非正式迁移人口在本地居住时间分布（%）
居住时间分布
一年以内 18.58
一至二年 16.98
二至三年 11.62
三至四年
7.51
四至五年
4.97
五年以上 40.33
资料来源：杨云彦：《中国人口迁移和发展的长期战略》，武汉出版社1994年版。
非正式迁移人口特别是城镇非正式迁移人口，是长期以来农村劳动力向城镇流动的积淀，这部分人群的规模已足以值得引起我们的重视。如北京市1990年的非正式迁移人口总数为51.73万，占总人口的4.78 %；上海市为54.21万，占总人口的4.06%。从市区范围来看， 这一比重还要高些，如武汉市1990年城区非正式迁移人口达29.72万， 占城区总人口的7.94%；一些中等城市的非正式迁移人口比例更高，如沙市达13.26%。由于非正式迁移人口的迅速增加，已经对流入地的社会生活产生重要影响，并隐藏着潜在的社会矛盾。
二、“非正式迁移”的历史背景
非正式迁移并非改革开放以来出现的一种新现象。在新中国的历史上，非正式迁移始终存在，早期的非正式迁移主要是农业型移民，大多分布于东北和西北的黑龙江、内蒙古和新疆及其它省份的垦区。
早期的非正式迁移主要有两种类型。一种是作为对计划经济的调节和补充而出现的，如在计划迁移中对劳动力的调配大多是单身的男性，并以青壮年为主，久而久之，就在迁入地引起了夫妻分居，大龄青年以及老人赡养等一系列问题，相应引起家庭团聚，婚姻迁移等类型的非正式迁移，这种非正式迁移一般属于生活性迁移，移民就业倾向和在业率一般不高；这种情况在1982年人口普查中仍有反映：从表2可以看出，迁往城镇的人口中有相当多的一部分是非生产性人口。从年龄结构上看，迁往城镇的非劳动年龄人口明显高于迁往农村的人口，更高于非迁移人口。在性别构成上，女性明显多于男性，反映出投靠型迁移的特征，带有明显的家庭团聚色彩。
表2.1982年非正式迁移人口年龄、性别构成单位：%，以女性为100
年龄组城镇 乡村
年龄构成性别比 年龄构成性别比
0—14 37.1 107.7 29.4 105.4
15—6453.4 75.7
64.0
84.3
65+ 9.5
38.6
6.656.3
TOT. 100.0 81.5
100.0 87.7
资料来源：1982年非正式迁移人口样本汇总。
非正式迁移的第二种类型属于劳动力流动。在我国城乡二元结构的情况下，农村人口只能在农村地区流动。值得注意的是，这种流动的规模一直是相当庞大的。建国后人口的高速增长使农村人口压力不断扩大，加上农村经济结构的单一化，导致了在低生产力水平上的高农业劳动力剩余，一遇天灾，情况更加突出，因此导致东部和中部人口压力沉重的地区农村人口大量流向东北、西北等地。
三、80年代以来非正式迁移人口迅速增长的趋势
80年代以来，在中国经济由计划体制向市场导向型改革的过程中，人口的移动正在经历着内在机制和外在形态方面的深刻变革。其突出的表现就是所谓的“非正式迁移”的大量增加。统计资料表明，80年代中国有户口登记的迁移其数量增长速度并不突出（1980—1984年年均迁移1820万人，1985—1989年年均迁移1936万人〔3〕）， 而非正式迁移的人口流动类型正在大幅度增加。1982年第三次人口普查中“户口在外地”的人口数为657.5万，仅占总人口的0.66%，1990 年全国非正式迁移人口达2160.9万，是1982年的3.27倍，其中多次迁移的人数（即“人住本地不满一年，离开户口登记地一年以上”者）增长速度更快，1990年为1982年的7.38倍，反映出非正式迁移型人口移动增强的趋势。
1987年全国1 %人口抽样调查中首次在全国范围内调查了人口迁移的情况，其统计的迁移包括有户口和无户口两类。从所取得的资料来看，有户口的迁移占到总迁移的67%以上，尚居于主体地位。而按1990年普查的资料分析，这一比重已经下降到了53%（表4）。如果说1982 年以前的非正式迁移人口还带有作为计划迁移的一种补充性质的话， 到1990年，非正式迁移人口已经成为人口迁移中的半壁江山了。
非正式迁移人口的流向已经明显集中于沿海地区，在1982—1990年间，非正式迁移人口所占比重最高的地区为广东、北京、上海，它们也正是每年“民工潮”涌入的地区，其中广东省年平均增长速度最快，超过30%。另外，以珠江三角洲为中心的广大南方地区包括湖南、四川、云南，以长江三角洲为中心的广大东部地区，非正式迁移人口的增长速度普遍较快，东南沿海省区非正式迁移人口所占的比重明显高于中部和西部地带。
表3.1990年非正式迁移人口的来源与去向〔4〕
去向 城市街道镇 乡合计
市5.83
7.6945.19 58.71
镇1.47
2.688.42 12.57
县1.84
2.85
24.04 28.72
合计 9.13 13.22
77.65 100.00
注：以全部非正式迁移人口为100。
资料来源：1990年人口普查1%迁移样本汇总。
从非正式迁移人口的城乡分布来看，非正式迁移人口主要来源于农村，由“乡”流出的比重高达77.65%，其主要去向则是各级城镇， 其中流向“城市街道”的占大多数，仅由“乡”流向“城市街道”的就占全部非正式迁移人口的45.19%， 反映出非正式迁移人口的主要流向为各类城市，流向“镇”的比重较小。这一方面说明“乡”吸收外来人口的容量有限，另一方面也与普查的统计特点有关，如时值农忙季节，加上户口整顿，使短期的、近距离的非正式迁移人口返回原住地。
80年代非正式迁移人口的重要特点之一是其高度的就业倾向。从有关资料上看，1990年非正式迁移人口的年龄和性别结构与1982年形成强烈反差，在年龄上高度集中于15至29岁年龄段上，性别构成上，普遍是男性多于女性（仅在15—19岁年龄段上，男性和女性的比重基本正常），而且在业率相当之高（表4），反映出就业主导型流动的典型特征。
表4.1990年非正式迁移人口的年龄性别构成及在业状况
年龄组 年龄构成
性别比 在业率
5—9
4.97 111.43 —
10—14 3.96 114.26 —
15—1915.63 106.39 81.64
20—2429.64 123.21 87.05
25—2916.38 142.29 82.99
30—34 8.31 179.79 86.01
35—39 6.29 187.42 86.47
40—44 3.85 214.87 83.67
45—49 2.48 203.98 79.21
50—54 2.13 192.65 68.92
55—59 1.82 163.85 55.54
60—64 1.51 141.67 42.64
65+3.05 70.40 14.47
合计 100.00 133.47 73.48
资料来源：1990年人口普查1%迁移样本汇总。
80年代非正式迁移人口的大量增加，原因是多方面的，首先，客观存在并正在加大的地区差距是人口流动、包括非正式迁移人口增长的原动力。这些差距，既有城乡之间的差距，也有地区差距。但是，城乡和地区差别并不足以解释改革开放以来中国农村人口的大规模外流，因为这些差别早已存在。真正决定80年代人口大规模流动的原因在于抑制人口迁移的政策性壁垒已经大大减小。
首先，在农村方面，80年代初全国农村普遍实行的联产承包责任制在很大程度上解放了农村生产力，劳动生产率得以大大提高，这使大量农村剩余劳动力显化，导致了剩余劳动力的外流，但更深层的原因则是因为消除了行政力量和组织机构对农村劳动力的过多支配，农村劳动力能够自由地从比较利益角度选择流动或是继续留在原地。
在城镇方面发生的政策性变革对非正式迁移人口的增加同样具有重要意义。这种政策性变革为外来人口提供了就业的机会和获得生活资料的可能性，这两者缺一不可。
在获得就业机会方面，80年代以来城镇的经济增长，产生了对劳动力的大量需求，出现了城镇劳动力的短缺、特别是结构性的短缺，如一些工作条件较差，体力重的建筑、环卫等工种。这里吸收了大量农村劳动力。
城镇第三产业的发展以及就业渠道的多样性为外来人口的加入创造了条件。如1993年底城镇私营和个体从业人员中64%集中于批发、零售贸易和餐饮业〔5〕。由于多种经济成分都得到大的发展， 特别是私营企业和个体户以及自我就业增长迅速，其从业人员由1978年的15万人猛增到1993年底的1115.7万人。这些经济实体经营方式灵活，吸收就业多，是农村人口流入城镇所从事的重要行业。
此外，在城镇产业升级过程中，一些国营的传统产业为了增加竞争力，扩大了从农村招收劳动力的规模。一些劳动密集型的行业如纺织业等，都有大量的外来劳动力工作在最艰苦的第一线。如上海江南造船厂的外来劳动力达到全厂职工总数的1／3，上棉21厂几乎所有一线工种都由外来妹承担〔6〕。这些外来劳动力不但成本低，而且吃苦耐劳、 服从调配，因此受到欢迎。
除去就业机会，外来劳力还需要有生活资料才可能在城镇长期停留下来。计划经济时期城镇居民的基本生活品是通过按户口分发的票证限量供应的。1984年出台的有关“自理口粮”人口就是生活资料没有足够市场化的情况下所采取的一种过渡性措施。但自80年代中期以后，城镇居民生活资料供应的市场化程度明显加速，到80年代末90年代初，全国城镇基本消除了凭票证供应生活资料的状况，这样外来人口在取得基本生活资料方面的障碍已经基本消除。
四、城镇非正式迁移人口：新时期“都市部落”
可以认为，改革开放以来的政策变革和经济发展，已经为我国人口的自由迁移提供了政策空间，但是在客观上还未能达到平等迁移的程度。农村人口通过户口迁移进入城镇的渠道仍然极为有限，没有“农转非”的指标，迁入城镇的农村人口很难取得城镇常住户口，即使其在城镇居住时间再长，也只能是“暂住人口”或“外来人口”，而无法享受和有户口的城镇居民同样的取得生活资料和就业的机会，于是形成不同户口状况的移民在就业机会、行业和职业流向、福利与社会保障等多方面迥然各异的群体。
1.计划迁移的选择性
由于我国长期实施控制城镇人口增长、控制非农业人口增长的政策，国家对迁入农村、包括城镇郊区农村（从事农业生产）的人员，在政策上基本不予限制，因此比较容易落户并完成户口迁移手续，而对迁入城镇的人口实行严格的选择，将迁移权优先给予城市经济发展急需的专门人才和技术人员。在迁移途径上，主要是计划内的干部调配，高等院校招生和分配，因此，计划迁移政策在迁移人口的来源、结构和去向上都表现出明显的选择性。计划内迁移的主要是高文化程度的专门人才和国家干部，流入国家行政事业单位、大中型国营工业企业和高层次的服务业，主要从事脑力劳动或技术性工作；而非正式迁移人口则文化程度较低，流入那些体力繁重的工业和服务业，他们无论在户口形态还是在部门流向方面，都表现出鲜明的特征。
从1990年人口普查的情况来看，计划内移民主要是“非农业户口”人口，而非正式移民主要是“农业户口”。
表5.1990年两类迁移人口的户口性质构成（%）
户口登记状况 农业户口 非农业户口
户口在本地23.70 76.30
在本地居住一年以上82.58 17.42
住本地不满一年,离开
户口登记地一年以上90.59
9.41
资料来源：同表1。
2.劳动力市场的多重分割与市场不发育
传统计划经济体制和二元经济的共同作用，形成了劳动力市场多重分割的格局，主要表现在以下几个方面。
（1）户口制度划分
我国现行户口制度把城乡居民划分成在权利、机会和风险方面存在极大差别的两部分，在人口迁移政策上严格控制农村人口转变为城市人口，以减少整个社会“由国家包起来”的人口数量。分割的劳动力供求平衡体系和封闭的人口管理体制决定了中国劳动力流动的特殊的“二元结构”。
（2）生产资料所有制形式划分
从生产资料的所有制形式的角度来看，在“全民”、“集体”单位就业和“个体就业”所获得的保障程度差异很大，如在1990年的城市居民社会保障费用中，职工的保险福利费占96%，而其中全民单位职工的保险福利费又占全部职工保险福利费的79%。城镇部分集体所有制职工、个体经营者、私营企业和“三资”企业的中方职工远不能享受到全民所有制职工那样优厚的社会保障，全民所有制单位当然成为职工就业的首选目标。而为了控制由国家“包起来”的这部分人的数量，减轻财政负担，计划部门对全民所有制单位的用人权作了严格的限制；城镇集体所有制职工所能享受到的保障相对较少，用工限制也随之要小些；个体经营者、私营企业和“三资”企业的职工享受到的保障最小，用工限制也最小。由于保障程度的差异，跨所有制的劳动力流动在方式和规模上都十分有限。
（3）劳动、人事制度划分
现行就业部门按管辖权限分为由劳动部门主管的劳动就业（工人）部分和由人事管理部门负责的“干部”部分。凡从大专院校毕业由国家统一分配工作的，以及通过人事部门招收、录用或以工代干转为正式干部的，统称为“国家干部”，由各级人事部门直接安置、调配。其运行特点与全民所有制职工一样具有终身制、固定化的特点，而且覆盖范围相当广泛，其所具有的封闭性严格限制了劳动力进入的可能性，形成了劳动和人事部门之间劳动力流动的分割。
（4）单位和地区切块划分
有关劳动政策对城镇新增劳动力的包干切块使用，使就业“部门化”和“地区化”。70年代末以来，为了尽可能发挥各方面的力量解除沉重的就业压力，一度形成了部门、地区和企业，包干安置本系统、本部门、本地区、本企业职工子女的做法，就业的封闭性特别突出。招工制度改革后，这一问题并没有得到很好解决，城镇居民就业、复退军人安置等主要仍按地区划分进行。
由于跨地区劳动力市场体系发育不健全，以及各地在政策、法规上的差异，农村劳动力跨地区流动的方式仍然以自发外出为主，通过血缘、地缘关系建立起劳动力流动的网络。据调查，在珠江三角洲的外来打工人员有42.7%是由村里先出去打工的人带出来并帮助找到工作的，还有45.3%的人是自己找到目前的工作的，只有4 %的人是由家乡劳动服务机构帮助找到目前工作的〔7〕。
3.非正规部门
由于劳动力市场的多重分割，不仅城镇劳动力流动不畅，而且农村劳动力流动的空间也极其有限，除通过数量极少的招工、“农转非”、高校招生分配外，他们很难取得城镇的“正式工作”，大多只能从事临时性的、劳动强度大、保障程度低的职业。这种情况和许多发展中国家城市广泛存在的“非正规部门”类似〔8〕， 有的学者从两种类型的迁移方面涉及了这一现象〔9〕。 这里我们从就业角度对城市中劳动市场的分化加以对比：
（1）户口性质和户口登记状况：从以上的资料可以看出， 非正式迁移人口的户口状况特征鲜明，他们主要是农业人口，户口确定了这些非正式迁移人口的临时性“身分”，尽管他们中相当部分已成为城市常住人口，但因“户口在外地”，就只能“暂住”城镇。
表6.从农村迁入城市的非正式迁移人口的行业分布及在城市就业中所占比重（第二口径）
行业 城市总就业 非正式迁移
非正式迁移人口
构成 人口行业构成 占总就业的比重
农、林、牧、渔、26.1811.70
1.90
工业37.5538.04
4.31
地质普查和勘探业0.41 0.596.12
建筑业 5.5216.6612.84
交通运输、邮电通讯业4.68 7.336.66
商业、公共饮食业、 9.36 16.21
7.33
物资供销和仓储业
房地产管理、公用事业3.20 5.006.65
、居民服务和咨询服务
卫生、体育和社会福利1.96 0.79 1.71
事业教育、文化艺术和4.49 2.02 1.91
广播电视事业
科学研究和综合技术 1.02 0.26 1.07
金融保险业 0.74 0.10 0.58
国家机关、政党 4.82 1.15 1.01
机关和社会团体
其他行业0.06 0.1510.74
合计 4.26
注：非正式迁移人口占总就业的比重计算过程为：1985—1990年总迁移人口（3412.76万）×非正式迁移人口比重（45.3%，表5）×由“乡”流入“城市街道”的比重（45.19%，表6）×在业率（73.48%，表7）得到由“乡”流入“城市街道”的在业非正式迁移人口， 再按非正式迁移人口行业构成分配到相应行业，以此和城市对应行业总人数的百分数即是。
资料来源：1990年人口普查1%迁移样本汇总。
（2）行业和职业分布：这里我们可根据1990 年普查的资料对非正式迁移人口的行业构成进行具体分析：从行业分布上看，由农村流入城市的非正式迁移人口主要分布于工业、建筑业、交通运输业、商业和公共饮食业等行业，特别是从事建筑业、商饮业和交通运输业的比重明显高于城市总就业构成。其在建筑业，商业、公共饮食业、物资供销和仓储业，房地产管理、公用事业、居民服务和咨询服务业，交通运输、邮电通讯业等行业中的就业水平也均在平均就业水平之上。而在金融保险业，国家机关、政党机关和社会团体，科学研究和综合技术服务事业等行业中所占比重，几可忽略不计。由此可见，城市行业进入障碍在非正式迁移人口的就业方面表现得极其明显（表6）。
非正式迁移人口在城市工业中所占比重基本上处于平均水平，但通过行业细分同样可以发现非正式迁移人口在城市就业的行业进入差异。从表7可以看出， 在工业部门就业的非正式迁移人口主要集中于煤炭开采、建材业及纺织业等劳动密集型及劳动条件艰苦的传统产业，这种情况和以上有关上海市企业外来劳动力的分布情况是相吻合的。另外从行业特征和其它资料〔10〕上不难看出非正式迁移人口主要从事的多是临时性的、劳动强度大、保障程度低的体力劳动职业。
（3）取得工作的途径：大量调查表明， 非正式迁移人口在城镇就业的渠道是非正式的，自发的，表现为一种“自下而上”的就业模式。他们或通过熟人介绍、或通过非正式的劳动中介机构谋求职业，或通过个人投资自行就业，如自由市场的个体商贩，小型的修理或居民服务等，通过正式机构组织和招收就业的比重很小。相对之下，城镇劳动力的就业则主要是安置、分配型的，或通过正规中介机构获得职位，这种“自上而下”的就业模式在安置下岗职工上表现得很明显：为了安置下岗职工，政府部门推出了“再就业工程”，通过政府力量保证城镇劳动力的就业。
表7.从农村迁往城镇的非正式迁移人口在工业中的分布 单位：%
行业 人数
煤炭开采 11.40
棉纺织 6.29
毛纺织 5.67
针织品 2.44
服装制造
8.37
其它缝纫
2.34
皮革制品制造
3.88
家具制造
6.82
砖瓦、石灰和轻质建材
4.12
玻璃及玻璃制品 3.63
合计 54.96
注：工业总就业人口＝100。
资料来源：1990年人口普查1%迁移样本汇总。
（4 ）工作地位和劳动报酬：劳动力市场分割状态下的政府安置就业和市场调节就业导致了不同的行为方式。在城镇就业困难的情况下，部分岗位却出现明显空缺，形成就业难与招工难并存的格局。城镇劳动力不愿从事的那些劳动强度大、社会地位低的工作只能通过市场调节方式提供给外来劳动力，形成本地劳动力和外来劳动力在工作强度和劳动待遇方面的差别。
（5）社会保障：城镇劳动力享受着多方面的保障，首先， 在住房方面，城镇劳动力的住房主要由单位分配或是自有房屋，而外来劳动力则大多栖身于简易工棚或租住私房；此外，城镇劳动力大多享有失业、养老、医疗等多种社会保险，而外来劳动力基本无社会保险；在子女入学方面，城镇中依户口和单位形成的分割，对外来人口也构成了进入障碍。
根据以上几方面的分析，我们归纳了以下对照表，总结“正规就业”与“非正规就业”的差别待遇。
表8“正规就业”与“非正规就业”的对比分析
“正规就业”
“非正规就业”
户口性质 非农业户口 农业户口
户口状况 本地户口外地户口
行业分布 机关事业单位、 小型企业、个体私
国有企业等 营企业
职业分布 经营管理人员、 体力劳动工人、个
技术人员和熟练工体劳动者
取得工作的途径
统一安排通过熟人介绍
工作地位和劳动报酬
工作相对轻松,收入
劳动强度大,工作
较稳定 不稳定
住房 单位分配或自有房屋 简单住房或租住私房
社会保险 失业、养老、医疗保险基本无社会保险
根据辜胜阻、Kam Wing Chan 及杨云彦《中国人口迁移和发展的长期战略》中相关部分整理。
五、若干政策建议
非正式迁移人口的存在，完全是政策选择的结果，户口就是这种选择性的手段。在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，传统体制的作用仍在延续。国家对企业的政策性干预还很强，劳动市场仍然处于分割状态，国有企事业单位甚至一些集体企业招收雇员时对户口状态还有明确的限制。作为重要生活资料的住房，其商品化程度还很低下，这些都不可能为“非正式迁移人口”提供与计划内迁移人口进行平等竞争的条件，市场还不足以成为资源配置的重要手段。在政府宏观政策角度方面，社会稳定作为一个重要目标必须得到充分的考虑，短期内在人口流动问题上可能不会有大的政策变化。“非正式迁移人口”无疑将继续存在并在一段时间内继续扩大，但其形态或名称可能会有所变化（如“蓝印户口”？）；同时，计划迁移（正式迁移）和非正式迁移并存的二元格局也将持续，大量的农村劳动力将会继续流入城镇，尤其是城镇“非正规部门”。因此，非正式迁移人口作为中国市场化和现代化进程中的一种长期而重要的社会存在，值得特别的关注。
在过去很长一段时期，我们对劳动力的流动一直采取了抑制性的政策，通过建立在户口登记制度基础上的一整套劳动就业制度、生活资料配给制度和社会保障制度以及严密的社会管理网络体系，保证了劳动力流动抑制性政策的有效实施。但是，改革开放以来，这种政策得以实施的基础被大大削弱或不复存在，如多种所有制条件下，企业劳动用工的自主性大大增加以及生活资料的市场化，都在很大程度上冲击了传统的约束机制，失却了传统约束机制赖以发挥作用的基础。户口登记制度再也无法阻挡劳动力流动的潮流，形成了大量的“人户分离”人群。由于流入人口不能通过户口变更登记有效进入流入地社会管理网络，弱化了流入地的社会管理能力，出现了一定程度的混乱局面，而且流动人员自身的合法权益往往也得不到充分的保护。如何改革和完善现有政策，实现劳动力的有序流动，确实是一个紧迫的任务。
劳动力有序流动，要求对劳动力流动的流量和流向进行有效的导控。从发展中国家控制农村劳动力过度流入城市的做法上看，主要有以下几方面的措施：
1.对人口流动的直接控制：这种做法建立在严格的社会控制体系基础上，对人们的流动行为进行直接的干预，由此减少人口流动的规模和流向，但此种办法弊端甚多，所以在正常状态下，目前已很少采取这种做法。
2.对流动人口实施分流措施：分流的主要措施包括开发新区，实施分散的城镇化战略，促进新的增长极的形成等。政府为这些地区的开发提供必要的优惠政策及基础设施，为这些地区经济的增长创造有利的条件，是分流人口必不可少的条件。
3.减少农村人口的外流：通过发展农村经济，提高农民收入和改善农村生活条件达到减少人口外流的目的。主要措施有改革土地政策、提供必要的资金支持和基础设施、导入劳动密集型农业生产技术、完善农村卫生和居住条件等。
4.限制性政策：一些城市、特别是大城市采取了一些针对外来人口的限制性政策，如在就业方面实施“本地化”政策，限制移民进入本地就业乃至享受公共福利如住房和教育，将贫民区的基础设施建设和社会服务排斥于城市规划之外，甚至强行拆除贫民窟和驱逐流浪者等。但这种状况在近年来有明显改变，现行政策大多对外来者采取了一种较为宽容的做法，包括确认其作为城市居民的合法权利，设立外来者服务中心，改善贫民区的基础设施，向贫民提供就业机会，实施最低工资法等。
从目前情况看，我们在限制性政策方面有所尝试，主要是从流动成本约束和法规约束方面采取了多种措施，如季节性地提高交通工具的票价，季节性地停止招收新员工等，不少地区特别是若干大城市纷纷推出了限制外来劳动力就业的地方性法规。我们认为，建立合理的利益导向机制，使劳动力资源自发自愿地选择低成本流动方式，应是制订相关政策的基本出发点。在80年代初期，我国农村工业和小城镇的发展，就引导农民自觉选择了离土不离乡的低成本转移形式。但是，近年来，我国农村劳动力跨省区的流动却愈演愈烈，为什么有越来越多的劳动力不惜付出较高的成本选择长距离流动呢？这主要还是内地就业机会供给不足所致，由于内地小城镇和乡镇企业在早期发展模式下的潜力已经逐步发挥殆尽，扩大吸收劳动力的能力相当有限，这样，在内地低成本、低收益流动方式与跨地区的高成本、高收益两种选择之间，越来越多的劳动力选择了后者。目前，我国劳动力流动的主要问题是流向和时间上的高度集中性，解决这一问题，主要还是应从增加内地和大中城市就业机会的有效供给入手，这样才能通过就业供给的逐步均衡化形成合理的利益导向机制。
增加内地和大中城市就业机会的有效供给，途径是多方面的。首先应大力促进中西部地区的经济发展：目前外流的劳动力主要来自内地经济发展相对滞后的地区，这些地区的劳动力外流主要源于经济发展上的不平衡以及地区差距扩大的趋势。虽然地区发展的不平衡有着历史的原因，但与各地资金投入量以及政策供给上的差异是分不开的。对一个发展中国家而言，在一段时间集中财力、物力，优先发展若干条件较好、基础扎实的地区并形成“增长极”，未尝不是一种合理的战略选择，但对一个大国而言，“增长极”的分布则应充分考虑到布局上的合理性。同时，在形成“增长极”的过程中，也不能忽视落后地区的发展，通过转移支付等手段为落后地区创造发展所需的基本设施和政策条件，对这些地区所产生的影响将是十分重要的。
其次应巩固农业的基础地位：发展农业，制定合理的工农业比价关系，直接关系到农业生产后劲和农村劳动力转移的方向。只有在农民收入不断增加的情况下，才可能推动面向农村和农业的服务业的发展，促进乡镇企业的发展，刺激小城镇的增长，实现农业生产转变、促进小城镇发展的良性循环。
应大力发展中西部中小城市：目前我国劳动力流动方向过于集中的重要原因之一是中西部城镇吸收劳动力能力不强。在城镇化战略的选择上，我们应该注意到中西部地区和东部地区的不同。东部乡镇企业的发展在很大程度上是有特大城市作为依托，在这些特大城市传统产业转变过程中通过扩散效应得到了相应的发展，苏南和珠江三角洲的情况均为如此。而在广大的内地，由于大城市发育不足，扩散效应还得不到发挥和体现，若在这些地区过分强调发展小城镇和乡镇企业，实为拔苗助长，效果不佳也在情理之中。我们认为，在广大的内地，应该重点发展中等城市，充分发挥非国有经济在推动城镇发展中的重要作用，通过中等城市的发展，吸收劳动力，才有可能最大限度地实现规模效应，有效地发挥其作为劳动力“蓄水池”的作用。
劳动力的有序流动，并不只是简单的限制或分流。应该看到，人口流动、特别是农村劳动力向城市的流动不仅是社会经济发展的必然趋势，也是我国建设社会主义市场经济的客观要求，因此应建立与其相适应的现代人口管理制度，以保证劳动力的健康流动。
在现行人口管理制度下，户口登记既是社会管理网络的基础，又是社会经济管理的重要行政手段，它需要在封闭的人口条件下才能有效运行。现代人口管理制度的主要目标，就是根据社会主义市场经济的要求，为市场经济体制的运行创造一个有利、有效的人口管理体系。它所涉及的范围相当广泛，不仅与户口制度的改革有关，而且与社会参与中的平等竞争原则、个人在社会中的权力保障等多方面有关。作为人口管理的基础，是改革现行户口管理制度，其中的关键又是户口迁移管理，它是现阶段对人口实施静态管理的核心。目前对户籍制度改革讨论和尝试较多的集中在户口的形式上，如设立某些过渡性的户口形态，并有要求取消户口制度、实施身份证管理的主张。应该看到，这种形式上的差异并非问题的症结所在，户籍制度作为一种静态的人口登记制度，有着一定的合理性和社会控制意义，我们要做的，是逐步取消不同户口形态之间在权责关系上的内在差别，如在享受社会保障、劳动权利、居住权利等多方面的差别待遇。解决问题的关键不在于是否取消户籍登记制度，而在于消除户口之间的歧视性待遇，一旦不同户口性质之间存在的差别待遇被逐渐消除，户口回归成为一种表明公民居住状况的证件时，人们也就不会对某些地区的户口趋之若鹜，政府也不用费心去限制户口的迁移了。保持户口作为常住居民的一种登记手段，在此基础上与实施以身份证为主的动态管理结合起来，无疑会形成一种符合中国国情的、既有利于劳动力自由流动，又能维护公民权益、促进社会稳定的人口登记制度。作为过渡措施，目前在农业户口和非农业户口之间设立某种中间形态，一方面逐步满足经济发展的需要，另一方面为进一步的改革创造条件，为最终实现户口的自由迁移，改户口迁移的审批制为登记制打下基础。
实现劳动力的合理流动，要求建立开放的劳动力市场。完善的劳动力市场在市场经济条件下是调节劳动力供求关系，实现劳动力在产业、部门以及地区之间合理配置的重要手段。前提条件就是劳动力必须能够自由地在各个专业部门、地区和企业之间流动，不存在任何行政的规定和人身依附性而阻碍这种自由流动。但是，目前我国劳动力离自由流动还有很长的距离。劳动力在城乡之间、城市之间、不同所有制的单位之间、干部与工人之间，自由流动都是极其困难的。这种困难，一方面有现行户口管理制度的制约，另一方面有劳动人事制度的影响。为了保障劳动力市场的正常运行，在改革现行户口管理制度的基础上，有必要对劳动人事制度进行全面改革。
第一，要突破城市和农村劳动力、干部和工人等各种人为分割的制度，创造一个统一的、平等竞争的劳动力市场。
第二，要改革劳动力单位所有制的局面，就必须打破现行的由企业来管理职员档案材料的做法，由一个统一的机构来进行保管，这些单位只有保管的权利，职员供职的单位只有查阅材料和提供材料的权力，没有控制材料的权力。统一的管理机构应是一种完全的服务性机构，它对所保管的材料的接收和转移应是在法规许可范围内无其他附加条件的。目前的人才交流中心为科技人员提供的保留户口、档案等服务，对促进科技人员的合理流动起到了很重要的作用，但其覆盖面还很小，与建立一个统一的、平等竞争的劳动力市场的差距还很远。
第三，职员和用人单位的合法权益，都应通过有关劳动用工的法律法规来加以保护，而不应通过现行的行政手段来干预。
第四，建立健全的劳动力市场，需要改变现行劳动工资体系，除国家公务员外，其他就业部门的工资水平应该由企业在国家法规框架内（如最低工资法）自行制定，让工资这只“看不见的手”来调节劳动力资源的地区和行业配置。
实现劳动力的合理流动，还要逐步消除那些阻碍劳动力合理流动的差别福利、隐形福利待遇，逐步建立开放的、平等的社会保障体系。要改革现行福利补贴制度，使差别福利、隐形福利公开化、工资化、使城市生活资料商品化。目前，在不同性质的单位之间、甚至同类单位之间，在福利待遇上都有较大差别，这种差别具体表现在以福利形式提供的住房（包括水电、煤气等）、社区服务（如生活服务、子女入托、上学、就业等）。这种差别福利、隐形福利的存在不利于劳动力的合理流动。
改革的方向应该是：统一社会保障，如失业保险、养老保险、健康保险等；使差别福利、隐形福利公开化、工资化，通过工资的差异，调节劳动力配置，充分发挥工资作为“看不见的手”所起到的调节作用。其中应特别加快住房制度改革，使这笔最大的“福利”早日归依其本来的商品特性。
*本研究获国家教委“资助优秀青年教师基金”资助。
注释：
〔1〕李梦白、胡欣：《流动人口对大城市发展的影响及对策》， 经济日报出版社1991年版。
〔2〕1995年7月9日《人民日报》。
〔3〕《中国人口统计年鉴·1990》。
〔4〕在1990年人口普查中，采用了两种划分市、镇、县的口径， 按第一口径统计，中国1990年市镇人口占总人口的53.2%，按第二口径统计，市镇人口占总人口的比重为26.2%，我们认为第二口径更准确地反映了中国城镇化的实际水平，因此在本文的分析中采用了第二口径。
〔5〕《中国统计年鉴·1994》
〔6 〕赵敏：《上海若干企业外来劳动力研究》， 《中国人口科学》1995年第3期。
〔7〕“外来农民工”课题组：《珠江三角洲外来农民工状况》， 《中国社会科学》1995年第4期。
〔8〕M.P.托达罗：《第三世界的经济发展》。
〔9〕辜胜阻：《非农化与城镇化研究》，浙江人民出版社1991 年版，第137页。 Kam Wing Chan,Cities with Invisible Walls —Reinterpreting Urbanization in Post —1949 China, OxfordUniversity Press 1994,116.
〔10 〕杨云彦：《中国人口迁移和发展的长期战略》，
武汉出版社1994年版。