我国特大城市产业政策的回顾与展望——以上海市为例，本文主要内容关键词为：产业政策论文,为例论文,海市论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：回顾上海解放以来的产业政策，并从产业结构，产业组织、产业技术、产业布局、产业投资等方面探讨21世纪上海的产业政策。
关键词：特大城市 上海 产业政策
1 研究我国特大城市产业政策的意义
产业政策是政府部门在一段时期内为了促进或限制某些产业发展所制定的综合政策体系。在实行改革开放政策以前，由于受“苏联模式”的影响，我国城市产业政策往往由自上而下的政策所替代，并未受到政府部门的重视，学术界对此也较少涉及。在当前向市场经济转轨的新形势下，研究特大城市产业结构不仅具有十分重要的理论意义，而且也是实际工作部门向经济地理学界提出的紧迫任务。
1.1 研究我国特大城市产业政策是有效地利用市场机制的需要
社会主义条件的市场经济，也是市场经济，而不是传统的计划经济。它具有市场经济的共性，同资本主义条件下的市场经济在运行规则上是相通的、相似的。即承认个人和企业等市场主体的独立性；由市场形成价格，保证各种商品和生产要素的自由流动；由市场对资源配置起基础作用。然而市场经济本身也有弱点和缺陷，必须有完备的经济法规和具体的产业政策对其进行宏观调控。即使是在发达的资本主义国家，在市场运行机制非常充分的条件下，也并非一切领域完全由市场自由调节，而是运用必要的行政手段进行干预。何况我们是以国有经济为主体，走共同富裕的道路的社会主义市场经济体制，就更需要制定包括产业政策在内的宏观调控政策，才能有效地利用市场机制，发挥市场对资源配置的主导作用。而研究城市产业政策，并在此基础上确定特大城市政府在哪些方面应弱化其干预，哪些方面应强化其职能，就能更有效地利用市场机制，更好地发军市场的作用。
1.2
研究我国特大城市产业政策是促进我国特大城市产业结构调整，加快特大城市发展的需要
目前我国特大城市产业结构趋同现象比较突出，一般均以第二产业为主，如上海市1993年第二产业就业人数占全社会劳动者的58.7%。与国外特大城市相比，在改革开放以前，国家宏观经济政策“重视生产，忽视生活”的特点也使我国特大城市不免留下“第三产业先天发育不足”的弱点，如1978年上海第三产业从业人员仅占全社会劳动者的21.4%，直至1993年，这一比例也只上升为31.4%，与国外水平形成很大差距（见表1），因此我国特大城市的产业结构亟待调整。 面对特大城市的产业政策进行研究，则将更有效地加快特大产业结构调整的步伐，推动城市经济的全面发展。
表1 国内外部分特大城市三次产业就业结构比较
城市年份第一产业第二产业第三产业
纽约1980 0.118.181.8
伦敦1981 0.223.175.4
巴黎1982 0.630.469.0
东京1980 0.631.667.6
上海1993 9.958.731.4
资料来源：根据统计年鉴和课题报告整理。
1.3
研究我国特大城市产业政策是开拓人文地理学研究领域的需要
众所周知，人文地理学和经济地理学对产业的研究不应局限于空间布局，而应将产业结构与产业布局结合起来进行综合研究；而研究并确定切实可行的产业政策，则是实现产业结构和产业布局合理化的必要保证，因而也是实现特大城市产业结构和布局调整的关键环节。鉴于以往我国经济地理学和人文地理学对此研究不多，开展特大城市产业政策的研究，可以丰富我国经济地理的研究内容，拓展人文地理学的研究领域。
2 上海产业政策的历史回顾
产业政策一般包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策和产业投资政策等方面。
回顾四十多年来上海产业结构变化的历史轨迹，我们不难看出；虽然在较长时间我们并未制定明确的产业结构政策，但在国民经济发展计划的实施和调整过程中，某些指导方针和政策确实对上海产业结构的变化产生了导向性的作用。
解放初期，在“变消费性城市为生产性城市”的方针影响下，上海第二产业的功能得到加强，但三项产业比例开始失衡，第三产业发展受到抑制，这种指导思想造成了上海第三产业逐渐萎缩的后果；直至近几年实行“大力发展第三产业”的政策后，才使上海第三产业恢复了活力。50年代以来实行的一系列方针、政策也影响着第二产业的内部结构。50年代实行的“优先发展重工业”的政策，使上海轻重工业比例严重失调，而其后衽的“提高原材料比重”政策，“门类齐全，综合配套”的政策，对保证上海重化工业持续、稳定地发展起到了一定的作用，但也制约了上海产业结构的合理化，使上海的主导产业部门不够突出；60年代初期和80年代实施的“新兴工业发展政策”和80年代初提出的“优先发展轻工业”的政策，又促使上海形成了原材料工业、装备性工业和消费品工业“三足鼎立”的格局，同时也使上海高新技术的产业化步伐得到加快。
产业组织政策，一般地说是通过干预企业组织的市场结构和市场行为，以此获得预期的市场效果的一系列政策，其核心是要解决垄断与竞争的矛盾，这在逐步向市场经济转轨的形势下显得尤为重要。纵观上海四十多年来的实际，产业组织政策主要有：（1）发展规模经济政策：它促使上海工业企业平均规模不断扩大，企业数量呈下降趋势，如1952年上海有企业25858家，至1979年仅有6770家；企业平均规模1984年是1962年的6.2倍。（2）工业改组、整顿和重建公司政策：在这一政策的指导下，1956年上海工业系统全行业公私合营后，先后成立了83个专业公司归口管理各个工作；70年代以后，又新建了塑料、柒料、涂料、电视、电子元件、半导体、光学仪器等一批专业公司，同时在一些公司中试办企业性公司。（3）促进联合与发展企业集团政策：80年代初， 在此项政策引导下，上海陆续建立了各种形式的经济联合体，如工商联合体、工贸联合体、生产和科技联合体，跨部门、跨行业的生产联合体等。1986年以后，又进一步建立以优质名牌产品为龙头的企业联合或企业集团，以适应外向型经济发展的需要。总之，上海以往产业组织政策侧重点在于提高规模经济效益，抑制过度竞争。
应该说，解放后的前30年上海产业技术政策的核心，主要在1955至1965年这一阶段所实施的政策上。 此间产业技术政策有如下特点：（1）产业技术的发展方向和重点十分明确，对上海缺门工业的填补和传统工业的升级换代起到了极其重要的推动作用。（2）群众性的技术创新活动十分普及。（3）无偿的技术交流，内向封闭的政策体系， 滞缓了总体技术的发展速度。
党的十一届三中全会以后，改革开放的政策使上海的产业技术政策也取得了一定的成就，但仍存在重点不够突出的问题。主要是：（1）技术引进量大面广，各行各业都有不同程度的技术跨越；（2）以引进为主的技术进步路线，缺乏有效的配套政策，尚有不少问题亟待改进。
3 21世纪上海产业政策展望
在上海面向21世纪，逐步建成“一个龙头，三个中心”（即成为长江流域和全国经济发展的龙头，建成国际经济、金融和贸易中心）的新时期，总结回顾上海建国以来产业政策的经验和教训，上海产业政策的制定要有利于产业结构的调整，有利于城市功能的合理转换，有利于城市的现代化建设。展望21世纪，上海产业政策的基本思路是：
3.1 产业结构上实行倾斜政策，促进产业结构的战略调整，推动产业结构向高级化、集约化方向发展。
目前，上海产业结构正进行战略性的大调整，其总目标是：大力发展第三产业，积极调整第二产业，稳固发展第一产业，不断提高第三产业在整个国民经济中的比重，逐步建成国际性经济，金融和贸易中心之一。根据这一总目标，上海产业政策要向第三产业倾斜。为此，首先要制定面向21世纪的上海产业发展规划，明确今后产业发展的重点和方向。其次，对优先发展的行业实行投资倾斜政策，尤其是对第三产业中的金融、贸易、房地产、旅游、信息咨询等行业，对城市基础设施，对工业中的支柱产业和高新技术产业等实行投资倾斜政策，建立专项发展基金，并在利用外资方面实行优惠。以扩大利用外资的规模。第三，对优先发展的产业，在税收政策、价格政策、关税政策、科研开发政策、竞争保护政策方面拟定鼓励发展的相关政策体系。尤其是对尚在成长中的幼小产业，如高新技术产业，采取贸易保护政策，通过关税壁垒以进口数量配额的限制，保护其发展。
3.2 产业组织上实行大型化、集团化政策，以资产为纽带，组建有紧密经济联系的大型企业集团和实体性公司，以适应社会主义市场经济的要求
为改变目前上海经济发展中存在的投资分散、规模不经济、专业化程度较低的状况，今后要在深化改革，逐步明确产权关系的基础上，以资产为纽带，通过各种形式组建企业集团，尤其是要积极创造条件，吸引国际上著名的企业集团或公司来沪与上海大中型国营企业建立合资企业，以提高上海大中型企业的国际知名度和产品在国际市场上的竞争力。到本世纪末，争取国际上前100家著名公司、 集团有一半左右来沪建立合资企业。同时，对传统产业要通过“嫁接改造”和“关、停、并、转”进行调整，使上海产业组织结构从整体上得到优化。
3.3 产业技术政策上实行引进与开发相结合政策， 提倡科研机构与生产企业的联合，加快高新技术产业化和对传统产业的技术改造，使上海产业技术水平从整体上一个新台阶
在上海经济迈向现代化的过程中，必须坚持以市场换技术的原则，加快引进国外先进技术的步伐，尤其是在支柱产业和高新技术产业领域，要以当今国际上最先进的技术装备和生产工艺为引进对象，迅速提高技术水平。同时，对引进技术要积极消化吸收，加速其国产化进程，提高关键技术和装备的国产化率。增加对技术开发和新产品研制的投入，设立科技开发基金，使新产品、新技术的开发得到资金上的保证。要鼓励和提倡科研机构与生产企业建立多种形式的联合，发挥上海科技力量的优势通过组建科技、设计、生产联合体，或科研、试制、生产、销售一条龙，采取技术入股等形式，尽快得科研成果转化为生产力，加快新技术、新产品的产业化进程。对于重点行业或企业，为加快企业的设备更新速度，提高生产技术水平，应适当提高设备的折旧率。
3.4 产业布局上全面实行国有土地有偿使用政策， 运用级差地租杠杆作用，建立产业布局自行调整的运作机制
过去城市土地的无偿使用是造成上海产业空间布局不合理的重要原因之一，形成大量工业企业占据第三产业发展的“黄金地段”，抑制第三产业的发展，影响城市多功能作用的发挥。在逐步建立社会主义市场经济新体制下，要求城市土地全面实行有偿使用，与投资主体多元化、国际化的趋势相适应，与国际上特大城市的普遍做法相接轨。因此，要根据城市土地的区位条件，以级差地租为基准，制订级差收费标准，使不同产业和不同行业的企业在空间布局上自行调整、相互置换。大量工业企业由中心城区不断向外疏解，第三产业不断强化发展，城市土地资源得到合理配置，在郊县地区，针对乡镇企业布点分散的不合理状况，实行土地“逆向”收费政策，即对于分散布点的乡镇企业重收土地费、环保费、排污费等，对于向乡镇工业小区集中的乡镇企业在收费上给予优惠政策，促使乡镇企业向集镇集中，向工业小区集中，以便形成规模经济，带动集镇向第三产业发展，加快农村地区城市化的进程，使产业布局调整与城镇建设协调一致。
3.5 产业投资上实行重点扶持政策， 设立地方性政府金融机构，综合运用财政手段，影响投资方向
在当前上海加快城市现代化建设，实现产业结构战略性调整的过程中，需要大量的资金投放。要制定相应的产业投资政策，使通过多种渠道、多种形式等筹措起来的、有限的资金投入优先发展产业和重点建设项目，以发挥资金的投入产出效益。为此，可借鉴日本等国的“中央银行政策”，设立地方性政府金融机构，筹措社会资金，重点向高层次的第三产业、城市基础设施建设、工业中的支柱产业和高新技术产业或项目倾斜，以加快其发展。在当前各项建设资金尚不充裕的情况下，要使有限的资金最大地发挥投资效益，必须运用财政手段，并适当增加财政补助金，以达到影响投资方向的目的。
3.6 发挥市场机制调节和政府宏观调控双重作用， 全面实现产业结构战略性调整
充分发挥市场在资源配置和产业结构调整中的基础性作用，是加速建立社会主义市场经济新体制的客观需要。但必须指出，产业发展和结构调整中的矛盾和问题十分复杂，单靠市场作用是不够的，特别是我国目前市场发育程度还比较低，市场体系还不健全，市场本身的发展，也还需要国家和特大城市政府的经济政策来引导。因此，建立起符合市场要求的宏观调控体系，发挥政府部门在总量平衡和重大结构上的调控作用是非常必要的。对第一、二、三产业的比例关系，对支柱产业和高新技术产业的发展，对城市基础产业和基础设施的建设等，特大城市政府要根据国家有关政策，结合城市实际，制定长远的发展规划和相应的产业政策，来保障其发展。同时，要加强规划的实施和管理工作，把规划管理工作列入政府工作政绩的内容。对于大量的传统产业和产品直接进入消费领域的企业，要充分发挥市场的导向作用，让企业在市场经济中公平竞争，自生自灭，从而使上海的产业结构全面得到优化调整。
发挥市场的调节作用同发挥政府的宏观调控作用并不矛盾。在企业的经营、产品销售、资源配置等方面，有赖于市场的基础作用。而政府部门通过规划待政策，引导企业的行为，纠正市场中的矛盾，把握经济发展的总体走势。为此，产业政策的研究和制定，要具有战略性、整体性和科学性，要符合经济发展的基本规律。只有这样，才能更有利于市场的基础调节，有利于产业结构调整，有利于特大城市经济的加速发展。
本文是在《迈向21世纪的上海》分课题研究基础上写成，在研究与写作过程中，得到华东师范大学地理系杨万钟教授的指导，特此致谢。
1995—08—29收稿